II SA/Sz 895/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Iwona Tomaszewska Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel Asesor WSA Arkadiusz Windak /spr./ Protokolant st. sekr. sąd. Agnieszka Klimek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 17 sierpnia 2005 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji w sprawie skierowania do Domu Pomocy Społecznej I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu U z a s a d n i e n i e : Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działając z upoważnienia Prezydenta Miasta, decyzją z dnia [...]r., nr [...]na podstawie art. 19, art. 35 ust. 6, art. 43 ust. 1 i art. 55e ust. 2 ustawy z dnia 29 listopada 1990 r. o pomocy społecznej (tekst jednolity: Dz. U. z 1998 r. Nr 64, poz. 414 ze zm.), orzekł o umieszczeniu [...]w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że przeprowadzone postępowanie wykazało, że [...]wymaga całodobowej opieki jakiej nie może jej zapewnić w miejscu zamieszkania rodzina i ośrodek pomocy społecznej. Odpis w/w decyzji doręczony został Domowi Pomocy Społecznej przy ul. [...]którego Dyrektor, pismem z dnia [...]r. poinformował [...], że zgodnie z obowiązującymi przepisami, nie są przydzielane samodzielne mieszkania ani pokoje. W związku z tym [...]została uprawniona do zamieszkania w pokoju dwuosobowym na bloku lub na oddziale pielęgnacyjnym w zależności od aktualnego stanu zdrowia. Jednocześnie Dyrektor Domu Pomocy Społecznej zwrócił się do [...]o pisemne wypowiedzenie się w tej sprawie w przypadku wyrażenia zgody na proponowane wyżej warunki pobytu. W odpowiedzi na to pismo, [...]sporządziła w dniu [...]r. oświadczenie w którym nie wyraziła zgody na zamieszkanie w pokoju dwuosobowym ze względu na swój zły stan zdrowia, prosząc równocześnie o przydzielenie pokoju jednoosobowego. Oświadczenie to Dyrektor Domu Pomocy Społecznej [...]przy ul. [...], przekazał Miejskiemu Ośrodkowi Pomocy Rodzinie z informacją, że Dom nie zapewnia oczekiwanych przez [...]warunków pobytu. Dyrektor Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, decyzją z dnia [...]r., nr [...], powołując się na art. 54 ust. 1, art. 59 ust. 2 i art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593) oraz art. 162 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), stwierdził wygaśnięcie decyzji z dnia [...]r. kierującej [...]do Domu Pomocy Społecznej [...]przy ul. [...]. Uzasadniając treść dokonanego rozstrzygnięcia organ podał, że z posiadanych informacji wynika, iż [...]nie jest zainteresowana zamieszkaniem w wymieniowej wyżej placówce, a więc należy uznać, że decyzja przyznająca miejsce w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...]stała się bezprzedmiotowa i podlega wygaszeniu. Od powyższej decyzji odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego złożyła [...]wskazując, że w dalszym ciągu chętnie zamieszka w placówce przy ul. [...], gdyż jako osoba samotna i przewlekle chora potrzebuje stałej opieki. Problemem jest jedynie konieczność wspólnego zamieszkiwania z inną, nieznajomą osobą. Odwołująca się podkreśliła, że cierpiąc na astmę, często miewa kaszel i duszności, co zmusza ją do spania przy otwartym oknie. W jej ocenie, byłoby to uciążliwe zarówno dla niej jak i współlokatora. W związku z tym [...]wyraziła prośbę o przydzielenie osobnego pokoju, nawet jeżeli wiązałoby się to z koniecznością dłuższego nań oczekiwania. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy – jak wynika to z uzasadnienia decyzji - powtórzył ustalenia faktyczne i argumenty prawne wskazane w decyzji organu I instancji. [...]wniosła na tą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie motywując ją nieuwzględnieniem jej prośby o przydzielenie jednoosobowego pokoju w Domu Pomocy Społecznej, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty zaprezentowane w postępowaniu odwoławczym. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana w granicach określonych przez art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), tj. według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami prawa procesowego, doprowadziła Sąd do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Postępowanie administracyjne oparte jest na ustalonych zasadach, określanych w doktrynie jako naczelne (generalne) zasady postępowania. Odnoszą się one bowiem do wszystkich trybów i faz postępowania administracyjnego wiążąc ogół organów administracji publicznej. Część z tych zasad zawarta została w art. 7 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Treść wskazanego przepisu nie pozostawia wątpliwości, iż określone w nim zasady to nic innego jak obowiązki nałożone na organy administracji publicznej prowadzące postępowanie– obowiązki dotyczące w równej mierze organu I jak i II instancji. Z wymienionymi zasadami nierozerwalnie związany jest kolejny obowiązek nałożony na organy administracji publicznej przez art. 9 k.p.a. - należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy mają czuwać nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu, nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa i w tym celu udzielać im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek. Przechodząc na grunt niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że organy obu instancji uchybiły obowiązkom wynikającym z treści wskazanych wyżej norm prawnych, w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji było skierowanie [...]. Organ I instancji realizując zadania wynikające z ustawy o pomocy społecznej, podjął kroki zmierzające do zapewnienia skarżącej wymaganej, całodobowej opieki w odpowiedniej placówce opiekuńczej. W prowadzonym postępowaniu, podobnie jak i organ odwoławczy, nie wypełnił jednak należycie dyspozycji wynikających z postanowień art. 7 i art. 9 k.p.a. Skarżąca, skierowana do Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] na mocy decyzji z dnia [...]r., w toku postępowania nigdy nie została poinformowana przez organy prowadzące sprawę, o ewentualnych skutkach nie wyrażenia zgody na pobyt na warunkach zaproponowanych jej przez wskazany Dom Pomocy Społecznej. Nie uczyniono tego w trakcie postępowania poprzedzającego wydanie decyzji o skierowaniu do Domu Pomocy Społecznej, ani przed decyzją stwierdzającą jej wygaśniecie lub chociażby w toku postępowania odwoławczego. Zaniechanie przez organy realizacja obowiązków płynących z art. 9 k.p.a., w ocenie Sądu, miało w niniejszej sprawie znaczenie o tyle ważkie, iż stroną postępowania była osoba w wieku 73 lat, i co jest niekwestionowane w sprawie, wymagająca umieszczenia w Domu Pomocy Społecznej. Zgodnie z przywołanym w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., organ administracji publicznej, który wydał decyzję w pierwszej instancji, stwierdza jej wygaśnięcie, jeżeli decyzja stała się bezprzedmiotowa, a stwierdzenie wygaśnięcia takiej decyzji nakazuje przepis prawa albo gdy leży to w interesie społecznym lub w interesie strony. Podejmując zatem decyzję w trybie art. 162 § 1 pkt 1 k.p.a., o wygaśnięciu skierowania [...], organy winny podać konkretne przepisy prawne lub okoliczności faktyczne uniemożliwiające załatwienie sprawy zgodnie z interesem skarżącej. Wyprowadzając wniosek o bezprzedmiotowości postępowania organy nie wykazały jakie to przesłanki, tj. interes społeczny, czy też interes strony, uzasadniały stwierdzenie wygaśnięcia dotychczasowej decyzji. Tym samym nie został zrealizowany obowiązek przedstawienia uzasadnienia prawnego dokonanego rozstrzygnięcia. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji, ani z akt sprawy, nie wynika ponadto, czy przyczyną niemożności przydzielenia skarżącej jednoosobowego pokoju, stał się fakt niedysponowania w ogóle przez Dom Pomocy Społecznej przy ul. [...]takimi pomieszczeniami, czy też przeszkodą był jedynie czasowy brak takich pokojów. Zdaniem Sądu, organ I instancji wydając zaskarżoną decyzję, bez przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, a więc z naruszeniem art. 77 § 1 w zw. z art. 9 k.p.a., przedwcześnie przyjął, że [...]nie jest zainteresowana zamieszkaniem w placówce przy ul. [...]. Temu twierdzeniu przeczy treść złożonego odwołania w którym skarżąca wyraziła gotowość oczekiwania na przydział, spełniającego jej oczekiwania, pokoju jednoosobowego. Uchybień tych nie konwalidowało Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...], które utrzymując w mocy rozstrzygnięcie organu I instancji naruszyło dodatkowo, w sposób istotny, art. 138 § 1 k.p.a. Przepis ten obliguje organ odwoławczy, zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania, do ponownego rozpatrzenia tej samej sprawy administracyjnej. Obowiązkiem organu odwoławczego jest również zawarcie w swojej decyzji niezbędnego elementu, jakim jest jej uzasadnienie. Z uzasadnienia tego wynikać powinna ocena faktów i prawa. Rolą uzasadnienia jest wyjaśnienie stronie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji (art. 107 § 3 k.p.a.). Sąd stwierdził, że tych niezbędnych wymogów nie spełnia decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego, która w części przeznaczonej na uzasadnienie faktyczne i prawne zawiera jedynie opis stanu faktycznego sprawy i prezentuje stanowisko organu I instancji. Skład orzekający w niniejszej sprawie, zwrócił również uwagę, że stosownie do założeń art. 55 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, dom pomocy społecznej winien świadczyć swoje usługi na poziomie obowiązującego standardu, w zakresie i formach wynikających z indywidualnych potrzeb osób w nim przebywających. Organizacja domu pomocy społecznej, zakres i poziom usług świadczonych przez dom powinna uwzględniać w szczególności wolność, intymność, godność i poczucie bezpieczeństwa mieszkańców domu oraz stopień ich fizycznej i psychicznej sprawności. W tym miejscu należy wskazać, że w Załączniku Nr 1 do rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 15 września 2000 r. w sprawie domów pomocy społecznej (Dz. U. Nr 82, poz. 929), określone zostały standardy obowiązujących podstawowych usług świadczonych przez domy pomocy społecznej, w których przyjęto, że w domu pomocy społecznej powinny znajdować się m.in. pokoje mieszkalne jednoosobowe i wieloosobowe. Nie bez znaczenia przy załatwianiu sprawy powinna mieć również norma wyrażona w art. 54 ust. 1 w/w ustawy. Dyrektywa o kierowaniu osoby do najbliższego jej miejsca zamieszkania domu pomocy społecznej, stanowiąc pewną generalną regułę postępowania, nie może zwalniać organu od obowiązku rozważenia, czy nie zachodzą przesłanki umożliwiające skierowanie osoby do innej jednostki, jeżeli przemawiałyby za tym okoliczności sprawy. Znajduje to potwierdzenie w treści art. 65 ust. 2 ustawy o Pomocy społecznej. Dla porządku prawnego należy zauważyć, że zarówno decyzja organu I jak i II instancji oznaczając decyzję, której stwierdzały wygaśnięcie, wskazały na nieprawidłowy jej numer, dotyczący innej decyzji - ustalającej wysokość odpłatności za pobyt w Domu Pomocy Społecznej. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny wyeliminować wskazane wyżej uchybienia i bez zbędnej zwłoki wydać rozstrzygnięcie mając na względzie zarówno interes społeczny jak i słuszny interes strony, przy uprzednim wyjaśnieniu skarżącej wszystkich okoliczności sprawy jak i skutków podejmowanych przez nią czynności procesowych. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny uznając, że zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Szczecinie wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c), art. 135 i art. 152 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.