II SA/Sz 895/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.) po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 kwietnia 2021 r. sprawy ze skargi A. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie skierowania do domu pomocy społecznej uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta K. z dnia [...] r., nr [...]. Decyzją z dnia [...] czerwca 2020 r., nr [...] Prezydent Miasta K., działając na podstawie art. 2 ust. 1, art. 7 pkt 5 i 6, art. 8 ust. 1 pkt 1, art. 54 ust. 1, art. 106 ust. 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 1507 ze zm.), odmówił A. K. skierowania do domu pomocy społecznej. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że strona nie wymaga całodobowej opieki w związku z czym nie przysługuje jej prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. W ocenie organu, zainteresowany jest osobą chorą i z uwagi na schorzenia ma ograniczone możliwości funkcjonowania. Z pewnością okresowo dolegliwości się nasilają. Jednak wnioskodawca w pierwszej kolejności winien wykorzystać własne możliwości i uprawnienia. Według opinii sporządzonej przez pracownika socjalnego, strona samodzielnie się porusza, chodzi, nie wymaga pomocy przy spożywaniu posiłków, ubieraniu się, myciu i higienie osobistej. Nie ma kłopotów ze wzrokiem, słuchem, pamięcią oraz mową. W pełnym zakresie posiada zdolność porozumiewania się z innymi osobami. Organ nie negując potrzeb wnioskodawcy, uznał, że nie występują okoliczności, które stanowiłyby podstawę prawną do skierowania do domu pomocy społecznej. W ocenie organu, zainteresowany jest w stanie zabezpieczyć swoje potrzeby przy wsparciu rodziny. W wyniku złożonego odwołania przez A. K., Samorządowe Kolegium Odwoławcze, powołując się na przepisy art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 i art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, decyzją z dnia [...] sierpnia 2020 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji Kolegium przedstawiło przesłanki do umieszczenia w domu pomocy społecznej wynikające z art. 54 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej oraz z orzecznictwa sądowoadministracyjnego. W oparciu o akta sprawy Kolegium ustaliło, że odwołujący się ma 63 lata, jest żonaty, ma dorosłą córkę. Nie mieszka z żoną, żona mieszka z córką, córka utrzymuje kontakty ojcem, którego wspiera usługowo i sporadycznie rzeczowo. Skarżący pozostaje z żoną w nieformalnej separacji. Prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, zamieszkuje na stancji, wynajmuje pokój z dostępem do kuchni i łazienki. Nie pracuje, utrzymuje się z renty z tytułu niezdolności do pracy. Dochód z marca 2020 r. wynosił [...] zł. Dochód ten przekracza kryterium dochodowe uprawniające do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej. Odwołujący się jest osobą przewlekle chorą, choruje na otępienie naczyniowe, przewlekłą niewydolność krążenia, migotanie i trzepotanie przedsionków, stan po przebytym zawale mięśnia sercowego. Wymaga przyjmowania leków. Jednocześnie jest uzależniony od leków uspakajających i nasennych. Według oceny pracownika socjalnego, odwołujący się nie jest osobą ubezwłasnowolnioną, nie ma ustanowionego kuratora, jest sprawny ruchowo, porusza się samodzielnie w domu i poza domem, samodzielnie zaspokaja większość niezbędnych potrzeb życiowych, nie potrzebuje pomocy przy ubieraniu się, myciu i higienie osobistej. Nie ma kłopotów ze wzrokiem, słuchem, pamięcią oraz mową. Na podstawie zebranego materiału dowodowego, w tym wywiadu środowiskowego przeprowadzonego ze skarżącym, opinii pracownika socjalnego dotyczącej stopnia sprawności, zaświadczeń lekarskich o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej i objęcia pomocą w formie usług opiekuńczych Kolegium uznało, że skarżący, pomimo problemów zdrowotnych jest osobą poruszającą się samodzielnie, jest samodzielny w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, tj. spożywa posiłki, utrzymuje higienę, nie wymaga zatem całkowitej i bezpośredniej opieki oraz pomocy ze strony osoby drugiej. Skarżący wymaga natomiast częściowej pomocy usługowej przy codziennych obowiązkach m.in. przy zakupach artykułów spożywczych i innych potrzebnych w gospodarstwie domowym, przygotowywaniu posiłków. W związku z tym organ pierwszej instancji przyznał odrębną decyzją zasiłek celowy specjalny z przeznaczeniem na pokrycie kosztów zakupu posiłków z dowozem do miejsca zamieszkania. Zdaniem Kolegium, ani stan zdrowia, ani wiek skarżącego nie uniemożliwiają mu normalnego funkcjonowania w codziennym życiu. Skarżący nie wymaga z tego powodu stałej całodobowej opieki i pielęgnacji. W konsekwencji nie są spełnione przesłanki skierowania do domu pomocy społecznej określone w art. 54 ust. 1 ustawy. Kolegium zauważyło, że odwołujący się ma bliską rodzinę, dorosłą córkę i żonę. Z dokonanych przez organ ustaleń wynika, że skarżący może w chwili obecnej liczyć na pomoc ze strony córki. Z żoną jest w nieformalnej separacji. Na rodzinie jednak ciąży obowiązek pomocy ze względu na wzajemne relacje. Kolegium podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, iż skarżący nie podejmuje żadnych działań w celu poprawy swojej sytuacji rodzinnej w tym zakresie. Podsumowując Kolegium dokonało własnej oceny swojego rozstrzygnięcia stwierdzając, że w uzasadnieniu orzeczenia organ odwoławczy w sposób dostateczny wykazał, iż wszystkie okoliczności sprawy podlegały ocenie w ramach przeprowadzonego postępowania. A. K. zaskarżył opisaną wyżej decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie podważając ostateczne wnioski organu i stając na stanowisku, że spełnia wszystkie przesłanki do skierowania go do domu pomocy społecznej. Skarżący oświadczył, że nie jest w stanie samodzielnie funkcjonować, nie radzi sobie z odpowiednim przyjmowaniem leków. W piśmie procesowym z dnia 28 września 2020 r. skarżący sformułował wobec zaskarżonej decyzji zarzuty: 1) naruszenia art. 75 § 1 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia dowodów, na podstawie których możliwe było pełne ustalenie jego sytuacji; 2) naruszenia art. 107 § 3 k.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia decyzji, które nie spełnia wymogów określonych w naruszonym przepisie; 3) błąd w ustaleniach faktycznych polegający na przyjęciu, że skarżący jest osobą na tyle samodzielną, że może funkcjonować samodzielnie. W oparciu o sformułowane wyżej zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi administracji oraz zasądzenie od organu administracji na swoją rzecz zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając podniesione zarzuty skarżący podniósł, że w trakcie postępowania nie przeprowadzono dowodów z przesłuchania świadków, którymi mogą być M. K. i D. W., czyli córka skarżącego oraz właścicielka domu w którym na zasadzie najmu skarżący zamieszkuje. Osoby te mają wiedzę na temat codziennych potrzeb skarżącego, czynności życia codziennego z którymi sobie nie radzi, jego funkcjonowania, problemów zdrowotnych oraz sprawności. Przeprowadzenie wskazywanych dowodów pozwoliłoby ustalić, że skarżący jest osobą niesamodzielną, potrzebującą całodobowej opieki i pomocy w sprawach tak podstawowych jak utrzymanie czystości własnej osoby oraz porządku i czystości w pomieszczeniach, w których przebywa, kontroli przyjmowania leków, a nawet kontroli spożywania posiłków (w marcu bieżącego roku, po wybuchu epidemii i wprowadzeniu obostrzeń sanitarnych u skarżącego nastąpiło znaczące obniżenie nastroju, które przejawiało się między innymi brakiem jedzenia, co skutkowało zasłabnięciem i koniecznością wezwania pogotowia ratunkowego). Do pisma skarżący dołączył zdjęcia mające obrazować stan zaniedbania mieszkania. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest decyzja utrzymująca w mocy rozstrzygnięcie odmawiające skierowania skarżącego do domu pomocy społecznej. Przesłanki i zasady umieszczenia osoby w domu pomocy społecznej reguluje ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2019 r. poz. 752), która w art. 54 ust. 1 stanowi, że osobie wymagającej całodobowej opieki z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności, niemogącej samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, której nie można zapewnić niezbędnej pomocy w formie usług opiekuńczych, przysługuje prawo do umieszczenia w domu pomocy społecznej. Z powołanego przepisu wynika, że obowiązek organów do skierowania danej osoby do domu pomocy społecznej określonego typu powstaje dopiero wówczas, gdy zaistnieją wszystkie przesłanki warunkujące powstanie prawa do tego rodzaju świadczenia. W świetle tego przepisu powstanie prawa do umieszczenia w domu pomocy społecznej uzależnione zostało od ustalenia, że dana osoba wymaga całodobowej opieki (z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności), nie może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu, a potrzeba opieki nie może być zapewniona w formie usług opiekuńczych. Zatem jednym z podstawowych warunków skierowania do domu pomocy społecznej jest uprzednie ustalenie, czy osoba ubiegająca się o takie skierowanie z powodu wieku, choroby lub niepełnosprawności może samodzielnie funkcjonować w codziennym życiu. Zdaniem Sądu, w ramach postępowania poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji, okoliczność ta nie została w dostateczny sposób wyjaśniona co oznacza, że wnioski wyciągnięte przez organy na podstawie zebranego w sprawie materiału dowodowego są co najmniej przedwczesne. Organy obu instancji formułując tezę, że skarżący nie wymaga całodobowej opieki, w zasadzie oparły się na ocenie pracownika socjalnego, pomijając pozostałe dowody lub możliwość uzyskania informacji także za pomocą innych środków dowodowych. W toku prowadzonego postępowania administracyjnego przez organ I instancji strona przedłożyła zaświadczenie lekarskie z dnia 13 maja 2020 r. "o stanie zdrowia osoby ubiegającej się o skierowanie do domu pomocy społecznej", w którym lekarz psychiatra wskazał, że skarżący jest osobą przewlekle chorą, nie wymaga leczenia szpitalnego, ale wymaga całodobowych usług opiekuńczych o charakterze stałym, których nie można zapewnić w środowisku. Jako chorobę zasadniczą lekarz wskazał na otępienie naczyniowe, a nadto na uzależnienie od leków uspokajających i nasennych. Jako właściwy dla skarżącego typ domu pomocy społecznej lekarz wskazał dom pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku (karta 20 akt administracyjnych). Do powyższego zaświadczenia lekarskiego, wydanego na potrzeby prowadzonego postępowania, organy obu instancji nie odniosły się w uzasadnieniu kwestionowanych decyzji, co może świadczyć o jego pominięciu w ramach ustaleń stanu faktycznego sprawy. Trafnie zarzucono w skardze organom orzekającym w sprawie zaniechanie czynności, które powinny i mogły być podjęte dla zgromadzenia pełnego materiału dowodowego niezbędnego dla dokonania wszechstronnej oceny istotnych w sprawie okoliczności. W pełni podziela Sąd sugestie skarżącego o celowości przesłuchania w charakterze świadków córki skarżącego oraz osoby od której skarżący wynajmował pokój. Zeznania ww. świadków mogły dać odpowiedź na szereg pytań i wątpliwości, które pojawiają się po analizie zebranej dokumentacji. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w ocenie Kolegium, skarżący ma bliską rodzinę, dorosłą córkę oraz żonę oraz że może liczyć na pomoc ze strony córki. Córka wspiera skarżącego usługowo oraz sporadycznie rzeczowo. Zbadanie sytuacji rodzinnej osoby, która miałaby skorzystać z prawa skierowania i umieszczenia jej w domu pomocy społecznej, powinno polegać na ustaleniu obiektywnych możliwości osób jej bliskich, co do ich dyspozycyjności w zakresie świadczenia niezbędnej opieki. W sytuacji, gdy egzystencja danej osoby jest uzależniona w dużej mierze od pomocy osób bliskich, od organu rozważającego możliwość umieszczenia tej osoby w domu pomocy społecznej należy oczekiwać, że zbada obiektywną możliwość osób bliskich do świadczenia opieki (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 10 grudnia 2019 r., sygn. akt III SA/Kr 1155/19). W ramach podnoszonej argumentacji Samorządowe Kolegium Odwoławcze akcentowało, że na rodzinie ciąży obowiązek pomocy ze względu na wzajemne relacje, zaś skarżący nie podejmuje żadnych działań w celu poprawy swojej sytuacji rodzinnej w tym zakresie. Uwagę tą Kolegium skierowało względem skarżącego pomimo dostrzeżenia faktu, że skarżący pozostaje z żoną w nieformalnej separacji i z nią nie zamieszkuje. Organ nie wskazał przy tym działań jakie miałby podjąć skarżący w celu poprawy swojej sytuacji rodzinnej. Nie bez przyczyny zapewne skarżący podjął decyzję o samodzielnym zamieszkaniu i opłacaniu z własnych środków kosztów wynajmu pokoju. W takiej sytuacji jako oderwane od doświadczenia życiowego należy ocenić uwagi organów obu instancji o prawnym obowiązku członków rodziny niesienia sobie pomocy, co w rzeczywistości często pozostaje jedynie postulatem albo niedającym się do wyegzekwowania uprawnieniem. Przyjmując za okoliczność udowodnioną fakt pomocy usługowej jaką realizuje względem skarżącego jego córka, Sąd stwierdza, że z akt sprawy nie wynika w jaki sposób i w jakim zakresie córka skarżącego wspierała go w życiu codziennym oraz czy pomoc tą nadal będzie mu mogła udzielać. Jest to o tyle istotne, gdyż według informacji zamieszczonej przez pracownika socjalnego w Karcie pracy socjalnej przy dacie 5 maja 2020 r. odnotowano oświadczenie córki skarżącego, która miała stwierdzić, że wspiera ojca usługowo "ale już sama nie daje rady, gdyż mieszka z matką, która jest niepełnosprawna i również wymaga pomocy" (karta 30 akt adm.). W tym kontekście wątpliwości wzbudza wniosek organów o wsparciu na jakie może liczyć skarżący ze strony córki. Organy nie wyjaśniły, czy córka nadal posiada możliwość wspomagania skarżącego przy uwzględnieniu jej obowiązków dnia codziennego, w tym zakresu sprawowanej opieki nad matką. Ponadto, pomimo iż z ustaleń organów nie wynika jaki jest stan zdrowia żony skarżącego, to w uzasadnieniu decyzji poczyniono uwagi o ciążącym na rodzinie obowiązku pomocy (bez względu na wzajemne relacje). Dysponując informacją o trwającej separacji skarżącego z żoną i ich odrębnym zamieszkiwaniu, nie ustalono realnych możliwości wzajemnego niesienia sobie wparcia między małżonkami. Nie wyjaśniono również kto jest najemcą mieszkania zajmowanego przez córkę i żonę skarżącego, czy skarżący ma do niego jakikolwiek tytuł prawny i czy w tym kontekście istnieje realna możliwość poprawy przez skarżącego swojej sytuacji mieszkaniowej. Okoliczność ta nabiera szczególnej wagi wobec jednego z motywów wniosku skarżącego o skierowanie do domu pomocy społecznej, w ramach których skarżący wyraził obawę, że stanie się osobą bezdomną, bowiem osoba od której wynajmuje pokój nie chce przedłużyć z nim umowy najmu. Okoliczność ta również nie została wyjaśniona w trakcie postępowania. Przesłuchanie w charakterze świadka osoby wynajmującej skarżącemu pokój z dostępem do kuchni i łazienki, mogłoby być pomocne przy zweryfikowaniu twierdzeń skarżącego o kończącym się okresie najmu, jak również spostrzeżeń osoby niepowiązanej rodzinnie ze skarżącym na temat zdolności samodzielnego funkcjonowania oraz zakresu dotychczasowego wsparcia udzielanego przez córkę skarżącego. Niepokój wzbudza również podana w skardze informacja, o mającej miejsce konieczności wezwania pogotowia ratunkowego spowodowanego zasłabnięciem skarżącego wywołanym m.in. brakiem przyjmowania pokarmów, co może wpisywać się w skutki stwierdzonej u skarżącego choroby otępienia naczyniowego, do której objawów zalicza się m.in. krótkotrwałą utratę pamięci, zgubienie się w znanym otoczeniu, kłopoty w koncentracji, planowaniu, urojenia i halucynacje. Z tego względu całkowite pominięcie przez organy oceny stanu zdrowia skarżącego przedstawionej w zaświadczeniu lekarza psychiatry, jawi się jako uchybienie o charakterze nader istotnym. Mając na uwadze powyższe okoliczności Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem ogólnych zasad postępowania administracyjnego, w szczególności przy niewyjaśnionym dokładnie stanie faktycznym, a więc z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., które to uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy zbadają w należyty sposób sytuację skarżącego, w tym obiektywne możliwości osób bliskich do świadczenia niezbędnej, codziennej opieki, odnosząc się przy tym do wszystkich dowodów zgromadzonych w sprawie, w tym opinii lekarza wyrażonej w zaświadczeniu o stanie zdrowia skarżącego. Sąd nie przesądza o wyniku ostatecznego rozstrzygnięcia organów orzekających w sprawie wniosku o skierowanie skarżącego do domu pomocy społecznej. W zależności od ostatecznej oceny uzupełniających ustaleń stanu faktycznego celowym może stać się również ponowne rozważenie możliwości przyznania skarżącemu pomocy w formie usług opiekuńczych, pomimo wydanej w dniu [...] czerwca 2020 r. decyzji nr [...] Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł o uchyleniu decyzji organów obu instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2020 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.). W związku z brakiem wykazania przez skarżącego poniesionych kosztów postępowania zasądzenie od organu administracji na rzecz skarżącego tych kosztów, zgodnie z żądaniem skargi, było nieuzasadnione.