II SA/Sz 896/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi K M. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [....] w przedmiocie świadczenia wychowawczego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy D. z dnia [...] r. nr [...]. Wnioskiem z dnia 29 czerwca 2017 r. K. M. zwrócił się do właściwego organu o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na drugie dziecko - W. M.. Wnioskodawca wskazał, że w skład jego rodziny wchodzą: dzieci Z. M. i W. M., jego żona J. M. oraz wnioskodawca. K. M. oświadczył, że sprawuje opiekę naprzemienną nad córką Z. M. wraz z jej matką - M. M.. Źródłem tak wykonywanej opieki są wzajemne ustalenia rodziców. Decyzją z dnia [...] r. Wójt Gminy D., po rozpoznaniu wniosku K. M., odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia wychowawczego na syna W. M.. Decyzją z dnia [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., po rozpoznaniu odwołania K. M., uchyliło powyższą decyzję Wójta Gminy D. wskazując w uzasadnieniu, że organ I instancji powinien przeprowadzić wywiad środowiskowy u rodziców dziecka w celu ustalenia, który z rodziców i w jakim zakresie sprawuje opiekę nad córką. Decyzją z dnia [...] r. nr [...], Wójt Gminy D. działając na podstawie art. 2 pkt 16, art. 4, art. 5 ust. 1 i 3 art. 10 ust. 2, art. 13 ust. 1 i art. 27 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, odmówił przyznania wnioskodawcy świadczenia wychowawczego na syna W. M.. Organ wskazał, że w dniu 22 stycznia 2018 r. został przeprowadzony wywiad środowiskowy w miejscu zamieszkania strony, z którego wynika, iż córka Z. przebywa u ojca według wzajemnych ustaleń miedzy rodzicami. Mimo dwukrotnych prób przeprowadzenia wywiadu z matką Z. - M. M., organowi nie udało się przeprowadzić tej czynności z uwagi na brak odpowiedzi ze strony matki dziecka. Organ I instancji ustalił, że w okresie od 1 kwietnia 2016 r. do 9 stycznia 2018 r. nie wpłynął wniosek M. M. o przyznanie świadczenia wychowawczego na rzecz dziecka Z. M.. Po przytoczeniu treści przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci organ I instancji stwierdził, że K. M. nie dysponuje orzeczeniem sądowym o opiece naprzemiennej nad córką Z. M., o którym mowa w tym przepisie i odmówił wnioskowanego świadczenia. W odwołaniu od decyzji organu I instancji K. M. wskazał, że wystąpił do sądu o wydanie orzeczenia stwierdzającego wykonywanie przez niego opieki naprzemiennej nad córą Z. . Postanowieniem Sądu Rejonowego [...] z dnia 25 października 2017 r. ([...]) zmieniony został wyrok Sądu Okręgowego w S. z dnia 20 marca 2014 r. w ten sposób, że wskazuje on sposób wykonywania przez K. M. kontaktów z córką, przy czym kontakty te ustalone zostały w taki sam sposób jak opisane były w planie opieki rodzicielskiej. K. M. wyjaśnił, że do sądu wystąpił wyłącznie w celu uzyskania orzeczenia o wykonywaniu opieki naprzemiennej, na potrzeby uzyskania wnioskowanego świadczenia wychowawczego. Sąd nie zamieścił jednak w tym postanowieniu sformułowania, że wnioskodawca wykonuje opiekę naprzemienną, wskazując w ustnym uzasadnieniu, że prawo rodzinne nie zna definicji legalnej pojęcia "opieka naprzemienna". Ponadto, uzyskanie takiego orzeczenia w praktyce niczego nie zmieniło w sprawie zajmowania się przez niego córką Z. i nadal, wraz z M. M., wychowują córkę Z. i zajmują się nią w ten sam sposób. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...]., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w związku z art. 2 pkt 14 i 16, art. 4 ust. 1-3, art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, po rozpatrzeniu odwołania K. M., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że kwestią sporną w sprawie jest ustalenie, czy małoletnia Z. M. może być uznana za członka rodziny K. M., w świetle definicji pojęcia "rodzina" sformułowanej w art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Z przepisu tego wynika, że dziecko rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, czy rozłączeniu, zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców, jedynie wtedy, gdy jest ono, zgodnie z orzeczeniem sądu, pod opieką naprzemienną rodziców i gdy opieka naprzemienna sprawowana jest w porównywalnych i powtarzających się okresach. Opieka naprzemienna nad dzieckiem powinna więc wynikać wprost z orzeczenia sądu, a nie z ustaleń dokonanych przez rodziców dzieci. Kolegium powołując się na ustalenia wynikające z materiału dowodowego zgromadzonego przez organ I instancji wskazało, że małoletnia Z. M. jest dzieckiem odwołującego się z pierwszego związku z M. M.. W wyroku rozwodowym z dnia 20 marca 2014 r. o sygn. akt [...], Sąd Okręgowy w S. wykonywanie władzy rodzicielskiej nad małoletnią Z. M. powierzył obojgu rodzicom, ale jej miejsce pobytu ustalił przy matce (pkt II rozstrzygnięcia). Nie ustalił natomiast sposobu kontaktowania się K. M. z małoletnią córką (pkt III rozstrzygnięcia). Na wniosek K. M. o zmianę wyroku rozwodowego i uregulowanie kontaktów, Sąd Rejonowy [...] wydał w dniu 25 października 2017 r. postanowienie o sygn. akt [...], którym zmienił punkt III wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia 20 marca 2014 r. w ten sposób, że uregulował kontakty K. M. z małoletnią Z. M. w ten sposób, iż będzie on miał styczność z córką poza miejscem jej zamieszkania: a) w każdym tygodniu od wtorku od momentu ukończenia przez dziecko zajęć szkolnych do czwartku do rozpoczęcia przez dziecko zajęć szkolnych, b) co drugi weekend od piątku od momentu ukończenia przez dziecko zajęć szkolnych do niedzieli do godziny 19:00, c) przez połowę ferii, wakacji i świąt po uprzednim uzgodnieniu konkretnych terminów przez rodziców. Z ustaleń wywiadu środowiskowego przeprowadzonego w miejscu zamieszkania K. M. wynika, że córka Z. posiada w domu ojca swój pokój, swoją odzież, obuwie, książki, rower, hulajnogę, przybory toaletowe, telefon opłacany przez ojca. W czasie pobytu u ojca znajduje się ona wyłącznie pod jego opieką, a opieka nad córką, zgodnie z jego oświadczeniem, sprawowana jest powtarzalnie i w porównywalnych okresach. Kolegium stwierdziło, że choć opieka sprawowana przez K. M. i M. M. nad ich córką Z. nosi znamiona opieki naprzemiennej, to jednak opieką naprzemienną w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, nie jest. Wskazany bowiem wyżej wyrok Sądu Okręgowego w S. (zmieniony następnie postanowieniem o sygn. akt [...]) ustala jedynie sposób kontaktowania się odwołującego się z córką Z. poza miejscem jej zamieszkania, jednak nadal miejsce pobytu dziecka jest przy matce. Zatem nie można uznać, że Z. M. zamieszkuje naprzemiennie u obydwojga rodziców, gdyż miejsce jej zamieszkania zostało ustalone przy matce. Z tych względów organ odwoławczy uznał, że nie zostały spełnione przesłanki niezbędne do włączenia małoletniej Z. M. do członków rodziny K. M. (w rozumieniu ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci). Na poparcie swego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądów administracyjnych. Powyższą decyzję Kolegium, K. M. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej o uchylenie oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 5 ust. 2a oraz 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci oraz art. 8 § 1 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący zwrócił uwagę na wzajemną sprzeczność stanowiska Kolegium wyrażoną w uzasadnieniach wydanych w niniejszej sprawie decyzji, tj. w zaskarżonej oraz wcześniejszej decyzji tego organu z dnia [...] r. Skarżący wskazał, że nie ma faktycznej możliwości wylegitymowania się orzeczeniem sądu w sprawie opieki naprzemiennej nad córką Z. , gdyż przepisy prawa rodzinnego nie przewidują pojęcia "opieki naprzemiennej". Ponadto, zwrócił uwagę na niejednolitość poglądów organów administracji oraz sądów w zakresie rozumienia przepisu art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. K. M. wskazał na znany z urzędu organowi I instancji fakt, że jego córka Z. zameldowana jest u niego na stałe, na co jej matka wyraziła zgodę. W odpowiedzi na skargę, organ nie znajdując podstaw do uwzględnienia skargi wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.). Na wstępie należy zauważyć, że w przedmiotowej sprawie stan faktyczny nie jest sporny i znajduje odzwierciedlenie w dokumentach. Sporna jest jedynie interpretacja przez organy administracji złożonych przez skarżącego orzeczeń sądowych, w szczególności odnośnie do ustalenia, czy rodzicom małoletniej Z. przyznana została opieka naprzemienna. Podstawę materialnoprawną rozpoznania wniosku skarżącego o przyznanie świadczenia wychowawczego na syna W. stanowi ustawa z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. z 2017 r., poz.1851). Celem świadczenia wychowawczego jest częściowe pokrycie wydatków związanych z wychowywaniem dziecka, w tym z opieką nad nim i zaspokojeniem jego potrzeb życiowych (art. 4 ust. 1 ww. ustawy). Świadczenie wychowawcze przysługuje matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu dziecka albo opiekunowi prawnemu dziecka (art. 4 ust. 2 ww. ustawy). Skarżący na podstawie wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia 20 marca 2014 r., sygn. akt [...] posiada status osoby rozwiedzionej. Organy, odmawiając skarżącemu przyznania świadczenia wychowawczego, powołały się na art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Organy uznały, że w przedmiotowej sprawie występuje jedynie faktyczne sprawowanie opieki naprzemiennej nad małoletnią córką skarżącego, które nie wynika z orzeczenia sądowego. Tymczasem postanowieniem z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy [...] zmienił punkt III wyroku Sądu Okręgowego w S. z dnia 20 marca 2014 r. w ten sposób, że uregulował kontakty K. M. i M. M. z małoletnią Z. M.. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie jest wykładnia ostatniego zdania art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. Sąd w składzie rozpoznającym przedmiotową sprawę nie podziela oceny prawnej przesłanki opieki naprzemiennej dokonanej przez organy. Sąd akceptuje stanowisko prezentowane w orzecznictwie sądów administracyjnych, że w obecnym stanie prawnym pozostawanie dziecka pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu prowadzącego dane postępowanie administracyjne, a fakt ten musi wynikać wprost z orzeczenia sądu; organy administracji publicznej, realizujące zadania w zakresie świadczenia wychowawczego, nie są uprawnione do badania, w jaki sposób w danym przypadku jest faktycznie sprawowana opieka nad dzieckiem przez jego rodziców. Na brak możliwości domniemywania, czy też ustalania na podstawie jakichkolwiek okoliczności faktycznych, że występuje opieka naprzemienna, jeśli uregulowanie w tym zakresie nie zostało przewidziane w orzeczeniu sądu, wskazuje również orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. wyroki z dnia: 17 listopada 2017 r., sygn. akt I OSK 1046/17, 4 października 2017 r., sygn. akt I OSK 778/17, 22 sierpnia 2017 r., sygn. akt I OSK 947/17, 11 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1506/17). Zdaniem sądu, w okolicznościach niniejszej sprawy pozostawanie dziecka – córki Z. pod naprzemienną opieką obojga rodziców nie jest kwestią mogącą podlegać interpretacji stron lub organu, tylko wynika wprost z pkt III wyroku sądu, orzekającego rozwód rodziców małoletniej (po zmianie dokonanej 25 października 2017 r.). W świetle art. 2 pkt 16 ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, ilekroć w ustawie jest mowa o rodzinie – oznacza to odpowiednio następujących członków rodziny: małżonków, rodziców dzieci, opiekuna faktycznego dziecka oraz zamieszkujące wspólnie z tymi osobami, pozostające na ich utrzymaniu dzieci w wieku do ukończenia 25. roku życia, a także dzieci, które ukończyły 25. rok życia, legitymujące się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności, jeżeli w związku z tą niepełnosprawnością przysługuje świadczenie pielęgnacyjne lub specjalny zasiłek opiekuńczy albo zasiłek dla opiekuna, o którym mowa w ustawie z dnia 4 kwietnia 2014 r. o ustaleniu i wypłacie zasiłków dla opiekunów (Dz. U. z 2016 r. poz. 162 i 972 oraz z 2017 r. poz. 1428); do członków rodziny nie zalicza się dziecka pozostającego pod opieką opiekuna prawnego, dziecka pozostającego w związku małżeńskim, a także pełnoletniego dziecka posiadającego własne dziecko; w przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych lub żyjących w separacji, lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, dziecko zalicza się jednocześnie do członków rodzin obydwojga rodziców. Zdaniem Sądu, błędne jest stanowisko, że tylko wówczas dziecko jest pod opieką naprzemienną obojga rodziców rozwiedzionych, zgodnie z orzeczeniem sądu, jeżeli zwrot "opieka naprzemienna" znajduje się wprost w sentencji orzeczenia sądu (tak też: wyrok NSA z dnia 14 grudnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1378/17, publ. Lex nr 2461331, wyrok WSA w Łodzi z dnia 27 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Łd 427/18, publ. cbosa). Wyroki sądów cywilnych oraz prawomocne postanowienia co do istoty sprawy, mające moc wiążącą jak wyrok w procesie, wiążą bezpośrednio nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy (w tym administracyjne) oraz inne organy państwowe i organy administracji publicznej, a w wypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby (art. 365 § 1 oraz art. 523 ustawy z dnia 17 listopada 1964 r. Kodeks postępowania cywilnego (Dz.U. z 2016 r., poz. 1822 ze zm.), zwanej dalej: "K.p.c.". Należy też zauważyć, że przed dniem 1 kwietnia 2016 r. (wejście w życie ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci) brak było podstaw prawnych, by sąd powszechny użył sformułowania "opieka naprzemienna" w sentencji wyroku rozwodowego, orzekającego o separacji, czy w orzeczeniu lub ugodzie zawartej przed sądem rodzinnym, regulującymi sposób wykonywania władzy rodzicielskiej bądź ustalającymi kontakty rodziców z małoletnimi dziećmi. Pojęcia tego nie znała bowiem ustawa z dnia 25 lutego 1964 r. Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2015 r., poz.583), ani K.p.c., choć sporadycznie dochodziło do faktycznego regulowania wykonywania władzy rodzicielskiej w sposób odpowiadający tej instytucji. Obecnie z uwagi na definicję rodziny zawartą w ustawie o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, choć nadal ani Kodeks rodzinny i opiekuńczy (Dz.U. z 2017 r., poz. 68), ani K.p.c. nie posługują się określeniem "opieka naprzemienna", przepisy tych ustaw stanowią podstawę do uregulowania kontaktów dzieci i rodziców żyjących w rozłączeniu. Stwierdzić również należy, że art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci stanowi: "W przypadku gdy dziecko, zgodnie z orzeczeniem sądu, jest pod opieką naprzemienną obydwojga rodziców rozwiedzionych, żyjących w separacji lub żyjących w rozłączeniu sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, kwotę świadczenia wychowawczego ustala się każdemu z rodziców w wysokości połowy kwoty przysługującego za dany miesiąc świadczenia wychowawczego". Przepis ten jedynie wskazuje, że przez opiekę naprzemienną należy rozumieć opiekę sprawowaną w porównywalnych i powtarzających się okresach, nie uzależniają takiej opieki od określenia, że dziecko będzie miało dwa miejsca zamieszkania. Stwierdzić należy, że organy obu instancji w przedmiotowej sprawie uznały, że tylko w przypadku zawarcia w orzeczeniu sądu powszechnego sformułowania o opiece naprzemiennej, czy jak można domniemywać, z ustalenia, że dziecko będzie mieszkać z każdym z rodziców w powtarzających się okresach, będzie można uznać fakt ustalenia przez sąd sprawowania opieki naprzemiennej, o jakiej mowa w art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a ustawy o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci. W ocenie sądu, tego rodzaju wykładnia przepisu art. 2 pkt 16 i art. 5 ust. 2a ww. ustawy jest błędna, bowiem żaden z wymienionych powyżej przepisów nie uzależnia uznania za opiekę naprzemienną od ustalenia miejsca zamieszkania dziecka odrębnie z każdym z rodziców w powtarzających się i porównywalnych okresach, ale jedynie od ustalenia o sposobie wspólnego wykonywania władzy rodzicielskiej i utrzymywania kontaktów z dzieckiem. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), orzekł jak w sentencji. Ponownie rozpoznając sprawę organ I instancji dokona oceny wniosku skarżącego o ustalenie prawa do świadczenia wychowawczego na rzecz syna W. przy uwzględnieniu wykładni pojęcia "opieki naprzemiennej" przedstawionej w przedmiotowym uzasadnieniu, od daty uprawomocnienia się postanowienia z dnia 25 października 2017 r. sygn. akt [...] Sądu Rejonowego [...].