II SA/Sz 897/04

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski Sędziowie Asesor WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder Asesor WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka /spr./ Protokolant Krzysztof Chudy po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 września 2005r. sprawy ze skargi Polskiego Związku Działkowców Zarząd na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] . Nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu obiektu budowlanego o d d a l a skargę Decyzją z dnia [...] r. o nr [...], wydaną na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2, art. 49 ust. 5 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 106, poz. 1126 ze zm.) oraz art. 104 Kpa, [...] po rozpatrzeniu wniosku [...]z dnia [...]r. w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego altany działkowej służącej celom rekreacyjnym, zatwierdził projekt budowlany ww. altany usytuowanej na terenie działki o nr ewidencyjnym [...], położonej na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego wykonany przez mgr inż. arch. [...], posiadającego uprawnienia budowlane nr [...] w specjalności architektonicznej - zaświadczenie o wpisie na listę [...], posiadającego uprawnienia budowlane nr [...]w specjalności konstrukcyjnej - zaświadczenie o wpisie na listę [...], , posiadającego uprawnienia budowlane nr [...]w specjalności instalacyjnej - zaświadczenie o wpisie na listę [...], posiadającego uprawnienia budowlane nr [...]w specjalności instalacyjnej - zaświadczenie o wpisie na listę [...], posiadającego uprawnienia budowlane nr [...]w specjalności instalacyjnej - zaświadczenie o wpisie na listę [...]oraz nałożył na wnioskodawców obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Uzasadniając swoją decyzję, ww. organ wskazał, że inwestorzy wywiązali się z obowiązków nałożonych na nich postanowieniem z dnia [...], tj. przedłożyli oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane oraz cztery egzemplarze projektu budowlanego wraz z wymaganymi uzgodnieniami i opiniami, oraz postanowieniem z dnia [...], nakładającym obowiązek uiszczenia opłaty legalizacyjnej w wysokości [...]zł. Mając na uwadze powyższe oraz fakt, że przedmiotowy obiekt budowlany jest zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, organ pierwszej instancji orzekł, jak wskazano powyżej. Od decyzji tej złożył odwołanie Polski Związek Działkowców Pracowniczy Ogród Działkowy [...]reprezentowany przez prezesa Zarządu [...] wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji i nakazanie rozbiórki wzniesionego przez małżonków R. obiektu budowlanego. W uzasadnieniu odwołania zarzucono organowi pierwszej instancji dokonanie błędnych ustaleń, mających wpływ na rozstrzygnięcie sprawy oraz naruszeń obowiązujących przepisów prawa poprzez legalizację obiektu budowlanego wybudowanego z naruszeniem przepisów Regulaminu Pracowniczego Ogrodu Działkowego. W ocenie odwołujących się, zatwierdzenie projektu budowlanego, naruszającego przepisy obowiązujące wnioskodawców i stwierdzenie, że wypełnili oni ciążące na nich obowiązki, jest sprzeczne z obowiązującym prawem, a nadto decyzja organu pierwszej instancji narusza zasady współżycia społecznego, gdyż utrzymanie jej w mocy utwierdzi innych użytkowników działek w przekonaniu, że łamanie prawa nie pociąga za sobą żadnych, negatywnych konsekwencji. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeksu postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), art. 2 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane (Dz. U. nr 93, poz. 888) oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016, ze zm.), Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego , po rozpatrzeniu ww. odwołania od wskazanej na wstępie decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając swoje stanowisko, organ odwoławczy przytoczył stan faktyczny sprawy podkreślając, że organ pierwszej instancji, zobowiązany decyzją ostateczną [...], ponownie rozpatrzył sprawę wybudowania w [...]. przez [...]na działce [...], znajdującej się na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego , obiektu budowlanego o wymiarach [...]. o powierzchni zabudowy w obrysie parteru [...]i wysokości [...]z podcieniem o wymiarach [...]m, bez decyzji o pozwoleniu na budowę. Następnie, postanowieniem z dnia [...]r. wydanym na podstawie przepisów art. 48 ust. 2 i ust. 3 ustawy - Prawo budowlane zmienionej przez ustawę z dnia 27 marca 2003 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz o zmianie niektórych ustaw (Dz. U. nr 80, poz. 718), Inspektor Nadzoru Budowlanego zobowiązał inwestorów do przedłożenia, w terminie do dnia [...]r. następujących dokumentów: zaświadczenia organu właściwego w sprawach ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu o zgodności wybudowanego obiektu z przepisami o planowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, czterech egzemplarzy projektu budowlanego wraz z wymaganymi opiniami, uzgodnieniami i pozwoleniami, sporządzonego przez uprawnioną osobę, kopii uprawnień budowlanych projektanta, zaświadczenia o przynależności projektanta do właściwej izby samorządu zawodowego, oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, w celu doprowadzenia przedmiotowego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem. W [...] r. zobowiązani przedłożyli wymagane dokumenty oraz zaświadczenie właściwego organu z dnia [...]r. o zgodności lokalizacji przedmiotowego obiektu budowlanego z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a w szczególności z ustaleniami, dotyczącymi miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego Gminy. Z tego względu organ pierwszej instancji, postanowieniem z dnia [...]r. ustalił wysokość opłaty legalizacyjnej w kwocie [...]zł i zobowiązał [...]do jej uiszczenia w terminie do dnia [...]r. Zobowiązani przelali ustaloną kwotę opłaty legalizacyjnej na konto Zachodniopomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w dniu [...]r. Biorąc pod uwagę powyższe, zdaniem organu odwoławczego, organ pierwszej, wydając zaskarżoną decyzję na podstawie na podstawie art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, postąpił prawidłowo oraz zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. W skardze na tę decyzję, skierowanej przez Polski Związek Działkowców Zarząd do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz wydanie orzeczenia nakazującego rozbiórkę samowolnie wzniesionego przez [...] obiektu budowlanego. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie art. 7 Kpa poprzez "pominięcie w ocenie materiału dowodowego istotnych dla sprawy okoliczności, mogących mieć wpływ na treść zaskarżonej decyzji" oraz przepisów ustawy - Prawo budowlane, tj. art. 28, art. 29, art. 32 ust. 4 pkt 2 oraz art. 48. Uzasadniając te zarzuty wskazano, że "na terenach będących we władaniu Polskiego Związku Działkowców zastosowanie mieć muszą przepisy szczególne jakimi są, wydane w oparciu o ustawę o pracowniczych ogrodach działkowych, przepisy regulaminu i statutu związku. Przepisy związkowe zostały przez pp. R. naruszone, a organ administracyjny nie jest uprawniony do sankcjonowania naruszeń przepisów związkowych, obowiązujących wszystkich członków PZD", a zatem "wydając decyzję, organ przekroczył swoje uprawnienia". Nadto, w dalszej części skargi podkreślono, że organ odwoławczy, wydając zaskarżoną decyzję, nie uwzględnił, że na działce oprócz altanki znajdują się przybudówki i wiaty oraz, że przy zabudowie nie zachowano odległości 3 m od granicy sąsiedniej działki. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sad Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) Sąd dokonuje kontroli zgodności ostatecznych decyzji administracyjnych z prawem. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie albowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego ani procesowego w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Podstawą wydania zarówno zaskarżonej decyzji, jak i decyzji organu pierwszej instancji stanowiły wskazane w tych rozstrzygnięciach przepisy proceduralne ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz uregulowania ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003 r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.). Zgodnie z art. 1 ustawy – Prawo budowlane, akt ten normuje działalność obejmującą sprawy projektowania, budowy, utrzymania i rozbiórki obiektów budowlanych oraz określa zasady działania organów administracji publicznej w tych dziedzinach. Przez obiekt budowlany należy rozumieć min. budynek wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi, tj. taki obiekt budowlany, który jest trwale związany z gruntem, wydzielony z przestrzeni za pomocą przegród budowlanych oraz posiada fundamenty i dach (art. 3 ust. 1 pkt a i ust. 2 ustawy – Prawo budowlane). W art. 48 i 49 ww. ustawy uregulowano kwestię samowoli budowlanej oraz procedury jej legalizacji. I tak, w przypadku, gdy zostanie wykazane, że samowola budowlana jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a zwłaszcza z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a nadto nie narusza przepisów, w tym techniczno-budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie powstałego obiektu budowlanego do stanu zgodnego z prawem, możliwe jest zalegalizowanie obiektu powstałego w wyniku tej samowoli (art. 48 ust. 2). W sytuacji takiej, która zaistniała właśnie w rozpoznawanej sprawie, zgodnie z treścią art. 48 ust. 3 organ nadzoru budowlanego nakłada na inwestora obowiązek przedstawienia w wyznaczonym terminie stosownych dokumentów, a następnie weryfikuje je pod kątem wskazanym w art. 49 ust. 1. W przypadku, gdy załączona dokumentacja jest prawidłowa i kompletna, w drodze postanowienia organ ustala wysokość opłaty legalizacyjnej, którą należy wnieść w kasie właściwego urzędu wojewódzkiego lub na rachunek bankowy tego urzędu. Jak wynika z ustaleń organów nadzoru budowlanego dokonanych w niniejszej sprawie, M. i W. R., dokonali wszystkich czynności, w celu doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem samowolnie przez nich wybudowanego obiektu budowlanego, do wykonania których zostali zobowiązani, oraz uiścili ustaloną opłatę legalizacyjną. Mając zatem na uwadze powyższe uregulowania, stwierdzić należy, że zgodnie z dyspozycją przepisów art. 49 ust. 4 pkt 2 i ust. 5 ustawy - Prawo budowlane, organ pierwszej instancji był w niniejszej sprawie właściwy i zobowiązany do wydania decyzji o zatwierdzeniu przedłożonego projektu budowlanego i nałożeniu obowiązku uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Z tego też względu, także zaskarżoną decyzję ostateczną, utrzymującą w mocy rozstrzygnięcie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego , uznać należy za prawidłową i zgodną z obowiązującymi przepisami prawa. Jednocześnie, mając na względzie przytoczone powyżej uregulowania ustawy – Prawo budowlane, a także ustalenia organów obydwu instancji, że altanka wybudowania przez M. i W. R. na terenie oddanej im w użytkowanie działki [...], usytuowanej na terenie Pracowniczego Ogrodu Działkowego powstała w wyniku samowoli budowlanej albowiem bez uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, za bezzasadne uznać należy podniesione w skardze zarzuty naruszenia przez organ odwoławczy przepisów art. 28, art. 29, art. 32 ust. 4 pkt 2 i art. 48 ustawy – Prawo budowlane. Także zarzut przekroczenia przez organ odwoławczy swoich uprawnień poprzez orzekanie na podstawie przepisów związkowych Polskiego Związku Działkowców nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem, jak już wskazano powyżej, postawą wydania decyzji przez organ pierwszej instancji, a także przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego były jedynie przepisy Kpa oraz ustawy – Prawo budowlane. Stwierdzenie zawarte w zaskarżonej decyzji, że Regulamin Polskiego Związku Działkowców (uchwalony przez Krajową Radę Polskiego Związku Działkowców w dniu 19 lutego 1998 r.) pozwala na budowę takich obiektów budowlanych, jak sporna altanka, a przekroczenie powierzchni zabudowy wynikające z zastosowania do ocieplenia ścian budynku płyt styropianowych grubszych o 7 cm niż pierwotnie założono, jest nieistotne, nie uzasadnia twierdzenia, że postawą prawną wydania zaskarżonej decyzji był ww. akt prawny. Z załączonego do akt sprawy przez stronę skarżąca Statutu Polskiego Związku Działkowców uchwalonego na V Krajowym Zjeździe Delegatów Polskiego Związku Działkowców 6 września 1997 r. wynika, że członkowie PZD zobowiązani są do przestrzegania przepisów ustawy o pracowniczych ogrodach działkowych, postanowień statutu, regulaminów oraz uchwał organów związku, jak również zasad współżycia społecznego (§ 28 Statutu), a do egzekwowania prawidłowości przestrzegania i stosowania tych przepisów uprawniony jest zarząd pracowniczego ogrodu działkowego. Organ ten posiada uprawnienia do wymierzenia kary porządkowej, a nawet pozbawienia członkostwa Związku i prawa użytkowania działki w przypadku rażącego naruszenia przepisów ustaw, zasad współżycia społecznego lub regulaminu pracowniczego ogrodu działkowego, który reguluje min. dopuszczalną powierzchnię altan, ich usytuowanie oraz wyposażenie działki w poszczególne urządzenia (§ 30, § 32 ust. 1 Statutu). Zgodnie natomiast z treścią § 32 ust. 2 Statutu, za rażące naruszenie w rozumieniu ust. 1 § 32 uważa się np. dopuszczenie się samowoli budowlanej. Pomimo powyższych uregulowań Zarząd POD nie skorzystał z posiadanych przez siebie uprawnień, kierując jedynie do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego, pismem z dnia [...]r., doniesienie o wybudowaniu przez [...]altanki z naruszeniem art. 29 ust. 1 pkt 6 ustawy - Prawo budowlane, co stanowiło postawę do wszczęcia i prowadzenia postępowania przez organ nadzoru budowlanego na podstawie przepisów ww. ustawy. Powyższe doniesienie było zasadne albowiem, jak już wskazano powyżej, naruszenie prawa budowlanego zaistniało jednakże, zgodnie zobowiązującymi przepisami, nie stanowi ono w niniejszej sprawie podstawy do obligatoryjnego orzeczenia rozbiórki spornego obiektu budowlanego, której to decyzji domaga się Zarząd POD Na zakończenie wskazać jeszcze należy, że za chybiony uznać należy także zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 Kpa albowiem, jak wynika z projektu budowlanego załączonego do akt sprawy przy jego sporządzaniu uwzględniono zarówno usytuowanie altany na działce [...], jak też wszystkie znajdujące się na niej zabudowania, w tym także wiatę ogrodową z kominkiem oraz wiatę nad dojazdem od strony północnej. Nie znajdując, w tych warunkach, podstaw do stwierdzenia, że zaskarżona decyzja ostateczna nie odpowiada przepisom prawa materialnego, jak również podstaw do stwierdzenia, iż wydana ona została z naruszeniem przepisów postępowania podatkowego w stopniu co najmniej mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, orzec należało o oddaleniu skargi jako nieuzasadnionej (art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi -Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.).