II SA/Sz 897/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia NSA Danuta Strzelecka - Kuligowska po rozpoznaniu w dniu 18 października 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu Powiat na decyzję Wojewody z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie ustalenia odszkodowania z tytułu utraty prawa własności nieruchomości postanawia: odrzucić sprzeciw Decyzją z dnia [...]., nr [...] Wojewoda uchylił decyzję Starosty [...] z dnia [...] nr [...] orzekającej o ustaleniu na rzecz odszkodowania na rzecz dotychczasowego właściciela Skarbu Państwa – Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa w kwocie [...]zł za nieruchomość oznaczoną jako działki ewidencyjne nr [...], nr [...] i nr [...], położoną w obrębie Z., w gminie T., która stała się z mocy prawa własnością Powiat. Sprzeciw od tej decyzji wniósł Powiat, reprezentowany przez Starostę, wnosząc o jej uchylenie w całości ze względu na naruszenie art. 134 ust. 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r., poz. 2204 ze zm.) oraz § 36 ust. 3 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 21 września 2004 r. w sprawie wyceny nieruchomości i sporządzania operatu szacunkowego (Dz. U. z 2004 r., nr 207, poz. 2109 ze zm.) poprzez ich błędną wykładnię oraz zastosowanie do oceny stanu faktycznego projektu standardu "Wycena nieruchomości drogowych" pomimo, że nie stanowi on źródła obowiązującego prawa. W odpowiedzi na sprzeciw organ wniósł o jego odrzucenie twierdząc, że powiatowi nie przysługuje w niniejszej sprawie legitymacja do wniesienia sprzeciwu, ewentualnie o jego oddalenie z przyczyn wskazanych w uzasadnieniu zaskarżonej sprzeciwem decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Sprzeciw podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 64a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej "P.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 K.p.a. skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z jej treści może wnieść od niej sprzeciw. W myśl art. 64b § 1 P.p.s.a. stanowi, że do sprzeciwu od decyzji stosuje się odpowiednio przepisy o skardze, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Przed przystąpieniem do rozpoznania sprzeciwu sąd bada czy spełnione zostały wymogi determinujące dokonanie jego merytorycznej oceny. Skuteczne wszczęcie postępowania sądowoadministracyjnego uzależnione jest bowiem między innymi od istnienia po stronie podmiotu wnoszącego sprzeciw legitymacji do jego złożenia, tj. wniesienie go przez legitymowany do tego podmiot. Kwestię tę reguluje art. 50 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a., zgodnie z którymi uprawnionym do wniesienia sprzeciwu jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym, jak również inny podmiot, któremu ustawy przyznają takie prawo. Stwierdzenie braku legitymacji do wniesienia sprzeciwu skutkuje koniecznością odrzucenia sprzeciwu jako niedopuszczalnego, w rozumieniu art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a. Dokonując oceny legitymacji do wniesienia sprzeciwu przez Powiat decydujące znaczenie ma zagadnienie pozycji ustrojowej w polskim systemie jurysdykcji administracyjnej jednostek samorządu terytorialnego, których organom powierzono orzekanie w sprawach indywidualnych. Jednostka samorządu terytorialnego może w postępowaniu administracyjnym pełnić wyznaczoną przez ustawodawcę rolę organu administracji publicznej w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 3 K.p.a., który będzie "bronił" interesu jednostki samorządu terytorialnego w formach właściwych dla organu prowadzącego postępowanie. Może być także - jako osoba prawna - stroną tego postępowania i wówczas organy ją reprezentujące będą broniły jej interesu prawnego, korzystając z gwarancji procesowych, jakie przepisy k.p.a. przyznają stronom postępowania administracyjnego (por. uchwała NSA z 19 maja 2003 r. OPS 1/03, opublikowana na: www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie ugruntował się pogląd przyjmujący, że w sytuacji, gdy obowiązujące prawo powierza jednostce samorządu terytorialnego kompetencję do rozstrzygania, w drodze decyzji, o prawach i obowiązkach podmiotu pozostającego poza systemem organów administracji publicznej, jednostka ta nie staje się stroną tego postępowania nawet wówczas, gdy decyzja wywołuje określone skutki cywilnoprawne dla niej jako właściciela (por. uchwałę NSA z 9 października 2000 r., OPK 14/00, ONSA 2001/1/17 oraz uchwałę z 19 maja 2003 r., OPS 1/03, ONSA 2003/4/115). Sąd zauważa, że kwestia legitymacji procesowej jednostki samorządu terytorialnego do wniesienia skargi sądowoadministracyjnej w sytuacji, gdy jej organ wykonawczy został zobowiązany przepisami prawa do załatwienia indywidualnej sprawy administracyjnej, została przesądzona w uchwale siedmiu sędziów NSA z dnia 16 lutego 2016 r., sygn. I OPS 2/15. Stanowisko tam zawarte tutejszy sąd w pełni podziela. Co więcej, uchwała ta podjęta została na kanwie sprawy, w której odszkodowanie – tak jak w niniejszej sprawie - zostało ustalone za nieruchomość przejętą pod inwestycję drogową na podstawie art. 12 ust. 4 pkt 2, ust. 4a, ust. 4 b, ust. 4f, ust. 5 oraz art. 18 ust. 1 i ust. 3 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1474). W uchwale NSA wprost stwierdził, że: "Powiat nie ma legitymacji procesowej strony w sprawie o ustalenie wysokości odszkodowania od powiatu za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną, która stała się własnością powiatu, jeżeli decyzję wydaje starosta na podstawie art. 12 ust. 4a w związku z art. 11a ust. 1 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 687 ze zm.) oraz art. 38 ust. 1 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym (Dz.U. z 2015 r., poz. 1445)". W analizowanej uchwale podkreślono tym samym, że ilekroć przepisy prawa sytuują któryś z organów jednostki samorządu terytorialnego jako organ administracji publicznej prowadzący postępowanie administracyjne lub podatkowe w sprawie indywidulanej, na którymś z jego etapów, tylekroć wyłączona zostaje możliwość dochodzenia przez tę jednostkę ochrony jej interesu prawnego na drodze zarówno postępowania sądowego, jak i administracyjnego. W uchwale tej wskazano także, że w sytuacji, w której jednostka samorządu terytorialnego nie występuje jako adresat działań władczych innych organów władzy publicznej, lecz sama podejmuje takie działania wobec innych podmiotów także jej uprawnienia skargowe ulegają ograniczeniu. Stworzenie jednostkom samorządu terytorialnego prawnej możliwości dochodzenia swego interesu przed sądem administracyjnym przeciwko interesowi prawnemu obywatela, który był przedmiotem decyzji organu tej jednostki wydanej w pierwszej instancji naruszałoby bowiem standardy demokratycznego państwa prawnego, ponieważ postępowanie takie nie zapewniałoby "równości broni" jego stronom oraz podważałoby zaufanie do organów władzy publicznej. Reasumując, stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie Powiat, której organ (starosta) wydał decyzję w I instancji, nie posiada legitymacji do wniesienia sprzeciwu do sądu administracyjnego na decyzję Wojewody (jako organu II instancji). Brak interesu prawnego miał charakter ewidentny i oczywisty, co skutkować musi uznaniem sprzeciwu za niedopuszczalny, a w rezultacie jego odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 w zw. z art. 64b § 1 P.p.s.a.