II SA/Sz 898/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.),, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2018 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta S. ustalono A. P. opłatę za pobyt jej dziecka M. S. (ur. [...] r.) w rodzinie zastępczej spokrewnionej za okres od [...] r. do [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1, ust. 1a, ust. 2 i ust. 6, art. 194 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz. U. z 2017 r. poz. 697 ze zm.). Z uzasadnienia tej decyzji wynika, że postanowieniem Sądu Rejonowego w S. Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r. sygn. akt R[...] Nsm [...] małoletni M. S. został umieszczony w rodzinie zastępczej u L. i I. W.. Faktycznie umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej nastąpiło [...] r. W trakcie pobytu w pieczy zastępczej, syn A. P. i D. S. okresowo przebywał w Młodzieżowym Ośrodku Socjoterapeutycznym w R. , jednakże rodzina zastępcza cały czas sprawowała nad nim pieczę i otrzymywała świadczenia pieniężne w pełnej wysokości - w okresie od [...] r. do [...] r. świadczenie w wysokości [...] zł (tj. [...] zł: 30 dni danego miesiąca x 12 dni objętych świadczeniem = [...] zł), zaś począwszy od [...] r. w wysokości [...] zł. Organ I instancji wskazał, że decyzją z dnia [...] r. rodzicom biologicznym M. S. odmówiono odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Decyzja ta stała się ostateczna [...] Wcześniejszą decyzją z dnia [...] r. odstąpiono od ustalenia D. S. opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej za okres od dnia [...] r. do [...] r., ponieważ w tym okresie spełniał przesłanki dochodowe do skorzystania z tej ulgi. W odwołaniu od decyzji pełnomocnik A. P. zażądał jej uchylenia i umorzenia postępowania, ewentualnie uchylenia tej decyzji. Wskazał, że konkretyzacja wysokości opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej i określenie osób zobowiązanych do jej ponoszenia następuje w decyzji jako akcie kształtującym stan prawny od chwili jej wydania i doręczenia tj. ex nunc. Z analizy przepisów dotyczących ustalania opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej nie wynika, by ustawodawca upoważnił organy do określenia daty wcześniejszego ponoszenia opłaty przez zobowiązanego, niż data doręczenia decyzji o jej ustaleniu. Odwołująca się wskazała, że organ ustalił wysokość opłaty z mocą wsteczną. Tymczasem jak wynika z utrwalonego stanowisko sądów administracyjnych, w tym wyroku WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2013 r. w sprawie sygn. akt II SA/Sz 470/13, chociaż obowiązek ponoszenia opłat solidarnie przez rodziców wynika wprost z ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, realizacja tego obowiązku poprzez wydanie decyzji ustalającej dla każdego rodzica wysokość opłatności, a także decyzji w przedmiocie ewentualnego odstąpienia przez organ od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej, winna odbywać się z poszanowaniem zasad obowiązujących w demokratycznym państwie prawnym (art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej). Żaden z przepisów ustawy o wspieraniu rodziny nie wskazuje, iż organ może wydać decyzję o ustaleniu wysokości opłaty z mocą wsteczną. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r. nr [...] utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wskazało, że spór w sprawie koncentruje się wokół kwestii możliwości ustalenia opłaty za pobyt syna A. P. i D. S. - M. S. w pieczy zastępczej z mocą wsteczną. Stosownie do treści art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zasadą jest, że za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej), miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń, o których mowa w art. 80 ust. 1 ponoszą rodzice dziecka i za jej ponoszenie odpowiedzialni są solidarnie. SKO w S. podkreśliło, że na mocy art. 1 pkt 83 lit. a ustawy z dnia 25 lipca 2014 r. o zmianie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2014 r. poz. 1188), która weszła w życie 19 września 2014 r., dodano do art. 193 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej ustęp 1a, zgodnie z którym opłatę, o której mowa w ust. 1, rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Analiza powyższych unormowań prowadzi do konkluzji, że dopuszczalne jest ustalanie "wsteczne" opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Na taką możliwość, z punktu widzenia formalnego, wskazuje wprost regulacja art. 193 ust. 1a ustawy (opłatę ponoszą rodzice dziecka "od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej"). Powołany przez pełnomocnika strony wyrok WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2013 r., sygn. akt II SA/Sz 470/13 wydany został w stanie prawnym obowiązującym przed dniem 19 września 2014 r., a więc przed wejściem w życie omówionej wyżej nowelizacji ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Tym samym wadliwie pełnomocnik A. P. przyjmuje, że ustalenie opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej może nastąpić wyłącznie "na przyszłość", tj. na okresy przypadające po wydaniu decyzji w tym przedmiocie. Kolegium przypomniało, że postanowieniem Sądu Rejonowego w S., Wydział [...] Rodzinny i Nieletnich z dnia [...] r., które uprawomocniło się dnia [...] r., sygn. akt R[...] Nsm [...] małoletni M. S. – syn A. P. i D. S., został umieszczony w rodzinie zastępczej u L. i I. W.. Faktyczne umieszczenie dziecka w rodzinie zastępczej nastąpiło dnia [...] r. Rodzina zastępcza jaką tworzą L. i I. W. przez okres od [...] r. – [...] r., gdy sprawowała pieczę nad małoletnim M. S. otrzymywała świadczenie pieniężne w pełnej wysokości [...] zł miesięcznie. Wobec powyższego w takiej też wysokości ustalona została opłata za pobyt M. S. w rodzinie zastępczej. Jest to zgodne z treścią art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym za pobyt dziecka w pieczy zastępczej (rodzinie zastępczej spokrewnionej) rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych tej rodzinie świadczeń. W przedmiotowym okresie wyłączona była solidarna odpowiedzialność rodziców, a zobowiązaną do wniesienia opłaty była tylko A. P., bowiem w stosunku do ojca dziecka D. S., decyzją z dnia [...] r. odstąpiono od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej na okres od dnia [...] r. do dnia [...] r. Organ I instancji wydając kwestionowaną decyzję administracyjną działał zgodnie z przepisami powszechnie obwiązującego prawa i brak było podstaw do jej zmiany albo uchylenia w całości bądź w części. Niezależnie od powyższego Kolegium wskazało, że z art. 194 ust. 2 i 3 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej wynika, iż rada powiatu określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, łącznie z odsetkami, odroczenia terminu płatności, rozłożenia na raty lub odstępowania od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust, 1. Starosta na wniosek lub z urzędu, uwzględniając uchwałę, o której mowa w ust. 2, może umorzyć w całości lub w części łącznie z odsetkami, odroczyć termin płatności, rozłożyć na raty lub odstąpić od ustalenia opłaty, o której mowa w art. 193 ust. 1. Na terenie S. szczegółowe warunki umorzenia w całości lub w części, odraczania terminu płatności, rozkładania na raty lub odstąpienia od ustalenia opłaty za pobyt dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej, rodzinnym domu dziecka, w placówce opiekuńczo-wychowawczej, regionalnej placówce opiekuńczo- terapeutycznej i interwencyjnym ośrodku preadopcyjnym określone zostały w uchwale Nr XIV/338/11 Rady Miasta Szczecina z dnia 19 grudnia 2011 r. (Dz. Urz. Woj. Zachodniopomorskiego z dnia 30 stycznia 2012 r., poz. 182). W celu skorzystania z jednej z ulg przewidzianych w ww. uchwale odwołująca się winna skierować do Prezydenta Miasta S. - Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w S. odrębne podanie, uzasadniając wystąpienie w jej przypadku okoliczności wskazanych w ww. akcie prawnym. W skardze do Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w S. na ww. decyzję A. P. wniosła o jej uchylenie. Zaskarżonej decyzji zarzuciła wydanie jej z naruszeniem art. 193 ust. 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zstępczej. W ocenie skarżącej art. 193 ust. 1 i art. 194 ust. 1 omawianej ustawy pozostają w sprzeczności, zatem kwestią sporną jest czy organ jest władny wydać decyzję ustalającą opłatę z datą wsteczną, w sytuacji gdy ustawa nakazuje ustalić opłatę przed datą umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej. Organ wydaje decyzję konstytutywną, ustalającą opłatę, a nie deklaratoryjną – określającą zaległość. Różnica ta jest istotna w sytuacji gdy do egzekucji opłat stosuje się przepisy ustawy Ordynacja podatkowa, która różnicuje zobowiązania ze względu na sposób ich powstania. W ocenie skarżącej, mimo dodania art. 193 ust. 1a do ustawy nadal zachowuje aktualność teza wyroku WSA w Szczecinie z dnia 4 października 2013 r. sygn. akt II SA/Sz 470/13. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 z późn. zm.) - dalej "p.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 p.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Zaskarżona decyzja została wydana na podstawie art. 193 ust. 1 pkt 1 i ust 1a ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w myśl których za pobyt dziecka w pieczy zastępczej rodzice ponoszą miesięczną opłatę w wysokości przyznanych świadczeń oraz dodatków, o których mowa w art. 80 ust. 1 i art. 81 – w przypadku umieszczenia dziecka w rodzinie zastępczej spokrewnionej, rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Opłatę tę rodzice ponoszą od dnia umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Za ponoszenie opłaty rodzice odpowiadają solidarnie (art. 193 ust. 1 pkt 2). Zgodnie z art. 80 ust. 1 omawianej ustawy rodzinie zastępczej oraz prowadzącemu rodzinny dom dziecka, na każde umieszczone dziecko, przysługuje świadczenie na pokrycie kosztów jego utrzymania, nie niższe niż kwota: 1) [...] zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej spokrewnionej; 2) [...] zł miesięcznie - w przypadku dziecka umieszczonego w rodzinie zastępczej zawodowej, rodzinie zastępczej niezawodowej lub rodzinnym domu dziecka. Treść art. 193 ust 1a ustawy oznacza, że na rodzicach ciąży obowiązek ponoszenia opłaty począwszy od momentu umieszczenia dziecka w pieczy zastępczej. Obowiązek ten wymaga skonkretyzowania co do wysokości w drodze decyzji administracyjnej. W orzecznictwie sądów administracyjnych występuje stanowisko, że rodzic nie może ponosić kosztów pobytu dziecka u opiekunów zastępczych za okres przed wydaniem dokumentu nakładającego ten obowiązek. Pogląd ten jednak abstrahuje od brzmienia przepisu ustawy, a w zasadzie jest z nim sprzeczny, a ponadto jest wynikiem nieznajomości procedur związanych z umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej. Świadczenia i dodatki, o których mowa w art. 193 ust. 1 pkt 1 ustawy przyznawane są rodzinie zastępczej dopiero po umieszczeniu w niej dziecka w drodze decyzji administracyjnej. Zatem wysokość odpłatności nie może być określona przed umieszczeniem dziecka w pieczy zastępczej, jest to niemożliwe. Skoro ustawodawca stanowi, że rodzice ponoszą opłatę za pobyt dziecka w pieczy zastępczej od dnia umieszczenia, to nakłada na nich taki obowiązek. Konkretyzacja tego obowiązku następuje w drodze decyzji wydawanej przez starostę właściwego ze względu na miejsce zamieszkania dziecka przed umieszczeniem w pieczy zastępczej. W konsekwencji należy przyjąć, że dzień w którym organ administracji publicznej uruchomi stosowne postępowanie zmierzające do ustalenia opłaty, nie jest już dniem, od którego opłata taka będzie ustalana, ponieważ obowiązek ten spoczywa na rodzicach począwszy od dnia umieszczenia dziecka. Takie unormowanie oznacza, że decyzja mocą której starosta dokona konkretyzacji obowiązku ciążącego na rodzicach, będzie działała z mocą wsteczną i ta moc wsteczna wynika wprost z przepisu prawa. Wszelkie działania rodziców zmierzające do uniknięcia ponoszenia tej opłaty, względnie obniżenia jej wysokości, uznać należy za wykorzystywanie przysługujących im uprawnień procesowych. Działania takie wydłużają prowadzone postępowanie administracyjne, jednakże nie mają wpływu na ustalenie tej opłaty. Stanowisko zawarte w odwołaniu od decyzji oraz skardze także z tego powodu nie może zasługiwać na aprobatę, ponieważ wynagradzałoby osoby, które z premedytacją podejmowały działania zmierzające do wydłużenia prowadzonego postępowania administracyjnego. Decyzja ustalająca opłatę rodziców za pobyt dziecka w pieczy zastępczej ma charakter związany, ponieważ organ ustalający tę opłatę ustala jedynie, od kiedy dziecko jest w pieczy zastępczej i jakie otrzymało świadczenia oraz dodatki. W konsekwencji strony tego postępowania nie mają większego wpływu na treść rozstrzygnięcia, ponieważ jest ono następstwem poniesionych kosztów na pobyt dziecka w pieczy zastępczej. Wskazane rozstrzygniecie powinno obejmować oboje rodziców dziecka, ale w niniejszej sprawie, jak wyjaśniono wyżej, ojciec dziecka został zwolniony z opłaty za okres od [...] r. do [...] r. W tej sytuacji obowiązek uiszczenia opłaty obciąża drugiego z rodziców. Z zaskarżonej decyzji wynika, że M. S., syn skarżącej, został umieszony w spokrewnionej rodzinie zastępczej w dniu [...] r., zatem od tego dnia jest ona zobowiązana ponosić odpłatność za jego pobyt w rodzinie zastępczej, niezależnie od tego, w jakiej dacie została wydana decyzja konkretyzująca ten obowiązek. Ponieważ za okres, za który zaskarżoną decyzją opłatę ustalono ojciec dziecka został zwolniony z odpłatności odrębną decyzją, obowiązek uiszczenia opłaty za pobyt dziecka w pieczy zastępczej obciąża jego matkę. W konsekwencji przedstawionych wyżej wywodów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie nie uwzględnił skargi i na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji.