II SA/Sz 898/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Alicja Polańska (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Nadzieja Karczmarczyk-Gawęcka, Sędzia WSA Jolanta Kwiecińska po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 10 listopada 2021 r. sprawy ze skargi P. K. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązującego na terenie Gminy Miasto K., Gminy K., Gminy D., Gminy G., Gminy S., Gminy S., Gminy U. M. i Gminy R. oddala skargę. W dniu [...] lutego 2019 r. Rada Miasta K., na podstawie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.); dalej: "u.z.z.w.", podjęła uchwałę nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązującego na terenie Gminy Miasto K., Gminy K., Gminy D., Gminy G., Gminy S., Gminy S., Gminy U. M. i Gminy R. (Dz. Urz. Woj. Z. z dnia [...] marca 2019 r. poz. 1601). W skardze złożonej do sądu na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w K. zarzucił naruszenie art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 506); dalej: "u.s.g." i art. 19 ust. 1 u.z.z.w. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej wskazanej w wymienionych przepisach i jej niewypełnienie polegające na: 1) zawarciu w rozdziale 3 uchwały (szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług) w § 6 i § 7 kręgu podmiotów uprawnionych do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzenie ścieków, w sytuacji gdy uregulowania te zawarte są w art. 6 ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w.; 2) zawarciu w rozdziale 4 uchwały (sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach) w § 17 zapisu dotyczącego terminów rozliczeń za dostarczoną wodę, w sytuacji gdy kwestie te winny być uregulowane w umowie oświadczenie usług zawartej pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą, co stanowi naruszenie art. 6 ust. 6 pkt 4 u.z.z.w.; 3) zawarciu w rozdziale 5 uchwały (warunki przyłączenia do sieci) w § 22 zapisu dotyczącego warunków jakie powinien spełniać wniosek o przyłączenie, w sytuacji gdy uregulowania te zawarte są w art. 19a ust. 4 u.z.z.w. W uzasadnieniu skargi prokurator uzasadnił podniesione zarzuty oraz wniósł o stwierdzenie nieważności całej uchwały jako sprzecznej z prawem. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta K. wniósł o ewentualne stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały jedynie w części, tj. w zakresie zapisów kwestionowanych przez prokuratora. Organ wskazał, że zasadniczo należy podzielić zastrzeżenia prokuratora w zakresie § 6, § 7 oraz § 22 uchwały, które zawierają zbędne powtórzenia regulacji zawartych w u.z.z.w. i § 17 uchwały dotyczącego materii, która winna być uregulowana w umowie pomiędzy przedsiębiorstwem wodociągowo-kanalizacyjnym a odbiorcą. Organ nie zgodził się jednak z wnioskiem prokuratora o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w całości, gdyż rodzaj naruszeń wskazywanych przez prokuratora dotyczy jedynie przekroczenia ustawowej delegacji, nie potwierdza on natomiast zarzutu niewypełnienia delegacji ustawowej przez organ. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że sąd rozpoznał sprawę na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem, przewodniczący może zarządzić przeprowadzenie posiedzenia niejawnego, jeżeli uzna rozpoznanie sprawy za konieczne, a przeprowadzenie wymaganej przez ustawę rozprawy mogłoby wywołać nadmierne zagrożenie dla zdrowia osób w niej uczestniczących i nie można przeprowadzić jej na odległość z jednoczesnym bezpośrednim przekazem obrazu i dźwięku. Na posiedzeniu niejawnym w tych sprawach sąd orzeka w składzie trzech sędziów. W będącej przedmiotem kontroli sądowej sprawie Przewodnicząca Wydziału I zarządzeniem z dnia [...] października 2021 r. skierowała sprawę do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2021 r. poz. 137), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Jak stanowi zaś art. 3 § 1 w zw. z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U z 2021 r. poz. 535); dalej: "p.p.s.a.", zakres kontroli administracji publicznej obejmuje także orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej. Uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i pkt 6 p.p.s.a., sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały one wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności (art. 147 § 1 p.p.s.a.). Jednocześnie, stosownie do brzmienia art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. W razie nieuwzględnienia skargi w całości albo w części sąd oddala skargę odpowiednio w całości albo w części, zgodnie z art. 151 p.p.s.a. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2019 r. poz. 506 ze zm.); dalej: "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. Jednakże ustawodawca wprowadzając sankcję nieważności, jako następstwo naruszenia przepisu prawa, nie określił precyzyjnie rodzaju tego naruszenia. Według sądu, sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny, tj. w razie podjęcia uchwały przez organ niewłaściwy, braku podstawy prawnej do podjęcia uchwały określonej treści, niewłaściwego zastosowania przepisu prawnego będącego podstawą podjęcia uchwały lub naruszenia procedury jej uchwalania. W badanej sprawie przedmiotem kontroli sądu jest uchwała Rady Miasta K. z dnia [...] lutego 2019 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków, obowiązującego na terenie Gminy Miasto K., Gminy K., Gminy D., Gminy G., Gminy S., Gminy S., Gminy U. M. i Gminy R.. Kwestionowana uchwała została podjęła na podstawie art. 19 ust. 3 w zw. z art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzeniu ścieków (Dz. U. z 2018 r. poz. 994 ze zm.); dalej: "u.z.z.w.", Stosownie do art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. (w brzmieniu z daty podjęcia zaskarżonej uchwały), do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Z kolei, według art. 19 ust. 1 u.z.z.w. (także w brzmieniu z dnia podjęcia uchwały), rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Cytowany przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. zakreśla granicę upoważnienia w ramach, którego może działać rada gminy podejmując uchwałę w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Z kolei art. 19 ust. 2 u.z.z.w. szczegółowo wskazuje jakie prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług powinien określać regulamin, tj.: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków, 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług, 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach, 4) warunki przyłączania do sieci, 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych, 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza, 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków, 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków, 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Z przywołanych przepisów wynika, że regulamin powinien formułować postanowienia w granicach upoważnienia ustawowego, regulując te kwestie, które wynikają z delegacji ustawowej. Nadto postanowienia regulaminu nie mogą wykraczać poza unormowania ustawowe czy czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych, co wynika z art. 40 u.s.g., zgodnie z którym, gminie na podstawie upoważnień ustawowych przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy, jak i art. 7 w zw. z art. 94 Konstytucji RP wymagającego, aby materia regulowana podjętym aktem wynikała z ustawy upoważniającej i nie przekraczała zakresu upoważnienia. Tak więc, tylko istotne odstępstwa od katalogu sformułowanego w art. 19 ust. 2 u.z.z.w. przesądzają o naruszeniach przepisu upoważniającego jak i konstytucyjnej zasady praworządności w zakresie legalności aktu prawa miejscowego, co z kolei stanowi o istotnym naruszeniu prawa obligującym sąd do zastosowania sankcji nieważności. Nadto, należy wskazać, że podstawę zaskarżenia ww. uchwały do sądu stanowił art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie z tym przepisem (w brzmieniu z daty jej zaskarżenia), każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtowane zostało stanowisko, według którego w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. orzeka się jedynie w granicach interesu prawnego skarżącego, co oznacza, że w przypadku stwierdzenia istotnego naruszenia zasad bądź przyjmowania i sporządzania regulaminu, sąd może stwierdzić nieważność uchwały w części wyznaczonej interesem prawnym skarżącego, a w szerszym zakresie tylko wówczas, gdy jest to niezbędne dla zachowania spójności ustaleń danego aktu (por. wyroki NSA z dnia 4 czerwca 2008 r. sygn. akt II OSK 1883/07; z dnia 25 listopada 2008 r. sygn. akt II OSK 978/08; z dnia 24 lutego 2009 r. sygn. akt II OSK 1087/08; z dnia 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 2992/14). Okolicznością istotną jednak w sprawie jest, że w skargę do sądu wniósł prokurator. Zgodnie z art. 8 § 1 p.p.s.a., prokurator oraz Rzecznik Praw Obywatelskich mogą wziąć udział w każdym toczącym się postępowaniu, a także wnieść skargę, skargę kasacyjną, zażalenie oraz skargę o wznowienie postępowania, jeżeli według ich oceny wymagają tego ochrona praworządności lub praw człowieka i obywatela. W takim przypadku przysługują im prawa strony. Z przytoczonego przepisu wynika, że prokurator i Rzecznik Praw Obywatelskich nie działają w sprawie we własnym interesie, lecz w interesie ogólnym - ochrony praworządności lub praw człowieka i obywatela. Zadaniem Prokuratury jest w szczególności strzeżenie praworządności. W postępowaniu sądowoadministracyjnym prokurator realizuje zadania w zakresie ochrony praworządności, uczestnicząc w tym postępowaniu na podstawie art. 8 § 1 p.p.s.a. i korzystając z uprawnień i instytucji procesowych przewidzianych w tym przepisie. W orzecznictwie ugruntowany jest pogląd, że do skargi prokuratora nie mają zastosowania ograniczenia wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. Legitymacja prokuratora do wniesienia skargi do sądu administracyjnego nie jest ograniczona przesłankami materialnoprawnymi. Prokurator wnosi skargę w sprawie dotyczącej interesów innych osób i jedyną podstawą jego legitymacji skargowej jest ochrona obiektywnego porządku prawnego. Nie ma więc w tym przypadku konieczności wykazania naruszenia interesu prawnego określonej jednostki lub interesu społecznego (por. wyrok NSA z dnia 13 października 2006 r. sygn. akt I OSK 978/06). O ile więc w przypadku innych podmiotów merytoryczna kontrola uchwały dokonywana jest w granicach wyznaczonych prawną ochroną przysługującą skarżącemu, o tyle w przypadku wniesienia skargi przez prokuratora ograniczenie to nie ma zastosowania, a skoro przedmiotem zaskarżenia jest uchwała, to - zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. -zakreśla ona granice sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi. Nadto, przepis art. 70 ustawy z dnia 28 stycznia 2016 r. Prawo o prokuraturze (Dz. U. z 2021 r. poz. 66) stanowi, że jeżeli uchwała lub zarządzenie organu samorządu terytorialnego albo rozporządzenie wojewody są niezgodne z prawem, prokurator zwraca się do organu, który je wydał, o ich zmianę lub uchylenie albo kieruje wniosek o ich uchylenie do właściwego organu nadzoru; w przypadku uchwały lub zarządzenia organu samorządu terytorialnego prokurator może także wystąpić o stwierdzenie ich nieważności do sądu administracyjnego. Według sądu, stwierdzenie nieważności uchwały organu stanowiącego w całości może nastąpić jedynie wówczas, gdy uchwała ta w sposób bezsporny i jednoznaczny oraz istotny narusza prawo i pozostaje w niezgodzie z obowiązującym porządkiem prawnym. W ocenie sądu, analiza przepisów zaskarżonej uchwały nie daje podstaw do stwierdzenia, że stan taki miał miejsce w tym przypadku. Po pierwsze, należy wskazać, że zaskarżona obowiązuje już w formie przyjętej przez organ przez ponad 2,5 roku. Żadnego z jej przepisów nie zakwestionował organ nadzoru. Z uzasadnienia skargi prokuratora nie wynika, aby mieszkańcy gminy z powodu jej obowiązywania ponosili negatywne konsekwencje. Nadto, w odpowiedzi na skargę, organ zgodził się z zarzutami prokuratora co do naruszenia wyłącznie zaskarżonych przepisów (§ 6, § 7, § 17 i § 22 uchwały). Zatem, oceniając, czy zainicjowana skargą prokuratora sprawa dotyczy interesów innych osób i czy zachodzi w sprawie przesłanka zaistnienia ochrony obiektywnego porządku prawnego, należy dostrzec brak takiej przesłanki w konieczności stwierdzenia nieważności całej zaskarżonej uchwały, bowiem mieszkańcy wielu gmin, tj.: Gminy Miasto K., Gminy K., Gminy D., Gminy G., Gminy S., Gminy S., Gminy U. M. i Gminy R. przez cały 2,5 letni okres jej obowiązywania pozostawali w przeświadczeniu jej legalności i nabywali na jej podstawie określone uprawnienia oraz ponosili określone obowiązki, więc nie wymaga tego interes mieszkańców tych gmin, ani ochrona praworządności czy też praw człowieka i obywatela. Mając na uwadze ww. konstatację, przechodząc do kontroli legalności zaskarżonej uchwały, należy stwierdzić, zarzucane przez prokuratora naruszenia prawa polegają na powtórzeniu uregulowań z u.z.z.w., jak też na doprecyzowaniu regulacji ustawowej, czy też na unormowaniu przyszłych umów cywilnoprawnych, tj. wejściu w sferę stosunków cywilnoprawnych z odbiorcami. W zaskarżonych przepisach § 6 i § 7 regulaminu w pełni powtórzono uregulowania ustawowe zawarte w art. 6 ust. 4 i ust. 5 u.z.z.w. dotyczące podmiotów, z którymi może być zawarta umowa o zaopatrzenie w wodę i odprowadzania ścieków, natomiast w § 17 doprecyzowano regulację ustawową określoną w art. 6 ust. 6 pkt 4 u.z.z.w. poprzez szczegółowe ustalenie sposobu regulowania należności, odsetek i nadpłaty. I, chociaż przepisy § 115 i § 137 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), stanowią, że w akcie prawa miejscowego zamieszcza się tylko przepisy regulujące sprawy przekazane do unormowania w upoważnieniu ustawowym i nie powtarza się w tym akcie przepisów ustaw, to jednak, jeżeli mają one charakter informacyjny i doprecyzowujący regulację ustawową, tak jak w zaskarżonej uchwale, to nie stanowią istotnego naruszenia prawa. Nadto, przepis art. 19 ust. 1 u.z.z.w. nie zabrania regulowania innych kwestii niż wskazane w katalogu wymienionym w tym przepisie, gdyż w jego brzmieniu wskazano, że "Regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: [...]. Zatem, użycie in fine przepisu zwrotu: "w tym" wskazuje, że jest to katalog otwarty, więc inne kwestie niż wymienione w punktach 1÷9 mogą być objęte regulaminem. Również, zupełnie niezrozumiałe jest żądanie przez prokuratora stwierdzenia nieważności § 22 regulaminu, która to regulacja miałaby naruszać art. 19a ust. 4 u.z.z.w., gdyż w dacie podejmowania przez organ zaskarżonej uchwały przepis ten nie obowiązywał, a - jak wskazano już - kontroli legalności zaskarżonej uchwały dokonuje się według stanu prawnego obowiązującego w dacie jej podjęcia. Powołany przez prokuratora przepis art. 19a ust. 4 u.z.z.w. został dodany do u.z.z.w. i wszedł w życie 19 września 2020 r., czyli ok. 1,5 roku po podjęciu zaskarżonej uchwały, na podstawie art. 7 pkt 1 ustawy z dnia 13 lutego 2020 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2020 r. poz. 471). Zatem, żadna z zaskarżonych regulacji nie narusza w sposób istotny ww. przepisów u.z.z.w., w szczególności zaś art. 6 ust. 4, ust. 5 i ust. 6 pkt 4, oraz art. 19a ust. 4 u.z.z.w., który nie obowiązywał w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały. W konsekwencji, zarzucane w skardze naruszenie przepisów u.z.z.w. nie stanowią podstawy do stwierdzenia nieważności zaskarżonych przepisów, ani tym bardziej całej zaskarżonej uchwały. W konsekwencji ww. oceny, sąd - na podstawie art. 151 p.p.s.a. - orzekł o oddaleniu skargi w całości. Wszystkie ww. orzeczenia sądów administracyjnych dostępne są w internetowej bazie orzeczeń NSA - http://orzeczenia.nsa.gov.pl.