II SA/Sz 90/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski,, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska (spr.), Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 24 marca 2010r. sprawy ze skargi S. M. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania I uchyla zaskarżone postanowienie, II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III zasądza od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego J. M. kwotę [...], obejmującą należny podatek od towarów i usług, tytułem zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu skarżącemu. Decyzją z dnia [...] r. numer [...] Kierownik Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., na podstawie art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej z dnia 12 marca 2004 r. (Dz. U. z 2004r. Nr 64, poz. 593 ze zm.) uchylił własną decyzję z dnia [...] r. numer [...] przyznającą pomoc w formie zasiłku stałego S. M. - z uwagi na odbywanie przez niego kary pozbawienia wolności w Zakładzie Karnym w W. Powyższą decyzję wraz z pouczeniem o prawie i możliwości jej zaskarżenia doręczono S. M. w dniu [...]r. W dniu [...] r. do Samorządowego Kolegium Odwoławczego wpłynęło pismo S. M. zatytułowane" Prośba -zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego", w którym podniósł, że Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej w Z. niesłusznie zawiesił wypłatę zasiłku stałego oraz, że decyzja ta nie ma żadnych podstaw prawnych, gdyż nie ma przepisów prawnych, z których wynikałaby możliwość zawieszenia zasiłku stałego ze względu na przebywanie skarżącego w zakładzie karnym. Dodatkowo wskazał, że zły stan zdrowia nie pozwala mu na podjęcie pracy i oświadczył, że stwierdzono u niego [...], jak również [...]. Jednocześnie złożył orzeczenie o stopniu niepełnosprawności. Odwołujący się wniósł także o zwrot i wypłatę odebranego zasiłku. W końcowej części pisma S. M. oświadczył, że składa prośbę i zażalenie "po takim czasie", gdyż ma [...], a wcześniej nie mógł uzyskać pomocy przy sporządzaniu pisma. W kolejnym piśmie, złożonym w Samorządowym Kolegium Odwoławczym w dniu [...] r., S. M. ponownie zwrócił się z prośbą o zwrot zasiłku stałego, wskazując, że cierpi na [...] oraz [...] i nie jest w stanie odpowiadać na pisma urzędowe. Postanowieniem z dnia [...] r. numer [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że odwołanie S. M. zostało wniesione z uchybieniem terminu określonego w art. 129 § 2 K.p.a. i na podstawie art. 134 K.p.a. pozostawiło je bez rozpatrzenia. S. M. zaskarżył powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi przytoczył argumenty podnoszone wcześniej w odwołaniu i piśmie złożonym w dniu [...] r. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi z uwagi na brak przesłanek do uznania, że zaskarżone postanowienie jest niezgodne z prawem. W uzasadnieniu organ podkreślił, że skarżący w swoich pismach nie wnosił o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania, ani też nie uprawdopodobnił, że uchybienie terminu do wniesienia odwołania spowodowane było brakiem jego winy. W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo skarżącego, w którym oświadczył, że nie zgadza się z argumentami organu zawartymi w odpowiedzi na skargę. W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęło kolejne pismo skarżącego, w którym zwrócił się o rozpatrzenie wszystkich zarzutów w stosunku do organów I i II instancji i uwzględnienie jego trudnej sytuacji życiowej. W dniu [...] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo, ustanowionego z urzędu pełnomocnika skarżącego, w którym wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz o przyznanie zwrotu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu według norm przepisanych. Pełnomocnik wskazał w tym piśmie na następujące uchybienia organu: - brak w aktach koperty, w której nadesłano odwołanie skarżącego, co skutkuje niemożnością ustalenia dokładnej daty jego nadania, a sama prezentata organu na złożonym odwołaniu nie stanowi wystarczającego dowodu, - naruszenie przez organ przepisów art. 7 i 58 K.p.a. poprzez pozostawienie odwołania bez rozpoznania - bez rozpatrzenia wniosku o przywrócenie terminu. Pełnomocnik wyjaśnił, że wprawdzie skarżący nie zawarł w treści odwołania wyodrębnionego wniosku o przywrócenie terminu, ale był świadomy tego, że wysyła odwołanie po terminie i podał, że było to efektem zaników pamięci na jakie cierpi. Ponadto w odwołaniu użył sformułowania "proszę o zrozumienie i przychylne rozpatrzenie...", co - zdaniem pełnomocnika skarżącego - było równoznaczne z wnioskiem o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania i obligowało organ do wnikliwej oceny treści odwołania i jego rozpoznania. W dalszej części pisma, pełnomocnik skarżącego podniósł kwestię dopuszczalności uchylenia decyzji o przyznaniu zasiłku. Wskazał na wątpliwości wynikające z interpretacji art. 13 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a mianowicie, czy przepis ten obejmuje swoim zakresem osoby, które dopiero ubiegają się o przyznanie stosownej pomocy, czy również osoby, na rzecz których ostateczna decyzja o przyznaniu takiej pomocy została wydana jeszcze przed rozpoczęciem odbywania kary. W odpowiedzi na powyższe pismo pełnomocnika strony, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w piśmie z dnia [...] r. wyjaśniło, że w aktach administracyjnych przekazanych Sądowi znajduje się koperta, w której nadano - w Urzędzie Pocztowym w Ś., w dniu [...] r. - odwołanie skarżącego. Odnosząc się do zarzutu nierozpatrzenia przez organ odwoławczy kwestii przywrócenia terminu do wniesienia odwołania, organ II instancji wskazał, że wywód pełnomocnika skarżącego jest nadinterpretacją przepisu art. 58 K.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 615/08, oddalił skargę S. M. Sąd, po przedstawieniu okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, wskazał, że ze zgromadzonego materiału dowodowego jednoznacznie wynika fakt złożenia odwołania, przez S. M., z uchybieniem terminu, jak również fakt niezłożenia przez niego wniosku o przywrócenie uchybionego terminu. Sąd stwierdził, że organ prawidłowo określił odbiór przez skarżącego decyzji organu I instancji na dzień [...] r. i prawidłowo przyjął, że 14 - dniowy termin do złożenia odwołania upłynął skarżącemu w dniu [...] r. Zdaniem Sądu, organ również prawidłowo ustalił datę złożenia odwołania przez skarżącego w dniu [...] r., co potwierdza dołączona do akt sprawy koperta. W konsekwencji Sąd uznał działanie organu odwoławczego za zgodne z art. 134 K.p.a. Sąd uzasadnił dalej, że nie dopatrzył się w sprawie naruszenia art. 7 i 58 K.p.a., polegającego na nierozpoznaniu przez organ II instancji wniosku o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. W ocenie Sądu, organ administracji publicznej nie może działać w sprawie przywrócenia terminu z urzędu, może to uczynić na wyraźną prośbę zainteresowanego. Sama prośba jest pismem procesowym do którego stosuje się przepisy o podaniach, powinna zatem zawierać elementy wskazane wart. 63 § 2 i § 3 K.p.a. Sam fakt dokonania określonej czynności po terminie, nie może być podstawą do domniemania, że osoba zainteresowana składa wniosek o przywrócenie terminu. Sąd stwierdził także brak podstaw do przyjęcia, że przy wydawaniu zaskarżonego postanowienia doszło do naruszenia podstawowych zasad postępowania administracyjnego i z tych względów na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...] r. sygn. akt II SA/Sz 615/08 wniósł w imieniu S. M. pełnomocnik z urzędu, zarzucając w niej zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mianowicie: - art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 58 K.p.a. poprzez nieuwzględnienie skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji art. 7, 8, 9, 10 i 58 K.p.a., polegającego na niezastosowaniu przedmiotowych przepisów, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy; - art. 134 § 1 p.p.s.a. polegające na nieuwzględnieniu naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 58 K.p.a. ; - art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych polegający na braku prawidłowej kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postępowania. Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 796/09 uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania sądowi I instancji. Sąd II instancji, oceniając zarzut naruszenia przepisów o postępowaniu, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, uznał zasadność zarzutu skargi kasacyjnej naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez nieuwzględnienie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny skargi, pomimo naruszenia przez organ administracji przepisów art. 7, 8, 9, 10 i 58 K.p.a., polegającego na niezastosowaniu wskazanych przepisów, pomimo wystąpienia przesłanek do ich zastosowania. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie, kluczową kwestią nie jest uchybienie terminu przez skarżącego do złożenia odwołania od decyzji Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z. z dnia [...] r., lecz naruszenie przez organ administracji zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 8, 9, 10 i 58 K.p.a. Sąd podkreślił, że organy administracji publicznej obowiązuje zasada dochodzenia prawdy obiektywnej, o której mowa w art. 7 K.p.a. Przepis ten nakłada na organ prowadzący postępowanie obowiązek podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia i załatwienia sprawy przy uwzględnieniu interesu społecznego, ponadto organ jest zobligowany do prowadzenia postępowania w taki sposób, aby pogłębiać zaufanie obywateli do organów Państwa (art. 8 K.p.a.), jak również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem prowadzonego postępowania (art. 9 K.p.a.). W ocenie Sądu II instancji, w niniejszej sprawie, Samorządowe Kolegium Odwoławcze, rozpatrując wniosek S. M. z dnia [...] r., naruszyło zasady postępowania administracyjnego wynikające z powyżej wskazanych przepisów procedury administracyjnej, albowiem mając wątpliwości co do treści żądania zawartego w omawianym wniosku, nie wszczęło postępowania wyjaśniającego, w celu ustalenia, czy rzeczywistym zamiarem skarżącego było jedynie złożenie odwołania od decyzji organu I instancji, czy też równocześnie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, przedmiotowe pismo zawiera elementy wniosku o przywrócenie terminu, na co wprost wskazuje zarówno sam tytuł pisma" Prośba - zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego", jak i dalsza treść pisma. Z pisma skarżącego, można bowiem odczytać, że intencją skarżącego było złożenie odwołania od decyzji organu I instancji oraz wniosku o przywrócenie terminu - na co wskazuje zwrot " Prośbę i zażalenie wysyłam teraz po takim czasie dlatego, że - mam [...] i wcześniej nie mogłem wysłać, po otrzymaniu uzasadnienia z Miejskiego Ośrodka Pomocy Społecznej w Z., gdyż nie miał kto mi go napisać w Zakładzie Karnym za co przepraszam. Proszę o zrozumienie i rozpatrzenie mojej prośby za co z góry dziękuję ". Tak więc skarżący miał świadomość uchybienia terminu i wskazał na argumenty uprawdopodobniające brak jego winy w uchybieniu terminu, dołączając orzeczenie o niepełnosprawności. W świetle powyższego, Sąd II instancji uznał, że organ II instancji - oceniając pismo skarżącego - nie wziął pod uwagę zasady odformalizowania postępowania wynikającej z art. 63 K.p.a. Zgodnie z powyższą zasadą, przy ustaleniu charakteru pisma, decydujące znaczenie ma ocena intencji strony dokonana w oparciu o całokształt podniesionych okoliczności. Sąd zwrócił uwagę, że co prawda Wojewódzki Sąd Administracyjny słusznie wskazał, że nie można przyjąć, że jeżeli żądanie jest zredagowane niezręcznie i mało zrozumiale, to organ administracji publicznej jest uprawniony do sprecyzowania treści żądania, jest to niedopuszczalne, gdyż mogłoby to doprowadzić do niedopuszczalnej zmiany żądania, wbrew intencji wnoszącego podanie. Jednakże Sąd I instancji pominął istotną okoliczność, że prawo do określenia charakteru pisma i zinterpretowania jego treści - w przypadku wątpliwości przyznane zostało wyłącznie podmiotowi wnoszącemu pismo (podanie), a nie organowi, co jednak nie zwalnia organu od wszczęcia postępowania wyjaśniającego, które umożliwiłoby osobie wnoszącej podanie ewentualne usunięcie braków i wyjaśnienie wątpliwych kwestii, w tym wyjaśnienie rzeczywistej woli poprzez sprecyzowanie żądania. Jak wskazał Sąd II instancji w uzasadnieniu, z powyższych przyczyn, uznał za trafny również zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. polegający na nieuwzględnieniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania, tj. z art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 58 K.p.a. Sąd odwoławczy podkreślił, że zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a. Sąd I instancji rozstrzyga sprawę w jej granicach nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi, a także powołanej w niej podstawą prawną, co daje szerokie możliwości kontroli zaskarżonego aktu. Samo wydanie wyroku nie spełnia obowiązku kontroli legalności działalności organów administracji publicznej, nie chodzi bowiem o kontrolę abstrakcyjną, lecz o kontrolę pełną i rzeczywistą. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił stanowisko zaprezentowane w skardze kasacyjnej o naruszeniu powyższego przepisu, bowiem stwierdził, że Sąd I instancji pominął fakt uchybienia wskazanych przepisów postępowania administracyjnego przez organ II instancji poprzez niezastosowanie ich w trakcie prowadzonego postępowania administracyjnego, a które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd uznał w wyroku, że dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego jest niekompletna, albowiem Sąd nie odniósł się do wszystkich okoliczności tj. rzeczywistej treści pisma skarżącego - mających istotne znaczenie przy kontroli zaskarżonego postanowienia, w świetle przepisu art. 58 i 63 § 2 K.p.a. Natomiast odnośnie zarzutu naruszenia art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, Sąd stwierdził, że jest o tyle niezasadny, że Sąd I instancji dokonał kontroli zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia, choć kontrola ta okazała się nieprawidłowa. W podsumowaniu powyższych rozważań Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że analizowane wyżej zarzuty skargi kasacyjnej należało uznać za zasadne, co stanowi przyczynę uchylenia zaskarżonego wyroku celem ponownego rozpoznania sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny, zważył co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (DzU Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. W myśl art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (DzU Nr 153, poz. 1270 ze zm. -p.p.s.a.), Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołana podstawą prawną. Skargę S. M. Sąd rozpatrzył ponownie, w związku z uchyleniem przez Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 grudnia 2009 r., sygn. I OSK 796/09 poprzednio wydanego w sprawie wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 marca 2009 r. sygn. akt II SA/Sz 615/08 i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia. W myśl art. 190 p.p.s.a. sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przez ocenę prawną, o której mowa w cyt. art. 190 p.p.s.a. należy rozumieć osąd o prawnej wartości sprawy, a ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa jako podstawy do wydania takiej, a nie innej decyzji. Obowiązek podporządkowania się ocenie prawnej wyrażonej w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, ciążący na Sądzie rozpatrującym ponownie daną sprawę, może być wyłączony tylko w przypadku istotnej zmiany stanu prawnego lub faktycznego. W rozpatrywanej sprawie żadna z powyższych przesłanek nie wystąpiła. Stan faktyczny przedmiotowej sprawy, analizowany w pierwotnym postępowaniu sądowoadministracyjnym nie uległ zmianie. W tym stanie sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny ponownie rozpatrujący sprawę jest związany wykładnią prawa wynikającą z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 21 grudnia 2009 r. Naczelny Sąd Administracyjny w powyższym wyroku stwierdził, że Wojewódzki Sąd Administracyjny naruszył przepis art. 134 § 1 p.p.s.a., bowiem nie uwzględnił naruszenia przez organ administracji przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8, art. 9, art. 10 i art. 58 k.p.a. Sąd drugiej instancji wskazał, iż w niniejszej sprawie kluczową kwestią nie jest uchybienie terminu przez skarżącego do złożenia odwołania od decyzji organu pierwszej instancji z dnia [...] r. lecz wyjaśnienie treści żądania strony zawartego we wniosku z [...] r. tj. czy rzeczywistym zamiarem skarżącego było jedynie złożenie odwołania czy też równocześnie wniosku o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. Naczelny Sąd Administracyjny uznał też, że dokonana przez Sąd I instancji ocena postępowania administracyjnego jest niekompletna, bowiem Sąd ten nie odniósł się do wszystkich okoliczności – rzeczywistej treści pisma skarżącego – mających istotne znaczenie przy kontroli zaskarżonego postanowienia w świetle przepisu art. 58 i 63 § 2 k.p.a. Idąc tym tokiem rozumowania Sąd obecnie rozpatrujący sprawę stwierdził, że pismo skarżącego z dnia [...] r. odczytać można było dwojako: po pierwsze jako odwołanie i po drugie jako wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania. Powyższa konkluzja wynika zarówno z nagłówka tego pisma "Prośba - zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego", jak i przede wszystkim z treści pisma, w którym strona wyraźnie sygnalizuje świadomość wniesienia odwołania z uchybieniem terminu, a jednocześnie wskazuje na przyczyny tego uchybienia. Zważywszy na wskazane przez samą stronę rodzaje schorzeń na jakie cierpi, należało przy ocenie intencji woli strony zachować daleko idącą przenikliwość, gdyż liczyć się należało z tym, że w takim stanie chorobowym strona mogła formułować swoją wypowiedź nieprecyzyjnie. Nie mniej jednak, jeśli to co napisał odwołujący się w przekonaniu organu nie było na tyle klarowne aby od razu przyjąć, że pismo skarżącego z dnia [...] r. stanowi odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do jego wniesienia, to obowiązkiem organu było zwrócenie się do skarżącego o stosowne sprecyzowanie żądania. Odstąpienie od tej czynności stanowi naruszenie przepisów postępowania administracyjnego art. 7, art. 8, art. 9 i art. 58 k.p.a., które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przy ponownym rozpatrzeniu pisma skarżącego z dnia [...] r. organ odwoławczy uwzględni powyższe wskazania sądu. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. oraz art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł jak w pkt I i II wyroku. Na podstawie art. 250 p.p.s.a. w związku z §14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszeniu przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu ( DzU Nr 163, poz. 1349 ze zm.) Sąd orzekł jak w pkt III wyroku.