II SA/Sz 90/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 września 2015 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Apelacyjnej w Szczecinie sprawy ze skargi W. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie skierowania na badania lekarskie uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty K. z dnia [...] Nr [...] Starosta decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 600) skierował W. S., posiadającą uprawnienia do kierowania w zakresie prawa jazdy kategorii, na badania lekarskie. W uzasadnieniu decyzji Starosta wskazał, że w dniu 26 czerwca 2014 r. Prokurator Prokuratury Rejonowej wystąpił z wnioskiem o skierowanie W.S. na badania lekarskie w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami silnikowymi (w tym sprawności fizycznej i psychicznej) z uzasadnieniem, że biegłe stwierdziły u wyżej wymienionej zaburzenia nerwicowe. Organ wyjaśnił dalej, że stan zdrowia kierowcy jest istotną przesłanką bezpieczeństwa ruchu, które w dużym stopniu zależy od jego dyspozycji psychofizycznej. Niedomagania zdrowotne kierowcy są ważnym czynnikiem wpływającym na zagrożenie tego bezpieczeństwa. Zagrożenie dla ruchu może być wywołane niezdolnością kierowcy do prowadzenia pojazdu spowodowaną brakami fizycznymi lub umysłowymi, a nawet cechami charakteru dyskwalifikującymi go jako kierowcę. Podejrzenie, że stan zdrowia kierowcy uniemożliwia kierowanie pojazdem, może opierać się między innymi na informacjach o złym stanie zdrowia kierowcy albo zaobserwowanych u niego objawach chorób, które stanowią przeciwwskazania do kierowania pojazdami tu zaburzenia nerwicowe. Biorąc pod uwagę aktualną sprawność psychofizyczna uczestnika uznać należy, że uczestnik nie daje obecnie gwarancji bezpiecznego prowadzenia pojazdu. Dokładne specjalistyczne badanie lekarskie ustali, czy u uczestnika nie zachodzą przeciwwskazania zdrowotne by nadal uczestniczył w ruchu jako kierowca. Na podstawie zgłoszonych zastrzeżeń Starosta stwierdził, że została spełniona przesłanka, o której mowa w art. 99 ust.1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami do wydania decyzji o skierowaniu na badania lekarskie. Nie zgadzając się z powyższą decyzją W.S. wniosła odwołanie zarzucając jej błędną interpretację art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 6,7,8 i 77 Kodeksu postępowania administracyjnego. Jej zdaniem Starosta nie wykazał, że wystąpiły warunki wymienione w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b oraz w art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, a oparł się wyłącznie na wniosku prokuratora, który nie został poparty dowodami wskazującymi, iż istnieją zastrzeżenia do jej stanu zdrowia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze W.S. decyzją z dnia [...]r., Nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) dalej "K.p.a." oraz w oparciu o art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (j.t. Dz. U. z 2014 r., poz. 600), po rozpatrzeniu odwołania - utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uzasadniając swoje stanowisko Kolegium podniosło, że nie można zgodzić się z argumentacją odwołującej się, że Starosta nie przeprowadził postępowania dowodowego, a oparł się wyłącznie na dowodach przedstawionych we wniosku prokuratora. Według organu odwoławczego, każda informacja i to niezależnie od źródła jej pochodzenia , która może wskazywać na zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy, winna być sygnałem do konieczności skierowania takiej osoby na stosowne badania lekarskie. Organ wydający skierowanie zobowiązany jest do czuwania aby osoba posiadająca takie uprawnienia była w stanie zdrowia, który nie budziłby żadnych wątpliwości. SKO wskazało dalej, że akta sprawy zawierają opinię sądowo-psychiatryczną z dnia [...] sporządzona przez uprawnionych biegłych psychiatrów stwierdzającą, że u odwołującej się ujawniono wzmożoną pobudliwość nerwową związaną z przebytymi zaburzeniami nerwowymi. Zdaniem Kolegium dowód ten stanowi podstawę do skierowania strony na przedmiotowe badania lekarskie. Wymieniony dowód trudno jest uznać za niewiarygodny, ponieważ pochodzi od osób uprawnionych do przeprowadzania badań lekarskich w zakresie stanu psychicznego osoby badanej. Organ odwoławczy podkreślił, że obowiązek wynikający z zaskarżonej decyzji nie oznacza pozbawienia strony posiadanych uprawnień, a jedynie stanowi o konieczności skontrolowania jej stanu zdrowia w aspekcie korzystania z nich. Bezpieczeństwo na drogach publicznych jest bowiem, w ocenie tego organu, na tyle ważnym elementem, że każde zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny być wyeliminowane. W.S. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego zarzucając powyższej decyzji: 1. niewłaściwe zastosowanie i błędną wykładnię art.99 ust. 1 pkt 2 lit. b w związku z art. 75 ust. 1 pkt 5 ustawy o kierujących pojazdami, 2. rażące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. wobec nieustosunkowania się przez organ II Instancji do zarzutów podniesionych w odwołaniu, a także braku wyraźnego wskazania jakimi względami kierował się organ przy jej wydaniu, na jakich oparł się okolicznościach, jakie dowody i z jakich względów uznał za mało wiarygodne, 3. rażące naruszenie art. 77 § 1 i 80 K.p.a, poprzez nieprzeprowadzenie postepowania dowodowego w sposób wyczerpujący i w niezbędnym zakresie, 4. rażące naruszenie art. 136 K.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie przez organ II instancji uzupełniającego postępowania wyjaśniającego, 5. rażące naruszenie art. 15 K.p.a. poprzez ograniczenie się w rozpoznaniu sprawy tylko do kontroli i weryfikacji decyzji organu I instancji. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej organu I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze W.S., odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji. Biorący udział w rozprawie sądowej prokurator Prokuratury Apelacyjnej wniósł o oddalenie skargi podnosząc, że skarżąca, jak sama przyznała, zażywa hydroksyzynę. Skoro hydroksyzyna jest lekiem sprzedawanym wyłącznie na receptę, to muszą istnieć uzasadnione powody, ze względu na które lekarz ten lek przepisał. Powyższa okoliczność w powiązaniu ze skutkami jakie zażywanie tego leku może wywoływać łącznie ze stwierdzoną przez biegłych lekarzy psychiatrów istniejącą wzmożoną pobudliwością nerwową prowadzi do wniosku, że istnieje uzasadnione zastrzeżenie co do stanu zdrowia skarżącej, a zważywszy na sferę zdrowia jakiej dotyczy, tj. zdrowia psychicznego uznać należy, że zastrzeżenie to ma poważny charakter, co uzasadnia zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji doprowadziła do uwzględnienia skargi, ponieważ zaskarżony akt nie odpowiada prawu w stopniu uzasadniającym jego usunięcie z obrotu prawnego. Na wstępie zaznaczyć należy, że dokonując badania legalności zaskarżonego aktu Sąd administracyjny, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm., dalej: P.p.s.a.) nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Z drugiej jednak strony, w związku z przynależną sądowi funkcja kontrolną, nie jest dopuszczalne zastępowanie przez sąd właściwych w sprawie organów administracji w dokonywaniu ustaleń faktycznych oraz w merytorycznym rozstrzyganiu sprawy administracyjnej. Rzeczą organów administracji publicznej jest bowiem, zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej (art. 7 K.p.a.), podjęcie wszelkich czynności (na wniosek strony lub z urzędu) niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. Właściwy organ jest obowiązany w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 K.p.a.), a następnie na podstawie tego materiału ocenić czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 K.p.a.). Dokonanie tej oceny powinno znaleźć swoje odzwierciedlenie w uzasadnieniu. W uzasadnieniu faktycznym organ powinien wskazać, które fakty uznał za udowodnione, dowody na których się oparł oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej, zaś w uzasadnieniu prawnym winien wyjaśnić podstawę prawną decyzji z przytoczeniem przepisów prawa. Lektura uzasadnień decyzji organów obu instancji orzekających w niniejszej sprawie dokonana w kontekście zawartego w niej materiału dowodowego wskazuje, że decyzje te nie spełniają wyżej wskazanych wymogów procesowych. Wbrew twierdzeniom Samorządowego Kolegium Odwoławczego W.S., treść uzasadnienia decyzji organu I instancji wskazuje, że uwadze tego organu uszło szereg okoliczności faktycznych, wynikających z zebranego materiału dowodowego, które należało rozważyć i ocenić w aspekcie ustawowych przesłanek skierowania kierowcy na badania lekarskie. Zgodnie bowiem z art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, przywołanym w podstawie prawnej spornej decyzji, starosta wydaje decyzję administracyjną o skierowaniu kierowcy na badania lekarskie, jeżeli istnieją uzasadnione zastrzeżenia co do stanu zdrowia tego kierowcy. Aby możliwe było, zgodne z prawem, skierowanie na tej podstawie prawnej kierowcy na badania lekarskie muszą wystąpić i zostać przez organ ustalone nie jakiekolwiek zastrzeżenia co do jego stanu zdrowia, lecz "uzasadnione zastrzeżenia", czego jak się wydaję nie dostrzegło SKO, pisząc w uzasadnieniu swojej decyzji, że "każde zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy powinny być wyeliminowane". Prezentowane w tym względzie przez organ odwoławczy stanowisko jest błędne i stanowi nadinterpretację przepisu prawa materialnego. Art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami powinien być interpretowany w powiazaniu z przywołanym w podstawie prawnej decyzji organu I instancji, art. 75 ust. 1 pkt 5 tej ustawy, zgodnie z którym badaniu lekarskiemu podlega osoba posiadająca prawo jazdy "jeżeli istnieją uzasadnione i poważne zastrzeżenia co do stanu jej zdrowia". W omawianym przepisie nie chodzi bowiem o każde zastrzeżenie co do stanu zdrowia kierowcy, tylko o takie zastrzeżenie, które jest uzasadnione ustalonymi okolicznościami faktycznymi, a przy tym jest poważne, a więc rodzi uzasadnioną obawę o stwarzanie przez kierującego zagrożenia dla bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Nie istnieje jeden, generalny miernik zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy pozwalający na automatyczne zakwalifikowanie go do kategorii "uzasadnionego i poważnego zastrzeżenia". Oceny tej należy dokonywać każdorazowo w odniesieniu do konkretnej sprawy i indywidualnie ustalonych w niej okoliczności. Co do zasadny nie można zanegować trafności stanowiska prokuratora zaprezentowanego podczas rozprawy, że zażywanie przez kierowcę określonego leku, ze względu na posiadane przez kierującego schorzenie oraz wpływ tego leku na ograniczenie jego sprawności psychomotorycznej może stanowić o istnieniu uzasadnionego zagrożenia, o którym mowa w art. 99 ust. 1 pkt 2 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. Rzecz jednak w tym, że taka okoliczność musi wynikać z ustaleń zawartych w uzasadnieniu decyzji oraz zostać przez organ oceniona. Tymczasem ani w decyzji organu I instancji, ani w decyzji organu odwoławczego nie dokonano ustalenia, że skarżąca zażywa hydroksyzynę. Uwadze organów orzekających w sprawie uszło po pierwsze, że opinia sądowo-psychiatryczna, która jako jedyny dowód w sprawie została poddana ocenie, sporządzona została [...] i dotyczyła zarzutu popełnienia w dniu [...] przestępstwa przeciwko mieniu, a nie przeciwko bezpieczeństwu w komunikacji. W auto amnezie biegłe między innymi napisały: "Badana leczyła się prywatnie u psychiatry w okresie kłopotów z matką przez pół roku, brała leki na uspokojenie. Obecnie przyjmuje Hydroksyzynę od lekarza rejonowego, nie doznawała urazów głowy z utratą przytomności". Opisując stan psychiczny biegłe wskazały: "Kontakt dobry. Tok wypowiedzi prawidłowy. Orientacja pełna. Świadomość jasna. Nastrój napęd w normie. Pobudliwość nerwowa wzmożona. Intelekt pamięć w normie. Osobowość zwarta. Bez zaburzeń p." We wnioskach opinii między innymi biegłe stwierdziły: 1. "nie jest chora psychicznie ani upośledzona umysłowo. 2. Rozpoznajemy u niej przebyte zaburzenia nerwicowe." Po drugie, z akt postępowania wyjaśniającego wynika, że po otrzymaniu zawiadomienia o wszczęciu postępowania administracyjnego W.S. w piśmie z dnia 4 sierpnia 2014 r. poinformowała organ, że jej zaburzenia nerwicowe były związane ze stresem z powodu choroby i śmierci jej matki [...] w związku z czym przepisano jej tabletki aby doraźnie zażywać na noc, według lekarzy ww. lek nie uzależnia, a nawet przypisywany jest przy alergii. W piśmie tym skarżąca oświadczyła, że posiada prawo jazdy od [...]., nie spowodowała żadnego wypadku ani nie została ukarana mandatem, nie leczy się psychiatrycznie ani nie przebywała w żadnym zakładzie w związku z zaburzeniami nerwicowymi. Po trzecie, pismem z dnia 3 września 2014 r. organ I instancji wezwał skarżącą do osobistego, niezwłocznego stawiennictwa celem złożenia oświadczenia. W konsekwencji w piśmie z dnia 16 września 2014 r. W.S., złożyła pisemne oświadczenie, w którego treści zawarła informacje wyżej cytowane, a także stwierdziła co do leku "Obecnie nie zażywam ww. tabletek". Po czwarte, organ I instancji orzekał [...], a decyzja ostateczna zapadła [...], a zatem po miesiącach od badania sadowo-psychiatrycznego i wydania opinii, w której stwierdzono: "przebyte zaburzenia nerwicowe". Obowiązkiem organu I instancji było dokonanie oceny każdego z tych dowodów osobno oraz łącznie i rozważenie jakie okoliczności z nich wynikają oraz czy w świetle tych okoliczności istnieją uzasadnione oraz poważne zastrzeżenia co do stanu zdrowia kierowcy. Podzielić należy bowiem stanowisko Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, że skierowanie na badania lekarskie nie może być dodatkową represją lub szykaną wobec osoby poddanej badaniom sądowo-psychiatrycznym, zwłaszcza wówczas, gdy sprawa, w której badania takie przeprowadzono nie dotyczy przestępstwa związanego z naruszeniem bezpieczeństwa w ruchu drogowym (por. wyrok z dnia 3.07.2014, III SA/Gd 346/14, dostępne w Internecie orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślenia wymaga, że z powodu braku ustaleń faktycznych w zaskarżonej decyzji Sąd nie mógł wyrazić własnego stanowiska co do oceny zasadności zastosowania przepisów prawa materialnego powołanych w podstawie prawnej zaskarżonego rozstrzygnięcia. Z wyżej przytoczonych względów, wobec stwierdzenia że decyzja organu I instancji narusza art. 7, 77, 80 i 107 § 3 K.p.a., a decyzja organu odwoławczego ponadto niezgodna jest z art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., skoro utrzymuje w mocy wadliwą decyzję Starosty, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd wprawdzie nie dopatrzył się podstaw do zakwalifikowania stwierdzonych naruszeń przepisów jako "rażących", jak to zarzucono w skardze, nie mniej jednak, z przyczyn wskazanych wyżej, skarga okazała się zasadna. Dlatego należało orzec jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.