II SA/Sz 90/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz Protokolant starszy sekretarz sądowy Agnieszka Klimek po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 15 marca 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Prezydent Miasta S. wymierzył E. R. – W. wykonującej działalność gospodarczą pn. Specjalistyczny Gabinet [...], karę w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej al. [...] w S. bez zezwolenia od dnia 11 sierpnia 2015 r. do dnia 24 września 2015 r. o powierzchni łącznej 7,64 m2 poprzez umieszczenie reklam na ścianie budynku. Organ wyjaśnił, że przeprowadzona w dniu 11 sierpnia 2015 r. kontrola pasa drogowego al. [...] wykazała zajęcie tego pasa poprzez umieszczenie bez zezwolenia zarządcy drogi reklam umieszczonych na ścianie budynku o łącznej powierzchni 7,64 m2. Funkcjonowanie wspomnianych reklam potwierdziły kolejne kontrole przeprowadzone w dnach 13, 14, 18, 20, 21, 24, 25, 27, 28 i 31 sierpnia 2015 r. oraz 2, 4, 7, 9, 15 września 2015 r. jak również oględziny, które odbyły się w dniu 24 września 2015 r. Pomiary zlecone uprawnionemu geodecie wykazały, że obiekt budowlany znajdujący się w S. przy al. [...] zajmuje pas drogowy o powierzchni 43 m2, a tym samym przedmiotowe reklamy umieszczone na elewacji budynku bezsprzecznie wchodzą w przestrzeń pasa drogowego. Prowadzone postępowanie wykazało, że strona posiada zawartą umowę dzierżawy na działkę o symbolu "dr" pod obiekt w rozbiciu na cele usługowe o powierzchni 34 m2 i na cele administracyjno-socjalne o powierzchni 4 m2, drogi i place 32 m2. Zgodnie z § 6 pkt 2 tej umowy, dzierżawca bez pisemnej zgody wydzierżawiającego nie ma prawa umieszczać nośników reklamowych. W odwołaniu od tej decyzji strona podniosła, że w obiekcie prowadzona jest szczególnego rodzaju działalność – specjalistyczne gabinety lekarskie. Zgodnie z art. 14 ustawy o działalności leczniczej z dnia 15 kwietnia 2011 r., jako lekarz skarżąca jest zobowiązana do upublicznienia informacji o zakresie i rodzaju udzielanych świadczeń. Umieszczając tablice informacyjne na ścianie budynku, wypełniła nałożony ustawą obowiązek, a przy tym zamieszczona na nich treść nie nosi cech reklamy. Skarżąca dodała, że nie została w sposób wystarczający poinformowana o tym, że za każdy dzień, aż do czasu złożenia przez nią wniosku o zezwolenie na zajęcie pasa drogowego, naliczana jest kara w wymiarze dziesięciokrotności podstawowej stawki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S., decyzją z dnia [...] r., nr [...] uchyliło powyższą decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zdaniem organu odwoławczego, zgromadzone przez organ I instancji dokumenty nie dowodzą, że odpowiedzialność za umieszczenie wszystkich reklam o łącznej powierzchni 7,64 m2 ponosi skarżąca. Treść sześciu z dziewięciu tablic informujących o usługach medycznych oferowanych w pawilonie posadowionym przy al. [...] wskazuje, że nie dotyczą one działalności prowadzonej przez E. R. – W.. Konieczne stało się zatem ponowne rozpatrzenie sprawy zgodnie z podstawowymi zasadami postępowania administracyjnego. Organ I instancji winien przeprowadzić dowód na okoliczność "kto jest odpowiedzialny za umieszczenie poszczególnych reklam w granicach pasa drogowego drogi wojewódzkiej al. [...] w S.". Decyzją z dnia [...] r., nr [...], Prezydent Miasta S., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, na podstawie art. 19 ust. 5, art. 21 ust. 1 i 1a, art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz uchwały nr XXVIII/567/04 Rady Miasta Szczecin z dnia 8 listopada 2004 r. w sprawie ustalenia stawek opłat za zajęcie pasa drogowego – po raz kolejny wymierzył E. R. – W., karę w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej al. [...] w S. bez zezwolenia od dnia 11 sierpnia 2015 r. do dnia 24 września 2015 r. o powierzchni łącznej 7,64 m2 poprzez umieszczenie reklam na ścianie budynku. Powyższą decyzję organ uzasadnił analogicznie jak poprzednie rozstrzygnięcie z dnia [...] r. Dodatkowo Prezydent Miasta S. wskazał, że E. R. – W. została wezwana do złożenia wyjaśnienia w sprawie umieszczenia wszystkich reklam na pawilonie. W dniu 4 października 2016 r. skarżąca potwierdziła, że jest odpowiedzialna za umieszczenie wszystkich szyldów oraz, że jest ich właścicielem. W odwołaniu od powyższej decyzji E. R. – W. podniosła, że ponowne postępowanie w sprawie zostało przeprowadzone w sposób tendencyjny, zmierzający do "utrzymania w mocy pierwotnego stanowiska organu". Zaznaczyła, że szyldów dotyczących działalności lekarskiej nie traktowała jako reklamy. Z tego względu, po wszczęciu postępowania przez ZDiTM, pismem z dnia 18 sierpnia 2015 r. zwróciła się do ZBiLK o wyjaśnienie tej kwestii, zwłaszcza, że § 6 ust. 2 wiążącej ich umowy dzierżawy uzależnił prawo umieszczania reklamy od pisemnej zgody wydzierżawiającego. Jak wynika przy tym z dalszej treści ust. 2, ewentualna zgoda wydzierżawiającego mogłaby skutkować podwyższeniem czynszu. ZBiLK pismem z dnia 7 października 2015 r. poinformował skarżącą, że "w sprawie oceny i kwalifikacji szyldu – reklamy umieszczonej na obiekcie podejmie stanowisko w przypadku pozostawienia dzierżawy w jego gestii". W tej sytuacji, skarżąca będąc w posiadaniu umowy na zajmowany przez pawilon teren, spokojnie oczekiwała na wyjaśnienie sprawy. Pismem z dnia 29 października 2015 r. ZBiLK rozwiązał łączącą ich umowę przy czym nie w trybie natychmiastowym, a za trzymiesięcznym wypowiedzeniem ze skutkiem na 31 stycznia 2016 r. W ocenie skarżącej, wszystkie te okoliczności, tj.: - fakt posiadania długoletniej umowy ze ZBiLK, - niezajęcie jednoznacznego stanowiska w kwestii reklamy, z równoczesną obietnicą zajęcia takiego stanowiska uwarunkowaną pozostawieniem dzierżawy w gestii ZBiLK, wyrażoną po prawie dwóch miesiącach od zapytania, - faktyczne pozostawienie dzierżawy do 31 stycznia 2016 r. – przemawiają na jej korzyść i w takim aspekcie winny być w prowadzonym postępowaniu traktowane, tym bardziej, że znajdując się pomiędzy dwoma organami administracji (ZBiLK i ZDiTM) skarżąca uległa pewnej dezorientacji. Skarżąca dodała, że do dnia 31 stycznia 2016 r. teren pod pawilon (znajdujący się w pasie drogowym jak i poza nim) dzierżawiła od ZBiLK na podstawie odrębnych umów: z dnia [...] r. dotyczącej działki nr [...] (dzierżawa działki pod część pawilonu poza pasem drogowym) oraz z dnia [...] r. dotyczącej działki nr [...] i dzierżawy działki w pasie drogowym pod część pawilonu wraz z dojściem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy Kodeks postępowania administracyjnego a także art. 40 ust. 1 i 2 oraz ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych uchyliło opisaną wyżej decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. i umorzyło postępowanie pierwszej instancji. W wyniku postępowania przeprowadzonego w trybie art. 136 k.p.a. Kolegium ustaliło, że obiekt budowlany, na którym umieszczona została reklama posadowiony jest na dwóch działkach gruntu: nr [...] obręb [...] o powierzchni 0,0508 ha, oznaczonej w ewidencji symbolem Bi – inne tereny zabudowane, stanowiącej własność Gminy Miasta S. oraz nr [...] obręb [...] o powierzchni 1,3091 ha, oznaczonej w ewidencji symbolem Dr – drogi, stanowiącej własność Skarbu Państwa. Część działki nr [...] pod budynkiem stanowi pas drogowy drogi wojewódzkiej – [...]. W dniu 26 lutego 2015 r. pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S. działającego w imieniu Prezydenta Miasta S. jako Starosty Powiatu – jako wydzierżawiającym, a E. R. – W. jako dzierżawcą zawarta została umowa dzierżawy części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] o powierzchni 70 m2 zaznaczona na mapie stanowiącej załącznik do umowy, w tym na cele usługowe – 34 m2, administracyjno-socjalne – 4 m2, drogi i place – 32 m2. Umowa została zawarta na czas określony od dnia 1 lutego 2015 r. do 31 stycznia 2020 r. Zgodnie z § 6 ust. 2 umowy, dzierżawca bez pisemnej zgody wydzierżawiającego nie miał prawa umieszczać nośników reklamowych na przedmiocie dzierżawy, przy czym wydzierżawiający mógł swoją zgodę uzależnić od podwyższenia czynszu. Z akt nie wynika by skarżąca kiedykolwiek o taką zgodę się zwróciła, natomiast w dniu 18 sierpnia 2015 r. powiadomiła ona Dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S. o umieszczeniu na froncie pawilonu tablic informacyjnych o rodzaju prowadzonej działalności medycznej oraz zwróciła się z zapytaniem, czy jest to zgodne z § 6 ust. 2 umowy. Organ w odpowiedzi, pismem z dnia 7 października 2015 r. poinformował stronę, jakie obiekty lub urządzenia są traktowane jako reklama w rozumieniu zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., a nadto w związku z wnioskiem zarządcy drogi – Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w S. o rozwiązanie przedmiotowej dzierżawy, że ustosunkuje się do zapytania w przypadku, gdy nadal będzie stroną umowy dzierżawy. Zdaniem Kolegium, o ile bezspornie budynek wraz z tablicami reklamowymi został w pasie drogowym drogi wojewódzkiej al. [...] dz. nr [...] umieszczony, o tyle analiza akt I instancji nie pozwala na przypisanie stronie działania samowolnego w tym zakresie. Odwołująca się zawarła umowę dzierżawy ze Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta S. jako Starostę Powiatu, części działki nr [...] o powierzchni 70 m2 zaznaczonej kolorem czerwonym na mapie stanowiącej załącznik do umowy z przeznaczeniem na część istniejącego pawilonu handlowego. Organ zaznaczył, że wydzierżawiający w okresie od momentu wpływu zapytania strony w dniu 18 sierpnia 2015 r. do dnia 6 października 2015 r. nie zajął stanowiska, czy tablice umieszczone na budynku wymagają zgody wydzierżawiającego, wyjaśniając, że udzieli odpowiedzi w tej sprawie o ile nadal obowiązywać będzie zawarta umowa dzierżawy. Kolegium wyjaśniło, że zarząd drogi nie jest organem administracji publicznej, lecz jednostką organizacyjną powołaną do obsługi takiego organu administracji, którym zawsze pozostaje zarządca drogi. Z obowiązujących przepisów wynika, że jeżeli akty administracyjne są wydawane przez pracownika zarządu drogi, to są to akty zarządcy drogi. Jak wynika z poddanej kontroli instancyjnej decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] r. decyzja ta została wydana przez Prezydenta Miasta S., ale działał z jego upoważnienia pracownik jednostki budżetowej Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego – Zastępca Dyrektora jednostki budżetowej A. G.. W warunkach niniejszej sprawy Prezydent Miasta S. zawarł ze stroną w dniu [...] r. umowę dzierżawy części działki nr [...] na czas oznaczony do dnia [...] r., przy czym umowa ta regulowała (a więc dopuszczała) również kwestię umieszczenia tablic reklamowych na przedmiocie dzierżawy. Z drugiej zaś strony jako zarządca drogi nałożył na stronę karę pieniężną za zajęcie pasa drogowego al. [...] w S. w celu umieszczenia reklamy bez zezwolenia od dnia 11 sierpnia 2015 r. do dnia 24 września 2015 r. tj. w okresie, kiedy obowiązywała umowa dzierżawy. Strona pomimo wystąpienia z zapytaniem (w dniu 18 sierpnia 2015 r.) o charakter umieszczonych przez nią tablic, które według niej miały charakter wyłącznie informujący o prowadzonej działalności gospodarczej, nie uzyskała do czasu rozwiązania umowy za wypowiedzeniem odpowiedzi, czy tablice te mają charakter reklamy i wymagają w związku z postanowieniem § 6 ust. 2 umowy zgody wydzierżawiającego. Niewątpliwie jednak już w dniu 18 sierpnia 2015 r. poinformowała wydzierżawiającego w osobie Prezydenta Miasta S. o umieszczeniu tablic na budynku i oczekiwała jego stanowiska w tej sprawie. Podsumowując, organ stwierdził, że w przypadku gdy ten sam grunt będący częścią pasa drogowego był przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z Prezydentem Miasta S., dopuszczającej umieszczenie nośników reklamowych i Prezydent, pomimo otrzymania informacji o umieszczeniu tablic na budynku nie zajął stanowiska w sprawie, występując równocześnie w roli zarządcy drogi, nie można mówić, że ziściła się przesłanka samowolnego zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu umieszczenia reklamy, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych warunkująca wymierzenie kary pieniężnej. W skardze wniesionej na powyższą decyzję, Prokurator Prokuratury Okręgowej w S. zarzucił jej wydanie - z mającym istotny wpływ na jej treść - naruszeniem przepisu postępowania tj. art. 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2017 r. poz. 1257) poprzez niewłaściwą ocenę zebranego w sprawie materiału dowodowego w postaci pisma E. R. - W. z dnia 13 sierpnia 2015 r. oraz udzielonej przez Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w S. odpowiedzi na to pismo z dnia 7 października 2015 r. i przyjęcie, że nie ziściła się przesłanka zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi, a tym samym nie zaistniały podstawy do wymierzenia kary pieniężnej z tytułu zajęcia pasa drogowego bez zgody, podczas gdy ani pismo E. R. - W. z dnia 13 sierpnia 2015 r. nie stanowi wniosku o udzielenie zgody na umieszczenie reklam, ani pismo Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S. z dnia 7 października 2015 r. nie zawiera zgody w tym przedmiocie, a nadto reklamy zostały umieszczone w pasie drogowym przed dniem 13 sierpnia 2015 r. Zdaniem Prokuratora, umowa dzierżawy Nr [...] zawarta w dniu [...] r. na okres od dnia 1 lutego 2015 r. do dnia 31 stycznia 2020 r. pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S., działającym w imieniu Prezydenta Miasta S. jako Starosty Powiatu a E. R. – W., zawiera w § 6 pkt 2 zastrzeżenie zakazujące umieszczania nośników reklamowych na przedmiocie dzierżawy, bez pisemnej zgody wydzierżawiającego. W piśmie z dnia 13 sierpnia 2015 r. skierowanym do Dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S., które wpłynęło 18 sierpnia 2015 r., E. R. - W. jedynie poinformowała organ o umieszczeniu na froncie pawilonu tablic, które w jej ocenie mają charakter wyłącznie informacyjny i nie stanowią reklamy. Jednocześnie zwróciła się o wyjaśnienie czy umieszczenie szyldów jest zgodne z treścią § 6 pkt 2 w/w umowy dzierżawy. Pismo to nie zawiera wniosku o wyrażenie zgody na umieszczenie reklam, ani też nie można z jego treści wyinterpretować takiej intencji autorki. Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w S. pismem z dnia 7 października 2015 r. w odpowiedzi poinformował, że grunt będący przedmiotem umowy dzierżawy stanowi użytek drogowy będący częścią działki nr [...] z obrębu [...] - [...] i Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w S., jako zarządca użytków drogowych pismem z dnia 11 września 2015 r. wystąpił o rozwiązanie zawartej umowy i przekazanie dalszego prowadzenia sprawy dzierżawy ww. jednostce. Nadto wskazano, że w związku z powyższym Zarząd zajmie stanowisko w sprawie w przypadku pozostawienia dzierżawy w jego gestii. Treść tego pisma jednoznacznie wskazuje, że Zarząd Budynków i Lokali Komunalnych w S. nie zawarł w nim zgody na umieszczenie reklam, o jakiej mowa w § 6 pkt 2 umowy dzierżawy. Prokurator zaznaczył, że E. R. - W. umieściła reklamy w pasie drogowym wcześniej niż skierowała do Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S. opisane wyżej pismo z dnia 13 sierpnia 2015 r. Wspomniane reklamy zostały przy tym umieszczone na budynku bez zgody wydzierżawiającego, pomimo że do jej uzyskania skarżąca była zobligowana łączącą strony umową. Umieszczenie reklamy nastąpiło w pasie drogowym i tym samym doszło do jego zajęcia. Skoro zaś zajęcie to nie było poprzedzone zgodą, zrealizowała się przesłanka do wymierzenia kary pieniężnej o jakiej mowa w art. 40 ust 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W przypadku stwierdzenia, że zaskarżony akt został wydany z naruszeniem prawa, o którym mowa w art. 145 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), uchyla go lub stwierdza jego nieważność. Z kolei stosownie do art. 134 cytowanej ustawy sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Sąd nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. uchylająca decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. o nałożeniu na E. R. – W. kary pieniężnej w kwocie [...]zł za zajęcie pasa drogowego drogi wojewódzkiej al. [...] w S. bez zezwolenia od dnia 11 sierpnia 2015 r. do 24 września 2015 r. o powierzchni 7,64 m2 poprzez umieszczenie reklam na ścianie budynku i umarzająca postępowanie pierwszej instancji. Zgodnie z art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2222) – w brzmieniu aktualnym zarówno obecnie jak i w dacie wydania decyzji organu I oraz II instancji, zajęcie pasa drogowego na cele niezwiązane z budową, przebudową, remontem, utrzymaniem i ochroną dróg, wymaga zezwolenia zarządcy drogi, wydanego w drodze decyzji administracyjnej - zezwolenie nie jest wymagane w przypadku zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2a lub 2c. Natomiast w myśl art. 40 ust. 12 tejże ustawy, za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi lub bez zawarcia umowy, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2 a, lub 2 c (pkt 1) bądź też z przekroczeniem terminu zajęcia określonego w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2 a, lub 2 c (pkt 2), bądź o powierzchni większej niż określona w zezwoleniu zarządcy drogi lub w umowie, o której mowa w art. 22 ust. 2, 2 a, lub 2 c (pkt 3) zarządca drogi wymierza, w drodze decyzji administracyjnej, karę pieniężną w wysokości 10-krotności opłaty ustalanej zgodnie z ust. 4-6. Z powyższego przepisu wynika, że przesłankami wymierzenia kary administracyjnej na jego podstawie są: zajęcie pasa drogowego oraz brak zezwolenia właściwego zarządcy drogi na takie zajęcie lub zajęcie pasa niezgodnie z tym zezwoleniem. Istotny jest zatem sam fakt niezgodnego z prawem zajęcia pasa drogowego, bez względu na to, czy strona miała świadomość bezprawności działania. W niniejszej sprawie okoliczność zajęcia pasa drogowego jak również czas trwania tego zajęcia nie były przez stronę kwestionowane. Bezsporna jest także okoliczność zawarcia w dniu [...] r. pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S., działającego w imieniu Prezydenta Miasta S., jako Starosty Powiatu a E. R. – W. – umowy dzierżawy części nieruchomości gruntowej oznaczonej jako działka nr [...] (symbol użytku: dr) z obrębu [...] o powierzchni 70 m2, (zaznaczonej na mapie stanowiącej załącznik do wspomnianej umowy), w tym na cele usługowe – 34 m2, na cele administracyjno-socjalne – 4 m2 , drogi i place – 32 m2. Umowa została zawarta na czas nieokreślony od dnia 1 lutego 2015 r. do 31 stycznia 2020 r. W § 6 ust. 2 tej umowy strony zawarły zapis, zgodnie z którym dzierżawca bez pisemnej zgody wydzierżawiającego nie ma prawa umieszczać nośników reklamowych na przedmiocie dzierżawy, przy czym wydzierżawiający może swoją zgodę uzależnić od podwyższenia czynszu. Zarówno Prokurator jak i organ I instancji dostrzegli okoliczność zawarcia umowy dzierżawy z dnia [...] r., jednakże Prezydent nie uznał jej za istotną, poprzestając jedynie na zacytowaniu zapisów wspomnianego wyżej § 6 ust. 2 umowy, natomiast Prokurator przyjął, że istotne w sprawie są jedynie zapisy umowy dotyczące wymogu uzyskania zgody wydzierżawiającego na umieszczenie nośników reklamowych na przedmiotowym obiekcie, przy czym skoro skarżąca nie wystąpiła o taką zgodę zatem należy uznać, że doszło do zajęcia przez skarżącą pasa drogowego bez zezwolenia. Tymczasem, w ocenie Sądu, znaczenie umowy dzierżawy zawartej w dniu [...] r. pomiędzy Skarbem Państwa reprezentowanym przez Dyrektora Zarządu Budynków i Lokali Komunalnych w S., działającego w imieniu Prezydenta Miasta S., jako Starosty Powiatu a E. R. – W. – dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy – należy uznać za kluczowe. Z umowy tej wynika bowiem jednoznacznie, że wydzierżawiający oddał skarżącej w dzierżawę część nieruchomości położoną w spornym pasie drogowym i ustalił wysokość czynszu dzierżawnego z uwzględnieniem w rozliczeniu powierzchni przeznaczonej na cele usługowe (34 m2), na cele administracyjno-socjalne (4 m2) a także drogi i place (32 m2). Nie ulega też wątpliwości, że § 6 ust. 2 wspomnianej umowy przewiduje możliwość umieszczenia na przedmiocie dzierżawy nośników reklamowych – za zgodą wydzierżawiającego. W umowie brak jest przy tym zapisów, które przewidywałyby jakiekolwiek konsekwencje naruszenia przez dzierżawcę powyższego warunku - uzyskania zgody wydzierżawiającego na umieszczenie na obiekcie nośnika reklamowego. Zdaniem Sądu, istotny jest również fakt – na co zwróciło uwagę Kolegium, że umowa została zawarta ze Skarbem Państwa reprezentowanym przez Prezydenta Miasta S. jako Starostę Powiatu, występującego równocześnie w roli zarządcy drogi. Słusznie też przyjęło Kolegium, że w takiej sytuacji nie można mówić, że doszło do zajęcia pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy drogi na umieszczenie reklamy, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych. Nałożenie na skarżącą kary za zajęcie pasa drogowego bez zezwolenia zarządcy dotyczy okresu od 11 sierpnia 2015 r. do 24 września 2015 r., a zatem, okresu kiedy strony obowiązywała umowa dzierżawy. Skarżąca w dniu 18 sierpnia 2015 r. poinformowała wydzierżawiającego o umieszczeniu spornych nośników reklamowych na przedmiocie dzierżawy z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie, jednak Prezydent takiego stanowiska nie zajął. Nie skorzystał z przewidzianej w § 6 ust. 2 umowy możliwości ewentualnego podwyższenia skarżącej czynszu ani też nie uznał, że doszło do "używania przedmiotu dzierżawy sprzecznie z zawartą umową lub przeznaczeniem" – co mogłoby skutkować pisemnym upomnieniem i wyznaczeniem dodatkowego trzydziestodniowego terminu doprowadzenia do zgodności z umową. Wydzierżawiający podjął co prawda kroki w celu rozwiązania ze skarżącą umowy jednak nastąpiło to w drodze zwykłego wypowiedzenia tejże umowy (w terminie trzymiesięcznym). Należy zaznaczyć, że Sąd nie jest uprawniony do oceny prawidłowości realizacji umowy dzierżawy z dnia [...] r. – w kontekście ewentualnego naruszenia przez skarżącą postanowień § 6 ust. 2 tej umowy, czy też skutków takiego naruszenia bowiem te kwestie mogłyby być poddane ocenie jedynie przez sąd cywilny. Istotne niewątpliwie jest to, że w okresie objętym zaskarżoną decyzją umowa obowiązywała strony. W tej sytuacji, podnoszona przez Prokuratora okoliczność niezachowania przez skarżącą postanowień wspomnianego wyżej § 6 ust. 2 umowy nie może być uznana za rozstrzygającą w sprawie. Za uzasadnione należy natomiast uznać stanowisko Kolegium, zgodnie z którym w przypadku gdy ten sam grunt będący częścią pasa drogowego był przedmiotem umowy dzierżawy zawartej z Prezydentem Miasta S., dopuszczającej umieszczenie nośników reklamowych i Prezydent, pomimo otrzymania informacji o umieszczeniu tablic na budynku nie zajął stanowiska w sprawie, występując równocześnie w roli zarządcy drogi, nie można mówić, że ziściła się przesłanka samowolnego zajęcia pasa drogowego, bez zezwolenia zarządcy drogi, w celu umieszczenia reklamy, o którym mowa w art. 40 ust. 12 pkt 1 ustawy o drogach publicznych – warunkująca wymierzenie kary pieniężnej. Wobec powyższego zasadnie organ uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie pierwszej instancji. Podsumowując stwierdzić należy, że zarzuty podniesione w skardze nie zasługują na uwzględnienie, zaś Sąd, działając z urzędu poza granicami skargi, nie stwierdził żadnych naruszeń prawa materialnego, czy przepisów postępowania administracyjnego w stopniu uzasadniającym wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi skargę oddalił.