II SA/Sz 90/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj (spr.) Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi J. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2021 r. nr [...] w przedmiocie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami oddala skargę. 1. Decyzją z dnia [...] października 2021 r., nr [...] Prezydent Miasta S. (dalej jako: "Organ I instancji"), orzekł o cofnięciu J. D. (dalej jako: "Skarżący") uprawnienia do kierowania pojazdami według kat. B prawa jazdy i nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Uzasadniając swoje stanowisko Organ I instancji podał, że w dniu [...] lutego 2021r. została wydana decyzja kierująca Skarżącego na badanie psychologiczne w celu stwierdzenia istnienia lub braku przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami. Ww. zgłosił się na przedmiotowe badanie psychologiczne. W dniu [...] kwietnia 2021 r. psycholog uprawniony do badań psychologicznych wydał orzeczenie nr [...], w którym stwierdził istnienie przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami według kat. B prawa jazdy. Nadto wyjaśnił, że nadał decyzji rygor natychmiastowej wykonalności mając na uwadze ochronę zdrowia lub życia ludzkiego, gdyż posiadanie uprawnienia do kierowania pojazdami przez osobę, która nie wykazała się niezbędnym do prowadzenia pojazdu stanem zdrowia stwarza niebezpieczeństwo zarówno dla jej życia i zdrowia, jak i innych uczestników ruchu drogowego. 2. Skarżący wniósł odwołanie od powyższej decyzji, podważając zasadność ustaleń w zakresie istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, jako opartych na niewiarygodnym dowodzie w postaci orzeczenia psychologicznego wydanego w nieprawidłowo przeprowadzonym postępowaniu w sprawie wydania orzeczenia. 3. Decyzją z dnia [...] grudnia 2021 r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze (dalej jako: "Organ II instancji"), działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r., poz. 735) oraz art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. o kierujących pojazdami (Dz. U. z 2021 r., poz. 12121), po rozpatrzeniu odwołania, utrzymało w mocy decyzję Organu I instancji. W uzasadnieniu Organ II instancji wskazał, że organy administracji nie mają uprawnienia do badania legalności i merytorycznej zasadności wydanego orzeczenia, a konsekwentnie przyjmują wskazany w nim wynik badania, jako wiążący. Postępowanie poprzedzające wydanie orzeczenia psychologicznego jest odrębnym postępowaniem przed uprawnionym psychologiem i nie podlegającym w jakimkolwiek zakresie weryfikacji organów administracji publicznej orzekających w sprawach o cofnięcie uprawnienia do kierowania pojazdami. Zakwestionowanie orzeczenia psychologicznego wymaga inicjatywy jego adresata i może nastąpić wyłącznie w trybie art. 84 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami, wedle którego osoba badana lub podmiot kierujący na badania, którzy nie zgadzają się z treścią orzeczenia psychologicznego, mogą wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego do wojewódzkiego ośrodka medycyny pracy, właściwego ze względu na miejsce zamieszkania osoby badanej, a orzeczenie psychologiczne wydane po przeprowadzeniu ponownego badania psychologicznego jest ostateczne. Organ zaznaczył, że orzeczeniem psychologicznym nr [...] z dnia [...] kwietnia 2021 r. wydanym na podstawie art. 82 ust. 1 pkt 4 lit. a ustawy o kierujących pojazdami przez psychologa Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy w S., uprawnionego do badań psychologicznych w zakresie psychologii transportu, stwierdzono wobec Skarżącego istnienie przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami według kategorii B prawa jazdy. Powyższe orzeczenie, jako ostateczne stało się wiążące w swej treści, stanowiąc wiarygodną podstawą ustaleń Organu I instancji, jak też przyjętego za podstawę skarżonego aktu stanu faktycznego. Zważywszy zatem, iż przedłożony do akt dowód w postaci orzeczenia psychologicznego wprost wypowiada o istnieniu przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami silnikowymi, nadto jako sporządzony przez uprawniony podmiot i w przepisanej formie stanowi wiarygodną podstawę zaskarżonej decyzji, wypełniając ustawową przesłankę cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami. Organ przywołując tezy z wyroków sądów administracyjnych dotyczycących charakteru orzeczenia lekarskiego wywiódł, że jedyną drogą weryfikacji niekorzystnego dla badanego orzeczenia psychologicznego jest złożenie wniosku o przeprowadzenie ponownego badania psychologicznego w trybie art. 84 ust. 2 ustawy o kierujących pojazdami. Ustawodawca wyraźnie określił tryb weryfikacji orzeczenia, z którego treścią nie zgadzają się podmioty wymienione w art. 82 ust. 2 ustawy kierujących pojazdami, nie dając uprawnienia do oceny zasadności orzeczenia psychologicznego przez organy administracji publicznej. Ustanowiony tryb weryfikacji orzeczenia psychologicznego stanowi odstępstwo od ogólnych reguł dowodzenia faktu i jego oceny w postępowaniu administracyjnym, ujętych w art. 75 § 1 K.p.a. Z woli bowiem ustawodawcy wyrażonej w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami dowodem na okoliczność istnienia lub braku przeciwwskazań do kierowania pojazdami jest orzeczenie psychologiczne, a jego niekorzystna dla badanego treść może być zakwestionowana wyłącznie w trybie wyżej wskazanym. Zdaniem Organu II instancji, swobodna ocena dowodów, aby nie przekształciła się w samowolną, musi być dokonana zgodnie z normami prawa procesowego oraz zachowaniem określonych reguł tej oceny. Ocena powinna być oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Organ powinien dokonać oceny poszczególnych dowodów i rozpatrzyć nie tylko zgromadzone dowody z osobna, ale wszystkie dowody we wzajemnej łączności. Przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują podstaw, na których organ ma oprzeć ocenę dowodów. Maja jednak na uwadze nadany przez ustawodawcę prymat poddania pod ocenę zdolności psychologicznych do kierowania pojazdami, trybowi wynikającemu z art. 84 ustawy o kierujących pojazdami, w szczególności w zakresie istotnej dla niniejszego rozstrzygnięcia procedury poddania kierowcy ponownemu badaniu, nie może być uznany za dopuszczalny jakikolwiek inny przeciwdowód w sprawie. Z tych to powodów nie mogły zyskać aprobaty argumenty odwołania koncentrujące się na wykazaniu nieprawidłowości w przeprowadzeniu badań psychologicznych. Organ zaznaczył, że decyzja o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku stwierdzenia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami jest decyzją związaną, a analizowana regulacja jest konsekwencją ochrony uczestników ruchu drogowego, w tym także będących potencjalnym źródłem zagrożenia, jak też wynikającym stąd obowiązkiem czuwania nad bezpieczeństwem w ruchu drogowym, stanowiąc niejednokrotnie, w tym konkretnym przypadku wobec Skarżącego uciążliwość, jakkolwiek uzasadnioną wagą chronionego dobra. W końcowej części uzasadnienia Organ II instancji stwierdził, że zakresem postępowania w przedmiocie cofnięcia uprawnienia do kierowania pojazdami, przy stanowiącej podstawę zaskarżonej decyzji przesłance z art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami, objęte jest wyłącznie ustalenie posiadania przez stronę postępowania uprawnień do kierowania pojazdami oraz istnienia przeciwwskazań zdrowotnych do kierowania pojazdami, zaś dowodem potwierdzającym wskazaną ostatnio okoliczność jest orzeczenie psychologiczne. Skoro zatem Organ I instancji dysponował wymaganym dowodem, potwierdzającym okoliczność uzasadniającą orzeczenie względem Skarżącego o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami, to nie mogą znaleźć uznania zarzuty odwołania. 4. Niezadowolony z treści opisanego wyżej rozstrzygnięcia Skarżący wywiódł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. Podniósł, że nie zgadza się z uzasadnieniem ww. decyzji Kolegium w zakresie braku możliwości kwestionowania orzeczenia psychologicznego w przypadku kiedy wydane zostało ono z rażącym naruszeniem prawa. Skarżący szczegółowo opisał przebieg badania i na okoliczność potwierdzenia zaistniałych nieprawidłowości wniósł o przesłuchanie w charakterze świadków lekarek, które te badania wykonały oraz przeprowadzenie dowodu z odczytu z monitoringu jak i zapisów komputerowych WOMP z dnia badania. Zaakcentował też, że skoro procedura odwoławcza w zakresie orzeczenia o badaniach psychologicznych musi być kierowana do tej samej instytucji, która ją wydała, to takie działanie nie zapewnia bezstronności i obiektywizmu jej rozpatrzenia. Poza tym wskazał, że został wprowadzony w błąd przy przekazywaniu informacji o negatywnej treści orzeczenia, że odwołanie od tego orzeczenia najkorzystniej jest złożyć dopiero po wydaniu decyzji przez Urząd Miejski. Powyższy błąd potwierdził pracownik tego urzędu. Nadto pracownik ten dodatkowo stwierdził, że może on poddać się badaniu w dowolnym innym Ośrodku Medycyny Pracy. W związku z powyższym zwrócił się również o przesłuchanie jako świadka ww. osobę i skorzystanie z rejestrowanych rozmów przez Urząd Miejski. 5. W odpowiedzi na skargę Organ II instancji podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niezasadna. 6. Sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz. U. 2020 r. poz. 374 ze zm.) w związku z wystąpieniem przesłanek w przepisie tym wymienionych. 7. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm., dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Należy również podkreślić, że sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest wyłącznie w granicach danej sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W myśl art. 145 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie: 1) uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, jeżeli stwierdzi: naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (lit. a), naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego (lit. b), inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (lit. c); 2) stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub w innych przepisach; 3) stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w k.p.a. lub innych przepisach. Z przepisów tych wynika, że sądy administracyjne nie orzekają merytorycznie, tj. nie wydają orzeczeń, co do istoty sprawy, lecz badają zgodność zaskarżonego aktu administracyjnego z obowiązującymi w dacie jego podjęcia przepisami prawa materialnego, określającymi prawa i obowiązki stron oraz przepisami procedury administracyjnej, normującymi zasady postępowania przed organami administracji publicznej. Sądy administracyjne nie zastępują organów administracji publicznej i nie przejmują ich kompetencji do końcowego załatwienia sprawy administracyjnej i wydania rozstrzygnięcia. Orzeczenia sądów administracyjnych, w razie uwzględnienia skarg, rozstrzygają o uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności zaskarżonego aktu bądź zobowiązują organ administracji publicznej do określonego zachowania się w toku dalszego załatwiania sprawy administracyjnej. 8. Na wstępie wywodu należy nakreślić ramy prawne sprawy. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowił art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b ustawy o kierujących pojazdami. W myśl tego przepisu starosta wydaje decyzję administracyjną o cofnięciu uprawnienia do kierowania pojazdami w przypadku: stwierdzenia na podstawie orzeczenia psychologicznego istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami . Przede wszystkim wskazać należy, że zawarte w art. 103 ust. 1 pkt 1 lit. b u.k.p. sformułowanie "starosta wydaje decyzję" wskazuje na bezwzględnie obowiązujący charakter tego przepisu. W przypadku spełnienia określonych w tym przepisie przesłanek, starosta ma obowiązek wydania decyzji cofającej kierowcy uprawnienia do kierowania pojazdami. Podkreślenia wymaga, czego w obliczu oczywistego żalu Skarżący nie dostrzega, że wydanie decyzji cofającej uprawnienia do kierowania pojazdami silnikowymi nie zostało pozostawione swobodnemu uznaniu organu i jego ocenie co do zasadności wydania takiej decyzji. Ustawodawca bowiem jednoznacznie wskazał, że wyłącznym kryterium realizacji dyspozycji tej normy jest stwierdzenie istnienia przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami, dla których podstawą jest orzeczenie psychologiczne.. W konsekwencji, w postępowaniu w sprawie cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami, czynności sprawdzające ograniczone są tylko do zbadania: czy w sprawie zostało wydane orzeczenie psychologiczne i jakiej jest treści. Sąd w pełni podziela i uznaje za swoje stanowisko, jakie wyraził w tym zakresie Naczelny Sąd Administracyjny, który wskazał, że takie ustalenia są konieczne - a zarazem wystarczające - do cofnięcia uprawnień do kierowania pojazdami (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2017 r., sygn. akt I OSK 1794/15, dostępne są na stronie internetowej Centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). 10. Sąd jednocześnie podziela ustalenia, jakie gruncie rozpatrywanej sprawy, a o których mowa wyżej, zostały poczynione - obowiązek poddania się badaniu psychologicznemu przez Skarżącego stwierdzony został decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...] lutego 2021 r. Nr [...]; decyzja w tym przedmiocie stała się ostateczna i istnieje w obrocie prawnym. W aktach sprawy znajduje się także orzeczenie psychologa nr [...] z dnia [...].04.2021, stwierdzające, że u Skarżącego stwierdza się istnienie przeciwwskazań psychologicznych do kierowania pojazdami w zakresie prawa jazdy kategorii B; w orzeczeniu tym także zawarto pouczenie o możliwości przeprowadzenia ponownego badania. W aktach sprawy znajduje się także pismo WOMP, Zespołu Psychologów Pracy z dnia 14 czerwca 2021 r. Nr [...], z którego wynika, ze Skarżący nie zgłosił się na ponowne badania psychologiczne. Stąd w ocenie Sądu istniały nie budzące wątpliwości podstawy do cofnięcia Skarżącemu uprawnień do kierowania pojazdami. 11. Sąd uznał, że Organy zebrały pełny i prawidłowo oceniły zebrany w sprawie materiał dowodowy i przedstawiły tę ocenę w uzasadnieniu decyzji, spełniającej wymogi w zakresie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 w zw. z art. 107 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, stąd zarzuty naruszenia w sprawie przepisów postępowania, nie znajdują uzasadnienia. 12. W ocenie Sądu orzekającego w niniejszej sprawie argumentacja Skarżącego jako chybiona nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ dokonane przez Organy ustalenia, co do wystąpienia okoliczności uzasadniających wydanie Skarżącemu decyzji o cofnięciu uprawnień do kierowania pojazdami, znajdują odzwierciedlenie w zgromadzonym materiale dowodowym i zastosowanych w oparciu o powyższe przepisach prawa i ich wykładni. 13. Z podanych powyżej przyczyn skarga nie była zasadna. Organy administracji rozpatrujące niniejszą sprawę, nie naruszyły przepisów postępowania administracyjnego i przepisów prawa materialnego. Zarówno zaskarżona decyzja, jak i poprzedzająca ją decyzja Organu pierwszej instancji, zostały wydane w wyniku ustalenia istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności faktycznych i po dokonaniu prawidłowej oceny dowodów oraz po zastosowaniu prawidłowej wykładni prawa. 14. Z powyższych względów, Sąd na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł o oddaleniu skargi.