II SA/Sz 902/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Bolesław Stachura Sędziowie Sędzia WSA Joanna Wojciechowska (spr.) Sędzia WSA Ewa Wojtysiak po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 października 2021 r. sprawy ze skargi P. P. na uchwałę Rady Miasta z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w przedmiocie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków I. stwierdza nieważność § 24 zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałym zakresie. Prokurator P. P., dalej "Prokurator" złożył skargę na uchwałę Rady Miejskiej w P. (dalej "organ") z dnia [...] czerwca 2017 r. nr [...] w sprawie regulaminu dostarczania wody i odprowadzania ścieków (Dz. Urz. Województwa Z. z 2017 r. poz. 3423 - dalej "uchwała") i wniósł o stwierdzenie jej nieważności w całości. Zarzucił organowi istotne naruszenie prawa, tj.: - art. 7 oraz art. 94 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 19 ust. 5 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (Dz. U. z 2017 r. poz. 328, dalej "u.z.z.w."), przez wykroczenie poza delegację ustawową, a także wejście w materię już uregulowaną przepisami wyższego rzędu w szczególności w: 1. § 3 ust. 5 uchwały, przez powtórzenie zapisów ustawowych nakładających na przedsiębiorstwo obowiązek zapewnienia zdolności posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny uregulowanych już w art. 5 ust. 1 u.z.z.w.; 2. § 3 ust. 7 uchwały, przez powtórzenie zapisów ustawowych nakładających na przedsiębiorstwo obowiązek prowadzenia regularnej wewnętrznej kontroli jakości dostarczanej wody już uregulowanych w art. 5 ust. 1a u.z.z.w.; 3. § 3 ust. 5 uchwały, przez powtórzenie zapisów ustawowych określających pisemną formę umowy o dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków już uregulowanych w art. 6 ust. 1 ustawy z dnia 7 czerwca 2001 r. zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków; 4. § 24 uchwały, przez wprowadzenie wynagrodzenia przedsiębiorstwa za uzgodnienie dokumentacji, odbiór częściowy oraz końcowy wraz z ewentualnymi kosztami przejazdu winno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztom mimo, że przepisy ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków nie zawierają upoważnienia dla obciążania odbiorców należnościami za wydanie warunków przyłączenia; 5. § 28 ust. 1 uchwały, przez ustanowienie wymogu złożenia reklamacji na piśmie podczas gdy w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określono szczegółowo formy reklamacji. Prokurator wskazał, że liczne uchybienia tej uchwały winny skutkować stwierdzeniem jej nieważności, mimo iż przedmiotowa uchwała już nie obowiązuje, gdyż została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia 15 listopada 2018 r. nr [...] W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie. Podniósł, że zaskarżona uchwała została uchylona uchwałą Rady Miejskiej w P. z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] Wskazał, że zarzut naruszenia art. 19 ust. 5 u.z.z.w. jest niezasadny, gdyż przepis ten dotyczy stanu prawnego wprowadzonego z dniem 12 grudnia 2017 r. ustawą dnia 27 października 2017 r. o zmianie ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. poz. 2180), a więc nie odnoszącego się do delegacji ustawowej, na podstawie której podjęta została zaskarżona uchwała, tj. art. 19 ust. 2 ustawy w brzmieniu obowiązującym przed 17 grudnia 2017 r. Niemniej, z uwagi na niemal identyczną redakcję przepisu art. 19 ust. 2 przed 12 grudnia 2017 r. i art. 19 ust. 5 po tej dacie, organ przedstawił swoje merytoryczne stanowisko w zakresie podniesionych zarzutów w zakresie stanu prawnego obowiązującego w czasie podejmowania uchwały. Organ wskazał na treść 137 w zw. z § 143 Załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283, dalej "z.t.p.") i podał, że nie każde naruszenie zasad techniki prawodawczej musi skutkować stwierdzeniem nieważności badanej uchwały. Zasady techniki prawodawczej należy bowiem traktować jako zbiór dyrektyw skierowanych do prawodawcy wskazujących, jak poprawnie wyrażać normy prawne w przepisach prawnych i jak je grupować w aktach normatywnych, nie mogą służyć ocenie ważności obowiązującego prawa. Organ wyjaśnił, że celem § 24 uchwały było wprowadzenie regulacji, która chroniłaby odbiorców przed obciążaniem ich należnościami wygórowanymi przez przedsiębiorstwo i mieści w art. 19 ust. 2 pkt 6 u.z.z.w. Organ wskazał, że w § 28 uchwały wbrew twierdzeniom Prokuratora nie ograniczył w żaden sposób formy składania reklamacji. Zarządzeniem Przewodniczącego Wydziału z dnia 8 września 2021 r., wydanego na podstawie art. 15zzs4 ust. 3 ustawy z dnia ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach związanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób zakaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowych (Dz.U. z 2020 r. poz. 1842 ze zm.), sprawę skierowano do rozpoznania na posiedzeniu niejawnym w składzie 3 sędziów. Strony poinformowano o możliwości złożenia dodatkowych wyjaśnień na piśmie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Na wstępie należy wskazać, że zaskarżona uchwała utraciła moc na skutek podjęcia przez Radę Miejską w P. uchwały z dnia [...] listopada 2018 r. nr [...] (Dz. Urz. Województwa Z. z 2018 r. poz. 5612). Jednakże fakt ten nie powoduje bezprzedmiotowości postępowania sądowego. Należy bowiem zauważyć, że skutki prawne uchylenia aktu i stwierdzenia jego nieważności są odmienne. Uchylenie uchwały przez radę gminy oznacza wyeliminowanie uchwały ze skutkiem od daty uchylenia (ex nunc). Stwierdzenie nieważności uchwały wywołuje natomiast skutki od chwili jej podjęcia (ex tunc). W tej ostatniej sytuacji uchwałę należy potraktować tak jakby nigdy nie została podjęta. Ma to swoje znaczenie dla czynności prawnych podjętych na podstawie takiej uchwały. Warto też zwrócić uwagę na pogląd wyrażony przez Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994 r. (W 5/94, OTK 1994, cz. II, poz. 44), zgodnie z którym zmiana lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku, jeżeli zaskarżona uchwala może być zastosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego jej podjęcie. Podstawy stwierdzenia nieważności uchwały lub aktu organu gminy wyznaczają przepisy ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2020 r. poz. 713); dalej: "u.s.g.". Zgodnie z art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne. W doktrynie i orzecznictwie sądów administracyjnych ukształtował się pogląd, że nie każde naruszenie prawa stanowi przesłankę stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy. Sankcję nieważności można zastosować jedynie wówczas, gdy stwierdzone naruszenia mają charakter istotny. Ustawa nie zawiera wskazania, jakiego rodzaju uchybienia należy kwalifikować jako istotne, jednak w świetle jednolitych poglądów judykatury i doktryny, za istotne naruszenie prawa uznaje się uchybienia prowadzące do takich skutków, które nie mogą zostać zaakceptowane w demokratycznym państwie prawnym (por. wyrok NSA z dnia 11 lutego 1998 r., o sygn. akt II SA/Wr 1459/97; wyrok NSA z dnia 8 lutego 1996 r., o sygn. akt SA/Gd 327/95; wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 13 kwietnia 2012 r., o sygn. akt IV SA/Wr 625/11). Takim uchybieniem jest między innymi naruszenie przepisów prawa wyznaczających kompetencje do wydania aktu lub podstawę prawną, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał, jeżeli na skutek tego naruszenia zapadła uchwała innej treści, niż gdyby naruszenie nie nastąpiło (vide: M. Stahl, Z. Kmieciak. Akty nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego w świetle orzecznictwa NSA i poglądów doktryny. Samorząd terytorialny 2001, z.1-2). Z powyższych uwag wynika, że stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wtedy, gdy pozostaje ona w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa obowiązującymi w dacie jej podjęcia, przy czym naruszenie prawa musi mieć charakter istotny, przez co należy rozumieć wadę kwalifikowaną, która jest czymś więcej niż tylko nieistotnym naruszeniem prawa. Chodzi tu o uchybienia mieszczące się w kategorii ciężkich, rażących naruszeń prawa, prowadzące do skutków, które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym. Wyjaśnić należy, że podstawową regułą działania administracji w demokratycznym państwie prawa jest zawarta w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności - czyli zasada działania organów administracji w granicach i na podstawie prawa. Zasada ta obejmuje również działanie organów uchwałodawczych gmin w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego. W tym względzie organy te związane są ramami stworzonymi przez ustawy. Również akty prawa miejscowego, jako akty podustawowe, stanowione są na podstawie i w granicach upoważnień ustawowych (art. 94 Konstytucji RP). Nie mogą więc wykraczać poza jakiekolwiek unormowania ustawowe ani czynić wyjątków od ogólnie przyjętych rozwiązań ustawowych. Zatem nie każde uchybienie, w tym polegające na powtórzeniu norm ustanowionych innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa, koniecznym czyni skorzystanie przez Sąd z uprawnienia wynikającego z art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.- dalej "p.p.s.a."). Jeżeli dany przepis regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy nie stanowi niedozwolonej modyfikacji innej obowiązującej normy prawa (ustawowej definicji, ustawowego zakresu odpowiedzialności), a jedynie jej powtórzenie lub przypomnienie, to naruszenie polegające na wykazywanym, niewątpliwym naruszeniu zasad techniki prawodawczej, nie stanowiło istotnego naruszenia prawa, które skutkować musiałoby stwierdzeniem nieważności. Dodać należy, że w doktrynie zwraca się uwagę, że rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej nie może stanowić formalnego wzorca nadzorczej lub sądowej kontroli legalności aktów prawa miejscowego, a jedynie – i to wyjątkowo – wzorzec posiłkowy. Reguły wynikające z Zasad techniki prawodawczej (z.t.p.) nie powinny być kwalifikowane jako reguły "ważnego" dokonywania czynności prawodawczych, lecz jako reguły "poprawnego" dokonywania takich czynności. A zatem akt prawa miejscowego wydany z naruszeniem tych zasad będzie aktem wadliwym, ale ważnym" (por. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, "Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2004, s. 20; D. Dąbek "Prawo miejscowe", wyd. Wolters Kluwer z 2015 r., s. 205). Raz jeszcze należy podkreślić należy, że ocena legalności poszczególnych przepisów uchwały dotyczący zakresu kontroli przez sądy administracyjne postanowień aktów prawa miejscowego przez stwierdzenie nieważności uchwały przez sąd następuje tylko w przypadku istotnego naruszenia prawa, zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. Stwierdzenie nieważności uchwały może nastąpić tylko wówczas, gdy uchwała pozostaje w wyraźnej sprzeczności z określonymi przepisami prawa ustrojowego, materialnego, czy procedury podejmowania aktów. Sprzeczność ta musi być oczywista i bezpośrednia oraz wynikać wprost z treści danego przepisu. Wyjaśnić należy, że Sąd zasadniczo nie orzeka o stwierdzeniu nieważności całej uchwały, lecz jedynie stwierdza nieważność poszczególnych zapisów uchwały w sytuacji, gdy są niezgodne z prawem. Uchwała może zawierać szereg przepisów, a jedynie ich część może być niezgodna z prawem, nie ma więc podstaw do stwierdzenia nieważności całej uchwały. W związku z powyższym Sąd przyjął, że wniosek Prokuratora o uchylenie zaskarżonej uchwały w całości odnosi się wyłącznie do kwestionowanych w skardze zapisów tej uchwały. Prokurator w przeciwieństwie do inny osób, skarżąc uchwałę (prawo miejscowe) nie musi wykazać istnienia interesu prawnego, aby skutecznie złożyć skargę. Jednakże Prokurator jako organ stojący na straży praworządności przy formułowaniu zarzutów i ich uzasadnienia skargi winien wykazać się starannością. Zdaniem Sądu, nie można czynić sądu administracyjnego kolejnym szczeblem wśród organów administracji do generalnej kontroli zapisów aktów prawa miejscowego, do której z woli ustawodawcy na podstawie art. 86 u.s.g. powołani są: wojewoda, a w zakresie spraw finansowych - regionalna izba obrachunkowa. Zaskarżona uchwała podlega badaniu w świetle przepisów u.z.z.w. w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, tj. na dzień 3 sierpnia 2017 r. Stosownie do art. 19 ust. 1 uchwały, Rada gminy, po dokonaniu analizy projektów regulaminów dostarczania wody i odprowadzania ścieków opracowanych przez przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjne, uchwala regulamin dostarczania wody i odprowadzania ścieków, zwany dalej "regulaminem". Regulamin jest aktem prawa miejscowego. Zgodnie z art. 19 ust. 2 uchwały, regulamin powinien określać prawa i obowiązki przedsiębiorstwa wodociągowo-kanalizacyjnego oraz odbiorców usług, w tym: 1) minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków; 2) szczegółowe warunki i tryb zawierania umów z odbiorcami usług; 3) sposób rozliczeń w oparciu o ceny i stawki opłat ustalone w taryfach; 4) warunki przyłączania do sieci; 5) techniczne warunki określające możliwości dostępu do usług wodociągowo-kanalizacyjnych; 6) sposób dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza; 7) sposób postępowania w przypadku niedotrzymania ciągłości usług i odpowiednich parametrów dostarczanej wody i wprowadzanych do sieci kanalizacyjnej ścieków; 8) standardy obsługi odbiorców usług, a w szczególności sposoby załatwiania reklamacji oraz wymiany informacji dotyczących w szczególności zakłóceń w dostawie wody i odprowadzaniu ścieków; 9) warunki dostarczania wody na cele przeciwpożarowe. Zdaniem Sądu, art. 19 ust. 2 u.z.z.w. odnosi się do praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług i zakres tego przepisu jest otwarty, o czym stanowi użycie przez ustawodawcę słów "w tym"- które należy czytać jako "w szczególności", co oznacza, iż poza wymienionymi zagadnieniami od pkt 1 do pkt 9, może określać prawa i obowiązki ww. podmiotów również w innych kwestiach. Słusznie zauważył organ, że podstawą badania zgodności z prawem jest art. 19 ust. 2 u.z.z.w., nie zaś art. 19 ust. 5 u.z.z.w., który wszedł w życie dopiero w dniu 12 grudnia 2017 r. Odnośnie zarzutu nr 1 wskazać należy, że zakwestionowany § 3 ust. 5 uchwały brzmi: "w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo jest zobowiązane zapewnić zdolność posiadanych urządzeń wodociągowych do realizacji dostaw wody w sposób ciągły i niezawodny". Za przedsiębiorstwo na tle zaskarżonej uchwały należy rozumieć przedsiębiorstwo wodno-kanalizacyjne działające na podstawie zezwoleń wydanych w trybie określonym w rozdziale 3 ustawy o zbiorowym zaopatrzeniu w wodę i zbiorowym odprowadzaniu ścieków (§ 2 ust. 1 uchwały). W ocenie Sądu, § 3 ust. 5 uchwały jest konkretyzacją obowiązków przedsiębiorstwa, które mieszczą się w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. - minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Także okoliczność, że § 3 ust. 5 uchwały jest częściowym powtórzeniem art. 5 ust. 1 u.z.z.w. nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 5 uchwały. Jak wyżej wskazano w uzasadnieniu naruszenie przepisów z.t.p. nie jest wyłącznym powodem do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały. Sąd uznał zatem zarzut Prokuratora za niezasadny. Odnośnie zarzutu nr 2 wskazać należy, że zakwestionowany § 3 ust. 7 uchwały brzmi: "w zakresie dostarczania wody przedsiębiorstwo jest zobowiązane prowadzić regularną wewnętrzną kontrolę jakości dostarczanej wody". W ocenie Sądu, § 3 ust. 7 uchwały jest konkretyzacją obowiązków przedsiębiorstwa, które mieszczą się w art. 19 ust. 5 pkt 2 u.z.z.w. - minimalny poziom usług świadczonych przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne w zakresie dostarczania wody i odprowadzania ścieków. Także okoliczność, że § 3 ust. 7 uchwały jest częściowym powtórzeniem art. 5 ust. 1a u.z.z.w. nie jest wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności § 3 ust. 7 uchwały. Jak wyżej wskazano w uzasadnieniu naruszenie przepisów z.t.p. nie jest wyłącznym powodem do stwierdzenia nieważności zapisów uchwały. Sąd uznał zatem zarzut Prokuratora za niezasadny. Odnośnie zarzutu nr 3 wskazać należy, że z jego treści wynika, iż w istocie Prokurator skarży § 7 ust. 1 uchwały, nie zaś § 3 ust. 5 uchwały. Treść § 3 ust. 5, ani innych ustępów tego przepisu uchwały nie odnosi się do umowy pomiędzy przedsiębiorcą a odbiorcą usług. Zgodnie z § 7 ust. 1 uchwały, dostarczanie wody i odprowadzanie ścieków odbywa się na podstawie pisemnej umowy o zaopatrzeniu w wodę lub odprowadzanie ścieków zawartej między przedsiębiorcą a odbiorcą usług. Według Prokuratora podstawa do stwierdzenie nieważności jest powtórzenie zapisu art. 6 ust. 1 u.z.z.w. Zdaniem Sądu, przepis § 7 ust. 1 uchwały ma charakter informacyjny. Przepis ten jest powtórzeniem art. 6 ust. 1 u.z.z.w., lecz nie jego modyfikacją. Powyższe nie jest, w ocenie Sądu, jest wystarczającym powodem do stwierdzenia nieważności ww. przepisu uchwały. Sąd uznał zatem zarzut Prokuratora za niezasadny. Odnośnie zarzutu nr 4 wskazać należy, że § 24 uchwały brzmi: "wynagrodzenie przedsiębiorstwa za uzgodnienie dokumentacji, odbiór częściowy oraz końcowy wraz z ewentualnymi kosztami przejazdu powinno odpowiadać rzeczywiście poniesionym przez przedsiębiorstwo kosztami". Podkreślić należy, że przedsiębiorstwo jest obowiązane do zawarcia umowy o zaopatrzenie w wodę lub odprowadzanie ścieków z osobą, której nieruchomość została przyłączona do sieci (art. 6 ust. 2 u.z.z.w.). Przyłączenie do sieci nieruchomości jest zatem warunkiem wstępnym do zawarcia ww. umowy. Realizacja budowy urządzeń wodociągowych i kanalizacyjnych oraz przyłączanie do sieci przez przedsiębiorstwo określa art. 15 u.z.z.w. Przedsiębiorstwo jest obowiązane zapewnić budowę urządzeń wodociągowych i urządzeń kanalizacyjnych, ustalonych przez gminę w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy oraz miejscowych planach zagospodarowania przestrzennego, w zakresie uzgodnionym w wieloletnim planie rozwoju i modernizacji, o którym mowa w art. 21 ust. 1 (art. 15 ust. 1 u.z.z.w.). Realizację budowy przyłączy do sieci oraz studni wodomierzowej, pomieszczenia przewidzianego do lokalizacji wodomierza głównego i urządzenia pomiarowego zapewnia na własny koszt osoba ubiegająca się o przyłączenie nieruchomości do sieci (art. 15 ust. 2 u.z.z.w.). Koszty nabycia, zainstalowania i utrzymania wodomierza głównego ponosi przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne, a urządzenia pomiarowego - odbiorca usług (art. 15 ust. 3 u.z.z.w.). Przedsiębiorstwo jest obowiązane przyłączyć do sieci nieruchomość osoby ubiegającej się o przyłączenie nieruchomości do sieci, jeżeli są spełnione warunki przyłączenia określone w regulaminie, o którym mowa w art. 19, oraz istnieją techniczne możliwości świadczenia usług (art. 15 ust. 4 u.z.z.w.). W ocenie Sądu, regulacja § 24 uchwały wykracza poza zakres art. 19 ust. 2 u.z.z.w., gdyż nie można go zaliczyć do kategorii praw i obowiązków przedsiębiorstwa czy odbiorcy usług, w tym sposobu dokonywania odbioru przez przedsiębiorstwo wodociągowo-kanalizacyjne wykonanego przyłącza. Podział kosztów przyłączy pomiędzy odbiorcą usług oraz przedsiębiorstwem zawarty jest w art. 15 ust. 2 i 3 u.z.z.w., zaś kwestia pozostałych kosztów nie wymienionych w ww. przepisach pozostaje w gestii stron - przedsiębiorstwa i odbiorcy usług. W ocenie Sądu, organ wkroczył w sposób nieuprawniony w stosunki cywilne pomiędzy stronami. Nie ma tu znaczenia okoliczność, że intencją organu było działanie na rzecz odbiorców usług przez ograniczenie wysokości kosztów ponoszonych przez nich na rzecz przedsiębiorstwa. Zasada swobody umów zawarta jest w art. 353ą K.c. i stanowi, że strony zawierające umowę mogą ułożyć stosunek prawny według swego uznania, byleby jego treść lub cel nie sprzeciwiały się właściwości (naturze) stosunku, ustawie ani zasadom współżycia społecznego. Oznacza to, że mimo iż strony mogą dowolnie kształtować zapisy łączącej ich umowy to podlegają one ograniczeniom wynikającymi m.in. z przepisów, w tym przepisów prawa miejscowego. W niniejszej sprawie art. 19 ust. 2 u.z.z.w. nie uprawniał organu do ingerencji w stosunki między stronami umowy. Przepisem kształtującym stosunek cywilnymi między stronami umowy jest art. 15, lecz nie w zakresie skarżonej regulacji. Obecnie kwestię kosztów związanych z przyłączeniem do sieci wodociągowo-kanalizacyjnej poza art. 15 u.z.z.w. reguluje art. 19a ust. 10 u.z.z.w. (obowiązujący od 19 września 2020 r.). Sąd uznał zatem zarzut Prokuratora za zasadny i stwierdził nieważność § 24 uchwały. Odnośnie zarzutu nr 5 wskazać należy, że zakwestionowany § 28 ust. 1 uchwały brzmi: "odbiorca usług ma prawo składać do przedsiębiorstwa reklamacje dotyczące świadczonych usług". W ocenie Sądu, zarzut Prokuratora, że zaskarżony przepis uchwały ustanowił wymóg złożenia reklamacji na piśmie, podczas gdy w treści art. 19 ust. 5 pkt 8 u.z.z.w. nie określono szczegółowo formy reklamacji, jest całkowicie bezzasadny. Z treści § 28 ust. 1 uchwały wynika jedynie, że odbiorca usług ma prawo do złożenia reklamacji, lecz nie określa on formy tej reklamacji. Forma reklamacji została określona przez organ w § 28 ust. 2 uchwały, zgodnie z którym reklamacje mogą być zgłaszane pisemnie, pocztą elektroniczną, faksem lub osobiście w godzinach pracy przedsiębiorstwa. Powyższe oznacza, że organ nie ograniczył formy złożenia reklamacji jedynie do formy pisemnej, zaś odbiorca usług może wybrać dowolny sposób jej złożenia. W ocenie Sądu, cała regulacja § 28 uchwały nie wykracza poza zakres art. 19 ust. 2 u.z.z.w., który odnosi się do praw i obowiązków przedsiębiorstwa oraz odbiorcy usług, w tym w pkt 8 - standardów obsługi odbiorców usług, jest to zakres podstawowy - otwarty, o czym stanowi użycie przez ustawodawcę słów "a w szczególności". Mając na uwadze powyższe rozważania, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. stwierdził nieważność § 24 uchwały oraz na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę w pozostałym zakresie.