II SA/Sz 903/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 30 października 2013 r. sprawy ze skargi L. K. M. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zezwolenia na realizację inwestycji drogowej I. stwierdza, że zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Starosty nr [...] z dnia [...] zostały wydane z naruszeniem prawa, II. zasądza od Wojewody na rzecz skarżącej K. L. M. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem zawartym w piśmie z dnia [...] r. Burmistrz zwrócił się do Starosty o wydanie decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...], w trybie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych. We wniosku Burmistrz wskazał, że jest to inwestycja drogowa polegająca na rozbudowie drogi gminnej – dojazdowej. Do wniosku zostały dołączone m.in. opinie zarządu powiatu, Ministra Zdrowia Wojewódzkiego Urzędu Ochrony Zabytków, uchwała Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim Nr XI/129/03 z 4.12.2003 r. w sprawie zaliczenia ulicy Stefana Okrzei do Kategorii dróg gminnych. Starosta wysłał do właścicieli nieruchomości objętych wnioskiem zawiadomienia o wszczęciu postępowania natomiast pozostałe strony zostały zawiadomione w drodze obwieszczeń. Decyzją z [...] r. Starosta na podstawie art. 11 a ust. 1 w zw. z art. 11 f ust. 1,2 i art. 12 ust. 1 – 3 ustawy z dnia 10.04.2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz.U. Nr 193 poz. 1194 z 2008 r. ze zm.) oraz art. 42 ustawy z 7.07.2994 r. Prawo budowlane zezwolił Burmistrzowi na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...] – drogi gminnej klasa "D", budowie parkingu wielopoziomowego o [...] miejscach parkingowych dla samochodów osobowych. W decyzji określił jakie działki przeznaczono pod tą inwestycję wskazując, że działki o nr [...] stanowią własność L.M. i B.L. natomiast o nr [...] są własnością Gminy. W decyzji organu I instancji zezwolił na ograniczenie korzystania z nieruchomości i określił termin wydania ww. nieruchomości. W wymaganiach dotyczących powiązania drogi z innymi drogami publicznymi organ podał, iż projektowana rozbudowa drogi będzie elementem programu rewitalizacji zespołu kamienic projektowanych na działkach sąsiednich. Projektowany układ komunikacyjny będzie stanowić połączenie z pozostałą częścią miejscowości. Zostały też określone warunki wynikające z potrzeb ochrony środowiska i odnowy zabytków i dóbr kultury współczesnej, ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich. W punkcie 5 decyzji organ wskazał, które nieruchomości stają się własnością jednostki samorządu terytorialnego podając, że są to nieruchomości wyróżnione w tabeli przeznaczone pod pas drogowy dla przedmiotowej inwestycji. W kolejnych punktach od 1 – 10 organ wskazał, że objęte inwestycją nieruchomości przechodzą z mocy prawa na własność Gminy z dniem, w którym niniejsza decyzja stanie się ostateczna i będzie stanowiła podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej i katastrze nieruchomości. Odnośnie wysokości odszkodowania organ przyjął, że będzie ona ustalona odrębną decyzją, w terminie 30 dni od dnia kiedy niniejsza decyzja stanie się ostateczna, a wysokość ustalona będzie wg stanu nieruchomości w dniu wydania niniejszej decyzji według jej wartości z dnia, w jakim następuje ustalenie wysokości odszkodowania. Odszkodowanie za przyjęte z mocy prawa nieruchomości przysługuje dotychczasowym właścicielom nieruchomości, użytkownikom wieczystym oraz osobom, którym przysługuje do nieruchomości ograniczone prawo rzeczowe. Do ustalenia wysokości i wypłacenia odszkodowania za nieruchomości przejęte organ odesłał do przepisów o gospodarce nieruchomościami, z zastrzeżeniem art. 18 ustawy. Zostały też w tej decyzji uregulowane kwestie dotyczące wygaśnięcie ograniczonych praw rzeczowych na nieruchomościach przejętych oraz użytkowania wieczystego. W niniejszej decyzji został zatwierdzony projekt budowlany w tomach 1 – 3. Na podstawie art. 17 ust. 1 i 3 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych decyzji nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Odwołanie od decyzji organu I instancji wniosła L.M. reprezentowana przez pełnomocnika brata J.L. W odwołaniu skarżąca zarzuciła bezpodstawne zastosowanie ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, w celu nieprawnego wywłaszczenia działek nr [...] i pomniejszenia ich wartości o min. 100% w stosunku do ceny wolnorynkowej. Skarżąca wskazała też, że ul. [...] jest drogą wewnętrzną, do której nie stosuje się tzw. "specustawy". Przedmiotowy teren znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej i zdaniem strony parking wielopoziomowy na [...] miejsc nie będzie zamierzeniem inwestycyjnym zmierzającym do rewitalizacji kwartału, który znajduje się w strefie ochrony konserwatorskiej A. W skutek rozpatrzenia odwołania Wojewoda decyzją wydaną w dniu [...] r. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy wyjaśnił, iż ustawa na podstawie której zezwolono na realizację inwestycji drogowej, stanowi również podstawę do wywłaszczenia działek przewidzianych pod inwestycję, zatwierdza się podział nieruchomości i udziela pozwolenia na budowę. W ocenie organu II instancji wniosek inwestora którym jest Burmistrz spełniał wymogi o jakich mowa w art. 11 d ust. 1 ustawy. Obwieszczenie i zawiadomienie, o których mowa w art. 11 d ust. 5 i art. 11 ust. 6 ustawy zostały spełnione. Ponadto organ odwoławczy wyjaśnił, że przedmiotowa ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Parking jest obiektem budowlanym związanym z prowadzeniem ruchu a warunkiem zastosowania tej "specustawy" jest umiejscowienie tej inwestycji w pasie drogowym. W niniejszej sprawie działki nr [...] zostały wywłaszczone na rzecz gminy i zostały włączone w pas drogowy w projekcie zagospodarowania terenu za pomocą linii rozgraniczających teren. Parking będący przedmiotem inwestycji ma być obiektem ogólnie dostępnym i ściśle powiązanym z infrastrukturą drogową miasta. Ma poprawić warunki bezpieczeństwa oraz zwiększyć komfort uczestników ruchu drogowego. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wniósł J.L. działający jako pełnomocnik L.M. Decyzji tej zarzucił naruszenie art. 77, 80 k.p.a. oraz art. 64 ust. 3 Konstytucji RP poprzez naruszenie istoty prawa własności przez uznanie mimo braku podstaw prawnych, że wielopoziomowy obiekt budowlany o [...] miejscach parkingowych dla samochodów, może być zaliczony do infrastruktury drogowej. Zdaniem strony skarżącej organy I i II instancji nie wykazały by zaistniały przesłanki do zastosowania "specustawy". W ocenie strony przedmiotowy garaż ma zapewnić miejsca parkingowe dla mieszkańców nowo budowanych w tym kwartale domów, o charakterze mieszkalno – usługowym, których budowę prowadzi Towarzystwo Budownictwa Społecznego, a których lokale będą sprzedawane na wolnym rynku. Przedmiotowa inwestycja ma za zadanie zapewnić obsługę tych lokali. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie pełnomocnik skarżącej J.L. oraz pełnomocnik organu zgodnie oświadczyli, że budowa przedmiotowej inwestycji została rozpoczęta, a pełnomocnik skarżącej wyjaśnił, że rozpoczęła się [...] r. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153 poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpatrując niniejszą skargę uprawniony był jedynie w tym postępowaniu do zbadania czy zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Rozpatrując stan faktyczny i prawny niniejszej sprawy Sąd stwierdził, że skarga okazała się częściowo uzasadniona. Zgodnie z art.1 ust. 1 ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji i zakresu dróg publicznych z 10 kwietnia 2003 r. (dz.U. Nr 80 poz. 721 ze zm.) zwana dalej "specustawą drogową", ustawa określa zasady i warunki przygotowania inwestycji w zakresie dróg publicznych w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz.U. z 2013 r. poz. 230), a także organy właściwe w tych sprawach. Cytowana ustawa stanowi narzędzie prawne uproszczenia procedur tworzenia i rozbudowy dróg publicznych w miejscach, gdzie istnieje społeczne oczekiwanie ich budowy lub rozbudowy. Ustawa ta ma z jednej strony pogodzić społeczne oczekiwania budowy drogi z konstytucyjnie przyznaną ochroną własności. Szczególność powyższej ustawy polega przede wszystkim na tym, że ze względu na specyficzny charakter inwestycji drogowej, jako inwestycji liniowej przebiegającej najczęściej przez wiele nieruchomości, ustawodawca połączył kilka odrębnych procedur, rozstrzygnięć administracyjnych w jedną procedurę, kończącą się decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, stanowiącej podstawę rozpoczęcia robót budowlanych w zakresie budowy drogi publicznej. W przedmiotowej sprawie decyzja Starosty dotyczyła udzielenia zezwolenia Burmistrzowi na realizację inwestycji drogowej polegającej na rozbudowie ulicy [...]. Ulica Okrzei w Kamieniu Pomorskim na podstawie Uchwały Nr XI/129/03 Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z 4 grudnia 2003 r. w sprawie zaliczenia dróg do kategorii dróg gminnych została zaliczona do tej kategorii dróg i zgodnie z art. 1 ustawy z 21 marca 1985 r. o drogach publicznych jest drogą publiczną. Na tle art. 1 ust. 1 cyt. ustawy ukształtowało się orzecznictwo sądów administracyjnych zgodnie, z którym przepisy tej ustawy mają zastosowanie do inwestycji mających na celu budowę (rozbudowę) dróg innych niż drogi wewnętrzne w rozumieniu ustawy o drogach publicznych. Decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej można więc wydać dla takiego rodzaju inwestycji, która mieści się w ustawowym pojęciu drogi zdefiniowanym w ust. 4 pkt 2 ustawy o drogach publicznych. Zgodnie z tym przepisem przez drogę rozumie się budowę wraz z drogowymi obiektami inżynierskimi urządzeniami oraz instalacjami, stanowiącą całość techniczno – użytkową przeznaczoną do prowadzenia ruchu drogowego, zlokalizowaną w pasie drogowym. Stosowanie specustawy odnosi się tylko do realizacji inwestycji drogowej jako budowli, a nie wszystkiego, co ma znajdować się w pasie drogowym. Treść art. 1 jednoznacznie nawiązuje do pojęcia "drogi" z ustawy o drogach publicznych, a nie do pojęcia pasa drogowego, które to pojęcie ustawa o drogach publicznych definiuje odrębnie (art. 4 pkt 1). Zatem stosowanie cyt. ustawy musi zostać poprzedzone wnikliwą oceną przez organy orzekające – czy dana decyzja nie będzie stanowiła obejścia prawa w zrealizowaniu innych celów. W ocenie Sąd zaskarżona decyzja narusza prawo w zakresie takim w jakim obejmuje zezwolenia na realizację budowy parkingu wielopoziomowego o [...] miejscach parkingowych dla samochodów osobowych. Tego rodzaju inwestycja nie może być realizowana w oparciu o specustawę bowiem nie stanowi ona budowy drogi w rozumieniu tej ustawy. Nie można stosować wykładni rozszerzającej – rozciągającej stosowania uproszczonych procedur i zasad do inwestycji nie będących drogami publicznymi. Należy więc mieć na względzie treść art. 64 ust. 3 Konstytucji RP, który stanowi o tym że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w zakresie, w jakim nie narusza ona istoty prawa własności. W ocenie Sądu budowa parkingu wielopoziomowego na działkach nr [...] nie mogła być realizowana na podstawie ustawy szczególnej. W tym zakresie decyzje organu I i II instancji są wadliwe. Decyzja Starosty została zaopatrzona w rygor natychmiastowej wykonalności (art. 17 ust. 1 cyt. ustawy). Na podstawie tego inwestor przystąpił do realizacji przedsięwzięcia już od [...] r. Mając powyższe ustalenia na uwadze Sąd uwzględniając skargę na decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności po upływie 14 dni od dnia rozpoczęcia budowy drogi może stwierdzić jedynie, że decyzja narusza prawo z przyczyn wyszczególnionych w art. 145 lub 156 k.p.a. (art. 31 ust. 2 ustawy.) W myśl art. 156 § 1 pkt 2 zd. 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która została wydana bez podstawy prawnej. Jak już wcześniej wskazano realizacja budowy parkingu wielopoziomowego o [...] miejscach postojowych nie mogła być objęta ustawą o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych lecz przebiegać w oparciu o zasady ogólne przewidziane w innych ustawach np. prawo budowlane. Skoro specustawa nie miała zastosowania do realizacji budowy parkingu wielopoziomowego to należy uznać, że bez podstawy prawnej zostały określone w decyzji I instancji postanowienia w zakresie punktu 5 ppkt 1,2,3,4,5,6,7,8,9,10 w odniesieniu do nieruchomości oznaczonych nr [...], które zostały wyróżnione w tabeli jako działki przeznaczone pod inwestycję i w tym zakresie dotknięta jest wadą nieważności o jakiej mowa w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję dotkniętą wadą nieważności. Wobec tego, że przepis art. 31 ust. 2 ustawy stanowi przeszkodę w wydaniu przez Sąd wyroku na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 2 P.p.s.a., dlatego orzeczono na podstawie art. 145 § 1 pkt 3 P.p.s.a. O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.