II SA/Sz 904/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel,, Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A., R. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...], [...] w przedmiocie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. postanowieniem z dnia [...] r., nr[...] , na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) oraz art. 59 ust. 1 pkt 2, art. 63 ust. 1 i ust. 4, art. 64 ust. 1, art. 66 ust. 1 i art. 68 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), utrzymało w mocy postanowienie Burmistrza D. z dnia [...] r., znak: [...] w sprawie nałożenia obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia polegającego na "budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą pn. "[...] ". W uzasadnieniu organ odwoławczy przedstawił następujący stan faktyczny: Wnioskiem z dnia [...] r. spółka. A. z o.o. wystąpiła do Burmistrza D. o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie elektrowni wiatrowych na terenach rolnych w granicach obrębów ewidencyjnych S., gmina D. oraz Z., gmina M.. W związku tym organ I instancji, stosownie do treści art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, zwrócił się do Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w S. oraz Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w M. o wydanie opinii w sprawie obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla ww. przedsięwzięcia. W odpowiedzi Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w M. w opinii sanitarnej z dnia [...] r., znak: [...] nałożył obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko, zaś Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w S. pismem z dnia [...] r., znak: [...] wyraził opinię o konieczności przeprowadzenia oceny na środowisko i określił zakres raportu. W związku z powyższym organ I instancji postanowieniem dnia [...] r., znak: [...] nałożył na wnioskodawcę obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko określił zakres raportu. Powyższe rozstrzygnięcie, na skutek zażalenia Spółka A. z o.o., z dnia [...] r., zostało uchylone w całości postanowieniem Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r., znak: [...] zaś sprawę przekazano do ponownego rozpatrzenia. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego organ I instancji postanowieniem z dnia [...] r., znak: [...] ponownie nałożył na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko planowanego przedsięwzięcia i określił zakres raportu. Na postanowienie organu I instancji tym razem zażalenia o jednakowej treści złożyli R. S. i Stowarzyszenie . Skarżący zarzucili brak nałożenia na wnioskodawcę obowiązku sporządzenia analizy oddziaływania inwestycji na: 1) prawo zabudowy dla nieruchomości w obszarze oddziaływania [...] , a) uprawnienia właścicieli w tym zakresie w obecnym stanie prawnym, b) ograniczenia inwestycyjne w tym zakresie po wybudowaniu farmy, 2) wartości nieruchomości: a) stan obecny, b) po wybudowaniu [...] , 3) dokonanie analizy: a) potencjalnych możliwości rozwoju działalności agroturystycznej jako alternatywny kierunek rozwoju okolicznych miejscowości z wykorzystaniem bliskiego sąsiedztwa B. oraz programów pomocowych[...] , Funduszy Strukturalnych, b) ograniczenia dla wskazanego kierunku rozwoju po wybudowaniu farmy wiatrowej, 4) dokonanie analizy oddziaływania inwestycji na strukturę upraw, w tym uprawę [...] na ziarno. Nadto skarżący zarzucili przyjęcie złego wskaźnika gruntu [...] równego [..] , podczas gdy dla terenu objętego zamierzeniem inwestycyjnym winien być przyjęty wskaźnik gruntu równy[...] . Jednocześnie w ocenie skarżących postanowienie wydane zostało bez uwzględnienia Europejskiej konwencji o ochronie krajobrazu, bezpieczeństwa środowiska i ochrony przed hałasem i drganiami oraz zaleceń Ministra Zdrowia (pismo z dnia [...] r., znak:[...] ), w świetle których lokalizowanie elektrowni wiatrowych winno mieć miejsce w odległości nie mniejszej niż 2 km od domów ludzi. Rozpatrując wniesione zażalenia Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. wskazało, że planowana inwestycja - stosownie do treści § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2010 r. Nr 213, poz. 1397 ze zm.) - winna zostać zakwalifikowana jako przedsięwzięcie mogące potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, dla którego może być wymagany obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Organ odwoławczy wyjaśnił, że obszar lokalizacji wież wiatrowych oraz technicznej infrastruktury towarzyszącej zajmuje tereny użytków rolnych wykorzystywanych w produkcji rolnej. Przedmiotowe tereny zlokalizowane są pomiędzy obszarami Natura 2000: [...] oraz obszarami mającymi znaczenie dla Wspólnoty Europejskiej, tj.[...] . Na terenie gmin [...] zostały zrealizowane lub są planowane do realizacji przedsięwzięcia polegające na budowie elektrowni wiatrowych. Co za tym idzie planowana inwestycja wraz innymi przedsięwzięciami tego rodzaju z uwagi na lokalizację w pobliżu obszarów Natura 2000 może stanowić układ barier ekologicznych dla awifauny przelotnej i gniazdującej w najbliżej okolicy. Może to wiązać się ze zmianą siedlisk, a w konsekwencji z zanikiem gatunków, dla których ochrony wyznaczone zostały obszary Natura 2000. W związku z powyższym uzasadnione jest dokonanie analizy oddziaływania przedsięwzięcia w zakresie wpływu skumulowanego. Nadto koniecznym jest przeprowadzenie rocznego monitoringu przedinwestycyjnego w celu uzyskania charakterystyki wykorzystywania terenu, na którym posadowiona ma być inwestycja, przez ptaki, nietoperze oraz płazy we wszystkich okresach ich rocznego cyklu życiowego. W ocenie organu odwoławczego brak jest natomiast podstaw do kwestionowania wysokości wskaźnika gruntu G=0,5 wskazanego przez organ jako niezbędnego do uwzględnienia przy obliczeniach akustycznych. Wartość wskaźnika gruntu została bowiem określona z uwzględnieniem lokalizacji inwestycji oraz w oparciu o wskazówki zawarte w literaturze przedmiotu, a w szczególności w publikacjach dr inż. R. I. oraz dr inż. A.Z.. Odnosząc się do podniesionych w zażaleniach kwestii związanych z zakresem raportu o oddziaływaniu na środowisko Kolegium uznało, iż brak jest podstaw do uwzględnienia wniosków o rozszerzenie zakresu analizy w raporcie o wskazane zagadnienia. W toku postępowania w sprawie środowiskowych uwarunkowań realizacji inwestycji bada się bowiem wpływ danego przedsięwzięcia na środowisko naturalne oraz życie i zdrowie ludzi. Poza zakresem zainteresowania organów w ramach takich postępowań pozostają natomiast kwestie związane ze zmianą wartości nieruchomości bądź możliwością ich zabudowy. Brak jest również podstaw do nakładania na inwestora obowiązku przeprowadzenia analizy w zakresie możliwości rozwoju działalności agroturystycznej oraz w zakresie struktury upraw, a w szczególności upraw [...] na ziarno. Stowarzyszenie w Z. oraz R. S. wnieśli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. na powyższe postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S., zarzucając wydanie zaskarżonego postanowienia z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a także i naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1) art. 15, art. 28, art. 49 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. poprzez brak przeprowadzenia przez organ I i II instancji całościowego merytorycznego postępowania polegającego na zaniechaniu ustalenia i stałej weryfikacji ujawnionych stron postępowania oraz niezgodnego z prawem ich zawiadamiania o decyzjach i czynnościach organów w formie obwieszczeń pomijających szereg miejscowości, nie dokonując zapowiadanych publikacji obwieszczeń w BIP a w konsekwencji wydanie rozstrzygnięcia, które nie odpowiada prawu; 2) art. 66 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U.2013.1235 j.t. ze zm.) w związku z art. 7, 8, 11 i 107 § 3 K.p.a. poprzez zawężenie przez organy I i II instancji nałożenia obligatoryjnych obowiązków w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, które wynikają z powołanego przepisu prawa materialnego, pomijające tym samym wnoszone zastrzeżenia skarżących, a także sformułowanie uzasadnienia w sposób całkowicie nieprzekonujący i niebudzący zaufania strony do organów, w sytuacji gdy postanowienie o nałożeniu obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, tak negatywnie społecznie odbieranego zamierzenia, winno cechować się podwyższonymi walorami dotyczącymi ukazania motywów rozstrzygnięcia podjętego przez organ. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości - na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a. Uzasadniając swoje stanowisko skarżący podnieśli, że obwieszczenia nie spełniały wielu wymogów co do ich zakresu formalnego wynikającego z art. 49 K.p.a. Organy pominęły przy tym jako miejsce zamieszczenia ogłoszeń miejscowości, w których znajdują się nieruchomości należące do stron postępowania. W aktach postępowania wytworzonych przez organy wskazane są tylko te miejscowości i obręby, jak Z. i S., na których bezpośrednio mają być zlokalizowane obiekty i urządzenia budowlane związane z zamierzonym przedsięwzięciem. Natomiast pominięte zostały działki (nieruchomości) znajdujące się na terenie objętym oddziaływaniem inwestycji z obrębów i miejscowości takich jak: [...] . Karta informacyjna przedsięwzięcia polegającego na budowie zespołu elektrowni wiatrowych wraz z niezbędną infrastrukturą towarzyszącą realizowanego pod nazwą "[...] " zawiera wprawdzie wykazy tych działek, ale nie zawiera wykazu właścicieli. Konsekwencją tego jest ta okoliczność, że treść wszystkich dokumentów wytworzonych w toku postępowania, takich jak zawiadomienia, obwieszczenia, postanowienia itp. nie zawiera nazw obrębów geodezyjnych, numerów działek ani też ich właścicieli. W ocenie skarżących taki sposób prowadzenia postępowania nie zapewnił wypełnienia podstawowych celów postępowania administracyjnego dla stron postępowania. Skarżący zarzucili również, że obwieszczenia nie zawierają pouczenia o terminie i sposobie wniesienia środka odwoławczego od wydanych przez ten organ rozstrzygnięć. Nadto, według skarżących, winny wisieć na tablicy ogłoszeń dni 14 plus 30 dni, gdyż taki jest termin przysługujący stronom na wniesienie skargi od tego rozstrzygnięcia do sądu administracyjnego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w S. w odpowiedzi na skargę podtrzymało argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Kontrolowane postanowienie wydane zostało na podstawie przepisów ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (tj.: Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.), zwanej dalej "ustawą". Przeprowadzone przez Sąd badanie zgodności z prawem zaskarżonego postanowienia wykazało, że nie jest ono dotknięte uchybieniami uzasadniającymi jego wzruszenie. Organy administracji obu instancji rozstrzygając sprawę dokonały prawidłowych ustaleń faktycznych, prowadziły postępowanie w zgodzie z przepisami wskazanej wyżej ustawy oraz ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (tj.: Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) - dalej "K.p.a.", a w oparciu o poczynione ustalenia sformułowały prawidłowe wnioski i zastosowały właściwe przepisy prawa materialnego. W ocenie Sądu przedsięwzięcie polegające na budowie [...] zaliczono prawidłowo do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, jak o wskazane w § 3 ust. 1 pkt 6 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. Nr 213, poz. 1397). Zgodnie z art. 63 ust. 1 ustawy, w przypadku przedsięwzięcia z grupy II obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko stwierdza w drodze postanowienia organ właściwy do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach określając jednocześnie zakres raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Właściwy organ uwzględnia łącznie szczegółowe uwarunkowania związane z kwalifikowaniem przedsięwzięcia do przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, biorąc pod uwagę rodzaj i charakterystykę przedsięwzięcia, jego usytuowanie z uwzględnieniem możliwego zagrożenia dla środowiska oraz rodzaj i skalę możliwego oddziaływania na środowisko. Jednocześnie z art. 64 ust. 1 ustawy wynika, że postanowienie stwierdzające obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko wydaje się po zasięgnięciu opinii regionalnego dyrektora ochrony środowiska oraz państwowego powiatowego inspektora sanitarnego. Zgodnie z art. 65 ust. 3 ustawy, uzasadnienia postanowień, o których mowa w art. 63 ust. 1 i 2, niezależnie od wymagań wynikających z Kodeksu postępowania administracyjnego, powinny zawierać informacje o uwarunkowaniach, o których mowa w art. 63 ust. 1, uwzględnionych przy wydawaniu postanowień. Wydane w sprawie postanowienie organu I instancji, w którym organ ten stwierdził obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla planowanego przedsięwzięcia, spełnia wymogi wynikające z przytoczonych powyżej przepisów ustawy. W postanowieniu tym organ I instancji odniósł się do wszystkich kwestii o których mowa w art. 63 ust. 1 ustawy, a które stosownie do art. 65 ust. 3, winny być uwzględnione w uzasadnieniu postanowienia. Organ I instancji przedstawił w uzasadnieniu postanowienia jakie okoliczności legły u podstaw dokonanej kwalifikacji prawnej planowanego przedsięwzięcia pod kątem obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Nałożony obowiązek sporządzenia raportu odpowiada wymogom art. 66 ust. 1 ustawy. Podkreślenia wymaga, że nałożono obowiązek sporządzenia raportu w pełnym w zakresie, określonym w art. 66 ustawy. Oznacza to, że zakres opracowania, według obowiązujących przepisów prawa, nie może być szerszy niż wskazany w kwestionowanych postanowieniach. Z tych powodów za niezasadny uznać należało zarzut skargi naruszenia art. 66 ustawy w związku z art. 7, 8, 11 i 107 § K.p.a., poprzez zawężenie przez organy I i II instancji nałożenia obligatoryjnych obowiązków w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Prawidłowo też organy uznały, że brak jest podstawy do objęcia zakresem raportu takich zagadnień, jak: "prawo zabudowy dla nieruchomości w obszarze oddziaływania [...] ", "wartości nieruchomości - stan obecny i po wybudowaniu [...] ", czy też dokonanie analizy: potencjalnych możliwości rozwoju działalności agroturystycznej, ograniczenia dla wskazanego kierunku rozwoju po wybudowaniu [...] , dokonanie analizy oddziaływania inwestycji na strukturę upraw, w tym uprawę kukurydzy na ziarno. Chybiony okazał się również zarzut naruszenia art. 15, art. 28, art. 49 w zw. z art. 7, 77 § 1 i 80 K.p.a. - poprzez zaniechanie ustalenia i stałej weryfikacji ujawnionych stron postępowania oraz niezgodnego z prawem ich zawiadamiania o decyzjach i czynnościach organów. Tak postawiony zarzut zmierza do wykazania, że wadliwe przeprowadzenie przez organy postępowania administracyjnego doprowadziło do pominięcia w jego toku osób, którym przysługuje przymiot strony. Oczywistym jest, że okoliczność ta stanowi przesłankę do wznowienie postępowania określoną w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. Wskazać zatem należy, iż przesłanka wznowieniowa polegająca na niezapewnieniu stronie udziału w postępowaniu administracyjnym bez jej winy wiąże się ściśle z art. 147 K.p.a., stosownie do którego wznowienie postępowania z tej przyczyny następuje tylko na żądanie strony. Takie rozwiązanie ustawowe powoduje, że tylko od woli strony, która została pominięta w postępowaniu zależy, czy skorzysta z prawa do żądania wznowienia, ewentualnie podniesienia zarzutu zaistnienia przesłanki wznowieniowej w skardze wniesionej do sądu administracyjnego. Inne podmioty nie mają prawa do zastępowania uprawnionej strony i korzystania z zarzutu wystąpienia podstaw do wznowienia, powołując się na to, że nie wszystkie podmioty, które powinny brać udział w postępowaniu, zostały do udziału w nim dopuszczone. Oznacza to, że tylko osoby, które w wyniku wadliwych działań organów pozbawione zostały możliwości brania udziału w postepowaniu, chcąc bronić swoich praw, będą mogą powoływać się na zarzuty, które zostały podniesione w tym zakresie w skardze. Strona, która brała udział w postępowaniu, nawet jeżeli było ono obarczone wadami, jednak w wyniku wadliwych działań organów nie poniosła żadnych ujemnych skutków, nie może skutecznie ponosić zarzutu braku zapewnienia wszystkim stronom udziału w postępowaniu. Potwierdzeniem powyższego stanowiska jest wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 czerwca 2011 r., II OSK 990/10, publikowany w zbiorze Lex nr 898486, w którym przyjęto, że zasadą jest, iż prawami procesowymi rozporządza strona (zob. też wyrok z dnia 14 listopada 2012 r. o sygn. akt I OSK 228/12, publ. orzeczenia.nsa.gov.pl). Nadto zauważyć należy, że tryb powiadamiania stron postępowania o czynnościach organu w drodze obwieszczenia wprowadzony został właśnie dla takich sytuacji, kiedy z góry nie można ustalić i nie jest dokładnie wiadomo ile faktycznie jest stron postępowania. Powiadomienie w takiej formie daje możliwość dotarcia do nieoznaczonej liczby osób i uczestniczenia w postępowaniu. Jednakże tylko od woli tych osób zależy jak aktywny będzie ich udział w postępowaniu. Dodatkowo można wskazać, że wbrew twierdzeniu skarżących w obwieszczeniach organ nie ma obowiązku informowania o treści aktu, którego dotyczą, czy też przysługujących środkach zaskarżenia. Organ powiadamia o wydaniu aktu, tak aby osoby zainteresowane mogły zapoznać się z jego treścią i ewentualnych środkach zaskarżenia. Organ nie ma też obowiązku podawania podstawy prawnej wydanego orzeczenia, lecz tylko podstawy zastosowania trybu powiadamiania w drodze obwieszczeń. W tym zakresie za wystarczające należy uznać wskazanie przepisu art. 49 K.p.a., co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. Zdaniem Sądu również okres wywieszenia na tablicach ogłoszeń był prawidłowy, tj. przez 14 dni. Termin taki wynika z art. 49 K.p.a., natomiast żaden inny przepis nie wskazuje, aby obwieszczenia były eksponowane prze 14 dni plus kolejne 30. Nie stwierdzając naruszenia prawa uzasadniającego uchylenie zaskarżonego postanowienia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w S., na podstawie art. 151 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalił skargę, jako bezzasadną.