II SA/Sz 906/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.) Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 20 stycznia 2022 r. sprawy ze skargi D. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...] w przedmiocie zasiłku okresowego uchyla zaskarżoną decyzję. Decyzją z dnia [...] kwietnia 2021 r. nr [...] Wójt Gminy B., działając na podstawie art. 3, art. 11 ust. 2, art. 38 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876 ze zm.), po rozpatrzeniu wniosku D. S. z dnia [...] kwietnia 2021 r., odmówił wnioskodawcy przyznania pomocy w formie zasiłku okresowego. Uzasadniając decyzję organ I instancji wskazał na naruszenie przez wnioskodawcę obowiązku współdziałania z pracownikiem socjalnym GOPS w B. wynikającego z art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej. Skarżący odwołał się od powyższej decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K., wnosząc o jej zmianę. W odwołaniu podniósł, że prac społecznie użytecznych nie podjął, gdyż w drodze do PUP po skierowanie doznał kontuzji stopy w wyniku czego do dnia 27 kwietnia 2021 r., a potem do dnia 21 maja 2021 r. był niezdolny do pracy, o czym organ został poinformowany. Dodał, że do tej pory otrzymywał zasiłek okresowy, a w sytuacji, gdy jest niezdolny do pracy, zasiłek mu odebrano. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. decyzją z dnia [...] czerwca 2021 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. oraz art. 38 ust. 1 w związku z art. 11 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, po rozpoznaniu odwołania skarżącego, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Kolegium wskazało, że wśród zasad i celów pomocy społecznej zostały również wskazane możliwości odmowy udzielenia pomocy, jej wstrzymania i zmodyfikowania, będące następstwem negatywnych zachowań świadczeniobiorcy. Do tych zachowań ustawa zalicza brak współdziałania z pracownikiem socjalnym w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, w tym nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub wykonywania prac społecznie użytecznych (art.11 ust. 2). Organ odwoławczy podał dalej, że z akt sprawy wynika, że skarżący prowadzi samodzielnie gospodarstwo domowe, jest osobą bezrobotną bez prawa do zasiłku, nie ma żadnych dochodów, a zatem kwalifikuje się do udzielenia pomocy społecznej. Jednocześnie stwierdzony przez organ I instancji brak współdziałania przez wnioskodawcę - będącego w wieku aktywności zawodowej - z pracownikiem socjalnym GOPS w B., przejawiający się odmową uczestnictwa w pracach społecznie użytecznych, notoryczne odmowy przyjęcia skierowania do Centrum Integracji Społecznej w M. w celu podjęcia pracy zarobkowej na 6 godzin, względnie przedstawienia stosownego dokumentu potwierdzającego niezdolność do pracy ze względu na stan zdrowia, miały istotny wpływ na rozstrzygnięcie o odmowie przyznania wnioskowanego świadczenia. Ponadto, organ I instancji stwierdził, że skarżący od wielu lat korzysta z różnych form wsparcia: i tak w latach 2020-2021 otrzymał pomoc finansową w wysokości [...] zł, traktując przyznane świadczenia jako sposób utrzymania, nie wykazując przy tym chęci wykorzystania własnych zasobów. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, Kolegium za słuszną i uzasadnioną uznało odmowę przyznania wnioskowanego świadczenia, gdyż w ocenie organu odwoławczego brak współdziałania wnioskodawcy z pracownikiem socjalnym GOPS w B., będący negatywnym zachowaniem, wyczerpuje przesłanki określone w art. 11 ust. 2 ww. ustawy. Z akt administracyjnych sprawy wynika, że skarżący nie zgłaszał się na kolejne propozycje spotkań w PUP w K., przedstawione w ramach pracy socjalnej przez pracownika socjalnego. Ostatnio miało to miejsce w dniu [...] marca 2021 r. i w dniu 31 marca 2021 r., a zatem przed doznaniem przez skarżącego kontuzji stopy, o czym mowa w odwołaniu (karta informacyjna potwierdza datę przyjęcia na SOR Szpitala w K. w dniu 13 kwietnia 2021 r.). Tym samym okoliczność ta, zdaniem Kolegium, nie mogła stanowić przeszkody w przybyciu do PUP w K. celem aktywizacji zawodowej. Kolegium zwróciło uwagę, że nie można oczekiwać, że świadczenia z pomocy społecznej staną się stałą i systematyczną formą wspomagania zainteresowanego w zakresie świadczeń przez niego oczekiwanych, gdyż pomoc społeczna ma za zadanie jedynie wspomóc osoby potrzebujące wsparcia, nie jest natomiast świadczeniem stałym. Zgodnie bowiem z treścią art. 4 ustawy o pomocy społecznej osoby korzystające ze świadczenia z pomocy społecznej obowiązane są do współdziałania w rozwiązywaniu ich trudnej sytuacji życiowej. Ich celem jest bowiem skuteczne wpływanie na świadczeniobiorców, tak by samodzielnie starali się pokonywać życiowe trudności, a pomoc społeczną traktowali jedynie jako przejściowe źródło wsparcia. Pomoc społeczna ma bowiem charakter pomocy doraźnej, uzupełniającej i w zasadzie nie pokrywa zgłoszonych potrzeb w pełnym zakresie i w pełnej wysokości, przede wszystkim ze względu na ograniczone środki finansowe, jakimi dysponuje. Zakres pomocy uzależniony jest zatem od możliwości organu, ale również od osobistej aktywności zainteresowanego. Nie można bowiem całego ciężaru utrzymania przenieść na ośrodek pomocy społecznej, który - zgodnie z ustawą - ma jedynie wspierać osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do poprawy ich sytuacji życiowej. W tych okolicznościach Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie przyznania wnioskowanego zasiłku okresowego. Końcowo organ odwoławczy podkreślił, że w celu poprawy swojej sytuacji materialnej skarżący w pierwszej kolejności powinien wykorzystać swoje możliwości. Natomiast przedstawione dodatkowe dokumenty, tj. zaświadczenia lekarskie z dnia 21 maja 2021 r. i z 11 czerwca 2021 r. oraz decyzja z dnia [...] maja 2021 r. dotyczą okresu po wydaniu zaskarżonej decyzji i z tego względu nie mogą być uwzględnione, zwłaszcza że decyzją z dnia [...] maja 2021 r. przyznano stronie prawo do zasiłku okresowego na okres od 1 maja 2021 r. do 30 czerwca 2021 r. Na opisaną powyżej decyzję Kolegium z dnia [...] czerwca 2021 r. D. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie. W uzasadnieniu skargi wskazał, że "przykładał wielką uwagę do współpracy" z organem. Wyjaśnił, że nie był wezwany przez organ w dniach [...] marca 2021 r. i [...] marca 2021 r. Gdyby bowiem nie stawił się w ww. terminach, zostałby "skreślony z Urzędu Pracy jako bezrobotny". Nieprawdą jest, zdaniem skarżącego, że nie chciał odbierać pism z Urzędu Pracy, ponieważ jedno było źle zaadresowane, a drugi raz doznał kontuzji nogi podczas drogi do Urzędu Pracy. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 137) sądy administracyjne sprawują kontrolę nad działalnością administracji publicznej przyjmując jako kryterium kontroli zgodność z prawem. Ponadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zmianami, zwanej dalej "p.p.s.a.") w zakresie realizowanej kontroli, sąd nie jest związany granicami skargi, w związku z czym zarzuty podniesione w jej treści nie wyznaczają kierunku analizy podejmowanej przez sąd. Podstawę materialnoprawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 1876), zwanej dalej "u.p.s.". Stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy, pomoc społeczna jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Zgodnie z art. 38 ust. 1 u.p.s. zasiłek okresowy przysługuje w szczególności ze względu na długotrwałą chorobę, niepełnosprawność, bezrobocie, możliwość utrzymania lub nabycia uprawnień do świadczeń z innych systemów zabezpieczenia społecznego osobie samotnie gospodarującej, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej oraz rodzinie, której dochód jest niższy od kryterium dochodowego rodziny. Jednocześnie w myśl art. 38 ust. 5 u.p.s. okres, na jaki jest przyznawany zasiłek okresowy, ustala ośrodek pomocy społecznej na podstawie okoliczności sprawy. Należy zaznaczyć, że brak współdziałania osoby lub rodziny z pracownikiem socjalnym lub asystentem rodziny, o którym mowa w przepisach o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, w rozwiązywaniu trudnej sytuacji życiowej, odmowa zawarcia kontraktu socjalnego, niedotrzymywanie jego postanowień, nieuzasadniona odmowa podjęcia zatrudnienia, innej pracy zarobkowej przez osobę bezrobotną lub nieuzasadniona odmowa podjęcia lub przerwanie szkolenia, stażu, przygotowania zawodowego w miejscu pracy, wykonywania prac interwencyjnych, robót publicznych, prac społecznie użytecznych, a także odmowa lub przerwanie udziału w działaniach w zakresie integracji społecznej realizowanych w ramach Programu Aktywizacja i Integracja, o których mowa w przepisach o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, lub nieuzasadniona odmowa podjęcia leczenia odwykowego w zakładzie lecznictwa odwykowego przez osobę uzależnioną mogą stanowić podstawę do ograniczenia wysokości lub rozmiaru świadczenia, odmowy przyznania świadczenia, uchylenia decyzji o przyznaniu świadczenia lub wstrzymania świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (art. 11 ust. 2 u.p.s.). Przepisy te wskazują zatem, że w celu przyznania wnioskowanego świadczenia organ musi ustalić, czy wystąpiły przesłanki określone w art. 38 ust. 1 u.p.s., a także przeanalizować, czy ewentualne wystąpienie przesłanek wymienionych w art. 11 ust. 2 tej ustawy powinno przemawiać za odmową przyznania świadczenia, bądź ograniczeniem jego wysokości. W kontrolowanej sprawie organy odmówiły przyznania wnioskowanego przez skarżącego zasiłku okresowego, powołując się na brak jego współpracy z ośrodkiem pomocy społecznej, co przejawia się w niezgłaszaniu się na umówione z pracownikiem socjalnym spotkania w dniach [...] marca 2021 r. oraz [...] marca 2021 r. a także w odmowie podjęcia prac społecznie użytecznych. Skarżący z kolei zadeklarował chęć współpracy, podnosząc, że nie został zawiadomiony o obowiązku stawiennictwa w ww. dniach. Co do zasady rację należy przyznać organom, że rozpatrując kwestię przyznania świadczenia na gruncie ustawy o pomocy społecznej należy wziąć pod uwagę również przesłankę zachowania się korzystającego ze świadczeń, w zakresie współdziałania z pracownikami socjalnymi w rozwiązywaniu problemów, która stanowi podstawę przyznania mu tej pomocy (ubóstwo, bezrobocie). Art. 11 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej przewiduje bowiem możliwość odmowy przyznania świadczenia, jeśli przesłanka ta ujawni się w związku z rozpoznaniem wniosku o przyznanie świadczenia. Kwestia stwierdzenia braku współdziałania starającego się o ww. świadczenie, czy pobierającego świadczenie i na tej podstawie wydanie ostatecznej decyzji należy do zakresu merytorycznego rozpoznania sprawy, który musi być poprzedzony prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem wyjaśniającym opartym o reguły postępowania dowodowego. Zgodnie bowiem z art. 7 k.p.a. w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Są przy tym zobowiązane w sposób wyczerpujący zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy i na podstawie całokształtu materiału dowodowego ustalają, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a.). Podkreślenia przy tym wymaga, że art. 14 k.p.a. ustanawia zasadę pisemności w postępowaniu administracyjnym, która pozwala ograniczyć ewentualne spory odnośnie do ustalonych w postępowaniu okoliczności faktycznych i prawnych. Zasada ta obowiązuje również w postępowaniu dowodowym, poprzez ustanowienie wymogu sporządzania przez organ administracji publicznej zwięzłego protokołu z każdej czynności postępowania, mającej istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, chyba że czynność została w inny sposób utrwalona na piśmie (art. 67 § 1 k.p.a.). Z kolei, § 2 tego artykułu stanowi, że w szczególności sporządza się protokół z przyjęcia wniesionego ustnie podania i przesłuchania strony, świadka i biegłego. Jednocześnie w przypadku wyboru przez organ formy ustnej, telefonicznej, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub innych środków łączności, organ ma obowiązek pisemnego utrwalenia (w formie protokołu lub podpisanej przez strony adnotacji) treści oraz istotnych motywów takiego załatwienia sprawy. Wydana decyzja musi bowiem znajdować oparcie w materiale dowodowym, zebranym i utrwalonym w aktach sprawy, zgodnie z przepisami k.p.a. Podzielić przy tym należy pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w uzasadnieniu wyroku z dnia 4 czerwca 1982 r., sygn. akt I SA 258/82, zgodnie z którym, nie można uznać odręcznych notatek pracowników organu za dowody w sprawie. Możliwość sporządzenia adnotacji z czynności organu, przewidziana w art. 72 k.p.a., nie może dotyczyć ustaleń istotnych dla sprawy. Tymczasem organy orzekające w kontrolowanej sprawie wydane rozstrzygnięcie oparły przede wszystkim na sporządzonych przez pracownika socjalnego trzech notatkach służbowych, tj. z dnia [...] marca 2021 r., z dnia [...] marca 2021 r. oraz z dnia [...] kwietnia 2021 r., w których zawarte zostały informacje dotyczące niestawiennictwa skarżącego na spotkaniu w sprawie podjęcia prac społecznie użytecznych w dniu [...] marca 2021 r. Notatki te, zdaniem organów, świadczą o braku współdziałania z pracownikiem socjalnym. Z treści uzasadnienia decyzji organu I instancji nie wynika przy tym, czy ani jakie w tym dniu propozycje pracy przedstawiono skarżącemu ani w jaki sposób to nastąpiło, skoro wymieniony nie stawił się na spotkanie w dniu [...] marca 2021 r. Organ w treści tego uzasadnienia nie wskazał właściwie żadnej daty spotkania, więc nie można wykluczyć, że chodziło o jeszcze inne, np. wcześniejsze spotkanie. Nie wyjaśnił przy tym, czy skarżący oświadczył jednoznacznie, że takich prac nie podejmie, czy też organ uznał za odmowę ich podjęcia sam fakt niestawiennictwa na spotkanie. Jednocześnie z akt nie wynika w jaki sposób skarżący został wezwany na to spotkanie. Z notatek z dnia [...] i [...] marca 2021 r. wynika jedynie, że pracownik socjalny telefonicznie przypomniał skarżącemu o terminie spotkania w piątek [...] marca 2021 r., jednak ten we wspomnianym terminie nie pojawił się, tłumacząc się, że pracownik socjalny powiedział mu, że ma się zgłosić w piątek ale nie powiedział, w który piątek. Zdaniem Sądu, powyższe wskazuje jedynie na to, że organ podjął próbę wezwania skarżącego na dzień [...] marca 2021 r., jednakże nie sposób stwierdzić, czy sposób w jaki wezwania dokonano pozwalał skarżącemu na prawidłowe zapoznanie się z informacjami, które w wezwaniu powinny być zawarte tj. z datą, godziną i miejscem spotkania. Wyjaśnienia wymaga też podniesiona w uzasadnieniu decyzji Kolegium kwestia niestawiennictwa skarżącego w dniach [...] marca 2021 r. i [...] marca 2031 r. Zdaniem tego organu, także niestawiennictwo na tych spotkaniach stanowi przejaw braku współdziałania skarżącego z pracownikiem socjalnym. Z treści korespondencji prowadzonej przez organy za pomocą poczty elektronicznej wynika, że skarżący nie zgłosił się na spotkanie w dniu [...] marca 2021 r., jednak pośrednik pracy oczekuje na zwrotne potwierdzenie odbioru korespondencji. Podkreślić należy przy tym, że akta nadesłane do Sądu nie zawierają ww. dowodu doręczenia skarżącemu wezwania do stawiennictwa w tym dniu. Podobnie akta sprawy nie zawierają dowodu potwierdzającego, że skarżący otrzymał wezwanie do stawiennictwa w Powiatowym Urzędzie Pracy w dniu [...] marca 2021 r. oraz w dniu [...] kwietnia 2021 r. o godz. 10:00 (z tym jednak, że zawiadomienia o ostatnim z wymienionych terminów skarżący nie kwestionuje, podnosząc jedynie okoliczność braku zawiadomienia o pozostałych terminach). W tej sytuacji nie można jednoznacznie stwierdzić czy skarżący został prawidłowo zawiadomiony o podejmowanych przez organ czynnościach, zwłaszcza w świetle jego twierdzeń zawartych w treści skargi, że jest zainteresowany współpracą z organem w rozwiązywaniu swojej sytuacji życiowej, a nie został wezwany przez organ w ww. terminach. Zaznaczyć przy tym należy, że wezwanie telefoniczne jest szczególną formą wezwania w sprawach niecierpiących zwłoki. Skoro organ, wskazuje jako podstawę odmowy przyznania skarżącemu wnioskowanego świadczenia - brak współdziałania z pracownikiem socjalnym polegający na niestawiennictwie na wezwania w dniach [...] marca 2021 r. [...] marca 2021 r. to niewątpliwie kwestia prawidłowego poinformowania strony o dacie, godzinie i miejscu, w którym miał się zgłosić jest kluczowa i wymaga szczegółowego wyjaśnienia. Nie sposób bowiem zarzucać stronie brak wspomnianego współdziałania z uwagi na niestawiennictwo na kolejnych wyznaczonych mu terminach spotkań, w sytuacji gdy nie wiadomo czy wezwania zawierały prawidłowe dane ani kiedy zostały doręczone, ewentualnie czy w ogóle je doręczono. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sąd stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 75, art. 77 § 1, art. 79, art. 80 i art. 81 k.p.a. To na organie bowiem spoczywa obowiązek przeprowadzenia pełnego postępowania dowodowego co do wszystkich okoliczności faktycznych istotnych dla sprawy. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy zobowiązany będzie wziąć pod uwagę przedstawione wyżej uwagi i zastrzeżenia oraz jednoznacznie wyjaśnić wskazane przez Sąd wątpliwości co do prawidłowości wezwań kierowanych do skarżącego przez pracownika socjalnego a następnie, w zależności od poczynionych ustaleń (z uwzględnieniem art. 136 § 1 k.p.a.) - rozważyć zasadność udzielenia skarżącemu wnioskowanej pomocy w formie zasiłku okresowego. Niniejsza sprawa rozpoznana została na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów, w trybie uproszczonym na wniosek organu, któremu to wnioskowi nie sprzeciwił się skarżący (stosownie do treści art. 119 pkt 2 p.p.s.a.).