II SA/Sz 907/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Sędzia NSA Stefan Kłosowski po rozpoznaniu w dniu 9 września 2010 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Stowarzyszenia A. o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym w charakterze uczestnika w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę p o s t a n a w i a dopuścić Stowarzyszenie A. do udziału w postępowaniu w charakterze uczestnika Wojewódzki Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...] odmówił dopuszczenia Stowarzyszenia A. do udziału w postępowaniu w postępowaniu sądowym w sprawie ze skargi M. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] r. Nr [...] w sprawie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę. W uzasadnieniu Sąd podał, iż na rozprawie w dniu [...] r. Z. G. – Prezes Zarządu Stowarzyszenia A. złożył wniosek o dopuszczenie do udziału w postępowaniu sądowym. Do wniosku Stowarzyszenie dołączyło swój statut, z którego wynika m.in., iż celem Stowarzyszenia jest ochrona ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego w tym np. 1) popularyzacja wiedzy o zagrożeniach środowiska i zdrowia ludzi, 2) przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetyczne. Sąd pierwszej instancji powołując się na treść art. 28 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r.- Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.) stwierdził, iż przepisu art. 31 K.p.a., dającego organizacjom społecznym możliwość występowania z żądaniem dopuszczenia do udziału w sprawie dotyczącej innej osoby, nie stosuje się w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę. Wskazano, że powołany wyżej przepis art. 28 ust. 3 Prawa budowlanego jest bowiem przepisem szczególnym, który wyłącza możliwość dopuszczenia do udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym organizacji społecznej, o której mowa w art. 25 § 4 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W tym zakresie Sąd powołał się na treść postanowienia NSA z dnia 24 stycznia 2008 r., sygn. akt II OZ 20/08. Sąd pierwszej instancji uznał, że skoro wnioskodawca nie mógł wziąć udziału w postępowaniu administracyjnym dotyczącym tego przedmiotu, to tym samym nie może przystąpić do udziału w postępowaniu sądowym na podstawie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Na powyższe postanowienie zażalenie wniósł uczestnik postępowania T. K., zaskarżając je w całości. W uzasadnieniu zażalenia wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w postanowieniu z dnia 28 września 2009r., sygn. akt II GZ 55/09 dokonał wykładni art. 33 § 2 p.p.s.a., z której wynika, że organizacja społeczna ubiegająca się o prawo udziału w postępowaniu sądowo administracyjnym musi spełniać warunki formalno-prawne, tj. być organizacją powołaną zgodnie z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej musi uwzględniać charakter rozstrzyganej sprawy sądowo administracyjnej; udział organizacji społecznej musi odpowiadać celowi sądownictwa administracyjnego, tj. sprzyjać realizacji "sądowej kontroli administracji", a nadto sąd administracyjny, rozpoznający wniosek organizacji społecznej ubiegającej się o dopuszczenie do udziału w postępowaniu przed tym sądem, musi mieć zapewnioną prawną możliwość rzeczywistego zbadania, czy organizacja, korzystając z prawa wynikającego z art. 33 § 2 p.p.s.a., realizuje cel publiczny, dla którego została powołana. W świetle przedstawionych uwag zdaniem uczestnika postępowania nie jest zatem dopuszczalna taka wykładnia art. 33 § 2 p.p.s.a., według której sąd administracyjny byłby (niejako automatycznie) zobowiązany do uwzględnienia wniosku organizacji społecznej z tego i tylko tego powodu, że jest ona formalnie organizacją społeczną, a charakter rozpoznawanej prawy sądowoadministracyjnej jest zgodny z zakresem jej statutowej działalności. Ten kierunek wykładni potwierdza także rekomendacja Komitetu Ministrów Rady Europy (2004)20 w sprawie sądowej kontroli aktów administracyjnych, zachęcająca państwa do przyznawania prawa do wniesienia skargi do sądu także stowarzyszeniom lub innym osobom i ciałom - ale nie wszystkim, lecz tylko tym, które są uprawnione do "ochrony interesu zbiorowego". W odpowiedzi na zażalenie pełnomocnik Spółki A. wniósł o oddalenie zażalenia wskazując, że skoro Stowarzyszenie nie było uprawnione do przystąpienia do postępowania w toku sprawy jeszcze przed organami administracyjnymi, to tym bardziej nie może mieć takiej możliwości w postępowaniu sądowym. Naczelny Sąd Administracyjny postanowieniem z dnia [...] r. sygn. akt [...] uchylił zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd drugiej instancji wskazał, że w myśl art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, może zgłosić swój udział w postępowaniu w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy jej statutowej działalności. Naczelny Sąd Administracyjny podzielił w pełni stanowisko zaprezentowane w postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego w składzie 7 sędziów z dnia 28 września 2009 r., sygn. akt II GZ 55/09 oraz postanowieniu z dnia 4 grudnia 2009 r. sygn. akt II OZ 1011/99, iż brak jest podstaw prawnych do stosowania przez sąd administracyjny przesłanek z art. 31 § 1 k.p.a. w postępowaniu o dopuszczenie organizacji społecznej do udziału w postępowaniu sądowoadministracyjnym prowadzonym stosownie do art. 33 § 2 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy w postępowaniu przed sądem administracyjnym nie znajduje zastosowania zasada określona w art. 28 ust. 3 ustawy – Prawo budowlane. Wskazać należy, iż udział organizacji społecznej w sprawie innych osób nie może służyć partykularnym interesom samej organizacji lub jej członków, lecz musi odpowiadać wymaganiom racjonalnie pojmowanej kontroli społecznej nad postępowaniem administracyjnym w sprawach indywidualnych i działaniem w nim organów administracji (Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz, B. Adamiak, J. Borkowski, Warszawa 1996 r., str. 226). A zatem, sąd administracyjny badając zgłoszony w trybie art. 33 § 2 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wniosek o dopuszczenie jej do udziału w sprawie winien sprawdzić, czy spełnione są warunki formalno- prawne, tj. organizacja jest powołana zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa powszechnie obowiązującego, a zakres działalności statutowej uwzględnia charakter rozstrzyganej sprawy sądowoadministracyjnej; czy udział tej organizacji odpowiada celowi sądownictwa administracyjnego tj. sprzyja realizacji "sądowej kontroli administracji" i wreszcie, czy organizacja realizuje cel publiczny do którego została powołana. Na rozprawie w dniu [...] r. Z. G. – Prezes Zarządu Ogólnopolskiego Stowarzyszenia A., składając wniosek o dopuszczenie do udziału w sprawie w postępowaniu, złożył Statut Stowarzyszenia wraz z odpisem z Krajowego Rejestru Sądowego. Zgodnie ze Statutem Stowarzyszenia A., jego celem jest działalność na rzecz ochrony ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetycznie, przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. Ponadto, do celów zaliczone zostało reprezentowanie członków Stowarzyszenia i obywateli Polski przed organami władzy administracji rządowej i samorządowej, sądami i prokuratorami. Wskazane cele Stowarzyszenie realizuje m.in. poprzez występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji, sądów i prokuratur. Tym samym, oceniając wniosek Stowarzyszenia w trybie art. 33 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny powinien wyjaśnić, czy Stowarzyszenie w postępowaniu realizuje tylko indywidualne interesy osób należących do tego Stowarzyszenia, czy też te działania mają lub mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego. Wojewódzki Sąd Administracyjny po ponownym rozpoznaniu sprawy z wniosku Stowarzyszenia A. zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Z określenia "związany wykładnią prawa" należy wyprowadzić wniosek, że sąd wojewódzki nie jest związany oceną Naczelnego Sądu Administracyjnego co do stanu faktycznego sprawy, albowiem ocena ta nie jest wykładnią przepisów prawa (J.P. Tarno, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2008, str. 490). W pozostałym zakresie jednakże ocena wyrażona przez Naczelny Sąd Administracyjny wiąże sąd rozpoznający sprawę ponownie. Wojewódzki Sąd Administracyjny, odnosząc przedstawione wyżej rozważania do okoliczności rozpoznawanej sprawy nie stwierdził zaistnienia przesłanek umożliwiających odstąpienie od oceny prawnej wyrażonej w wyżej przywołanym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego. Oznacza to, że dalsze rozważania na temat zasadności złożonego wniosku muszą być prowadzone w oparciu o stanowisko Sądu wyższej instancji. Stosownie do brzmienia art. 33 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.) udział w charakterze uczestnika postępowania może zgłosić między innymi organizacja społeczna, o której mowa w art. 25 § 4, w sprawach innych osób, jeżeli sprawa dotyczy zakresu jej statutowej działalności. Art. 25 § 4 cytowanej ustawy stanowi, że zdolność sądową mają organizacje społeczne, choćby nie posiadały osobowości prawnej, w zakresie ich statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób. W przedmiotowej sprawie zgłoszenie udziału w postępowaniu wpłynęło od organizacji społecznej zarejestrowanej pod nr KRS [...] w Rejestrze stowarzyszeń, innych organizacji społecznych i zawodowych, fundacji i publicznych zakładów opieki zdrowotnej Krajowego Rejestru Sądowego. Do celów zgłaszającego swój udział w postępowaniu sądowym Stowarzyszenia, co wynika z przedłożonych do sprawy dokumentów, należy między innymi działalność na rzecz ochrony ludzi i środowiska przed promieniowaniem elektromagnetycznym od źródeł technicznych, a także ochrona od innych zagrożeń środowiska naturalnego, w tym przeciwdziałanie zagrożeniom ze strony urządzeń emitujących do środowiska szkodliwe substancje i pola elektromagnetycznie, przeciwdziałanie budowie i użytkowaniu urządzeń emitujących promieniowanie elektromagnetyczne, jeśli nie istnieją niezbite dowody nieszkodliwości promieniowania. Ponadto, do celów zaliczone zostało reprezentowanie członków Stowarzyszenia i obywateli Polski przed organami władzy administracji rządowej i samorządowej, sądami i prokuratorami. Wskazane cele Stowarzyszenie realizuje m.in. poprzez występowanie z uwagami, wnioskami, opiniami i skargami do organów administracji, sądów i prokuratur. Wobec tego, że przedmiot niniejszego postępowania sądowego, zainicjowanego skargą M. C., dotyczy zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę stacji bazowej telefonii komórkowej, jak również mając na uwadze, że działania Stowarzyszenia mogą mieć znaczenie dla interesu ogólnospołecznego, na mocy art. 33 § 2 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi należało uznać, że zgłoszenie udziału w charakterze uczestnika postępowania, które wpłynęło od Stowarzyszenia, zasługuje na uwzględnienie. Mając powyższe na uwadze Sąd, na mocy art. 33 § 2 powołanej wyżej ustawy, orzekł, jak w sentencji postanowienia.