II SA/Sz 909/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 października 2012 r. sprawy ze skargi K. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Wójta Gminy z dnia [...] Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego K. S. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...]Wójt Gminy, na podstawie art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej "K.p.a.", art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 w zw. z art. 4 ust. 2 pkt 2, art. 61 ust. 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717) odmówił wydania na rzecz K. S. warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie działki nr [...]. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ I instancji wskazał, że przesłanką odmowy wydania decyzji pozytywnej jest brak wymaganego przez prawo uzgodnienia organu właściwego w zakresie przedmiotowej inwestycji. Postanowieniem z dnia [...]r. Wojewoda odmówił uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla planowanej przez K. S. budowy zespołu domów jednorodzinnych wskazując, że przez działkę nr [...], położoną w [...], przebiegać będzie część projektowanej drogi krajowej nr 10 (podwariant A projektu Generalnej Dyrekcji Dróg Krajowych i Autostrad). Zamierzona budowa drogi wynika z planu zagospodarowania przestrzennego województwa zachodniopomorskiego, przyjętego uchwałą Nr XLV/530/10 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2010 r. Od powyższej decyzji odwołanie złożył K. S. kwestionując twierdzenia organu, co do kolizji jego inwestycji z budową drogi nr 10. W motywach odwołania podniósł, że nowy przebieg drogi określa wariant A projektu GDDKiA, zatem to on jest preferowany, zaś podwariant A jest tylko podwariantem tego przebiegu. Zgodnie z wariantem A projektu GDDKiA, planowana droga nie przechodzi przez działkę nr [...]. Skarżący zakwestionował również konieczność zasięgania opinii u wojewody z uwagi na to, że przedsięwzięcie polegające na budowie domów jednorodzinnych nie jest inwestycją celu publicznego. Po rozpoznaniu odwołania, Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], w oparciu o art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., art. 53 ust. 4 pkt 6 w zw. z art. 64 oraz 60 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Uzasadniając swoje stanowisko w sprawie, organ odwoławczy podał, że zgodnie z art. 53 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 64 ust 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z wojewodą, marszałkiem województwa oraz starostą w zakresie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 48 - w odniesieniu do terenów, przeznaczonych na ten cel w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. W świetle powołanych przepisów prawa nie ulega wątpliwości, że wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy mogło mieć miejsce jedynie wówczas, gdy właściwy organ uzgodnił ostatecznie projekt przedłożonej decyzji. Odmowa uzgodnienia projektu obliguje organ prowadzący postępowanie o warunki zabudowy do wydania decyzji odmownej. W niniejszej sprawie ostatecznym postanowieniem z dnia [....]Wojewoda odmówił uzgodnienia przedłożonego projektu decyzji, zatem decyzja odmowna Wójta Gminy jest zgodna z prawem. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania Kolegium wskazało, że zarówno organ I instancji jak i Wojewoda, określając cel publiczny, odwoływali się do zamierzenia rządowego, jakim pozostaje budowa drogi krajowej nr 10. Celem publicznym nie była zatem inwestycja wnioskowana przez inwestora, ale wpływ tej inwestycji na planowany przebieg drogi nr 10 wynikający z Uchwały Nr XLV/530/10 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 19 października 2010 r. Organ odwoławczy nie jest uprawniony do oceny i merytorycznej kontroli postanowienia wydanego przez Wojewodę. Przedmiotowe postanowienie wydane zostało w I instancji i podlegało zaskarżeniu do właściwego ministra wskazanego w pouczeniu tego postanowienia, a zatem przed tym organem skarżący mógł skutecznie podnosić zarzuty w kwestii braku istnienia planowanych zadań rządowych mających wpływ na jego nieruchomość. Nie zgadzając się z powyższą decyzją Kolegium K. S. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji jako wydanych z rażącym naruszeniem art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz z naruszeniem art. 6 K.p.a. Skarżący podniósł, że w przedmiotowej sprawie, z uwagi na zamiar realizacji na terenie objętym wnioskiem zadań rządowych celu publicznego, zaistniała przesłanka z art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, warunkująca obligatoryjne zawieszenie postępowania na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Tymczasem ani organ I instancji ani organ II instancji nie wzięły pod uwagę obowiązku wynikającego z powyższego przepisu, naruszając tym samym zasadę praworządności unormowaną w art. 6 K.p.a. Brak zawieszenia postępowania godzi w interes strony, bowiem gdyby organ działał zgodnie z prawem, wkrótce upłynąłby 9-miesięczny okres zawieszenia postępowania, po którym mimo braku uzgodnienia musiałby wydać decyzję ustalającą warunki zabudowy. Skarżący podkreślił, że do dnia wniesienia skargi nie została wydana decyzja środowiskowa dla inwestycji dotyczącej drogi krajowej. W odpowiedzi na skargę, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej uwzględnienie, przychylając się do poglądu strony skarżącej o konieczności zastosowania w sprawie unormowania art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270) - zwanej dalej "P.p.s.a"., sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafności ich wykładni. Uwzględnienie skargi następuje w przypadku stwierdzenia przez Sąd naruszenia przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Sądowa kontrola dokonana w niniejszej sprawie według kryterium zgodności z prawem dała podstawę do stwierdzenia, że skarga jest zasadna, gdyż zaskarżona decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego oraz poprzedzająca ją decyzja Wójta Gminy, zostały wydane z naruszeniem prawa w stopniu uzasadniającym ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. W ocenie Sądu, organ I instancji, po wpłynięciu wniosku skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zespołu domów jednorodzinnych w zabudowie szeregowej wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną - na terenie działki nr [...], zasadnie wystąpił do Wojewody o uzyskanie uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, gdyż do powyższej czynności zobowiązał go art. 60 ust. 1 i art. 53 ust. 4 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Stosownie do treści art. 60 ust. 1 ww. ustawy decyzję o warunkach zabudowy wydaje, z zastrzeżeniem ust. 3, wójt, burmistrz albo prezydent miasta po uzgodnieniu z organami, o których mowa w art. 53 ust. 4, i uzyskaniu uzgodnień lub decyzji wymaganych przepisami odrębnymi. Natomiast art. 64 ustawy odsyłała do art. 53 ust. 4, w którym wskazano organy uzgadniające oraz zakres dokonywanych przez nie uzgodnień. Niewątpliwie wojewoda należy do organów wymienionych w art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy, a zatem jego stanowisko organ rozpoznający sprawę zobligowany był uzyskać przed wydaniem decyzji w przedmiocie warunków zabudowy. Jak wynika z akt sprawy Wojewoda postanowieniem z dnia [...], w oparciu o art. 53 ust. 4 pkt 10 w zw. z art. 64 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, odmówił wnioskowanego uzgodnienia. Z powyższej okoliczności, organy obu instancji nie wyciągnęły właściwych wniosków, co doprowadziło do wydania decyzji niezgodnej z prawem. Stanowisko organu uzgadniającego nie rozstrzyga o istocie sprawy ani nie kończy jej w instancji administracyjnej, jednakże - co do zasady - determinuje wynik sprawy, gdyż wiąże organ występujący o uzgodnienie. Brak uzgodnienia organu właściwego, uniemożliwia pozytywne rozpoznanie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, chyba że przepis ustawy stanowi inaczej. Przy czym – jak słusznie wskazało Kolegium – stanowisko to nie podlega merytorycznej ocenie organu rozpoznającego sprawę w przedmiocie warunków zabudowy. W art. 53 ust. 4 pkt 10 i 10a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ustawodawca uzależnił wydanie decyzji o warunkach zabudowy m.in. od uzgodnienia wnioskowanej inwestycji z wojewodą w zakresie zadań rządowych i samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym (art. 39 ust. 3 pkt 3), tj. powiatowym, wojewódzkim lub o znaczeniu krajowym (art. 48), o ile cel ten był oznaczony w planach miejscowych, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 tj. ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zajęcie stanowiska przez organ uzgadniający ma na celu przesądzenie, czy planowana inwestycja nie uniemożliwia realizacji, ujętego w wygaszonym z mocy ustawy planie miejscowym zadania rządowego lub samorządowego celu publicznego o charakterze ponadlokalnym. Wymóg dokonywania uzgodnienia zapewnia pierwszeństwo realizacji tego celu jako bardziej doniosłego społecznie, przy czym art. 60 ust. 1 w zw. z 53 ust. 4 ustawy wskazuje na wiążący charakter tego uzgodnienia. Nie mniej jednak uznać należy za niezasadne stanowisko organu, że brak uzgodnienia wojewody skutkuje automatycznie odmową ustalenia warunków zabudowy. Oceniając wpływ braku uzgodnienia wojewody na załatwienie sprawy w zakresie warunków zabudowy nie można bowiem pominąć art. 53 ust. 5a ustawy, który nakłada na organ dodatkowe obowiązki o charakterze proceduralnym, jak i normuje kwestie materialne poprzez określenie okoliczności wyłączających związanie stanowiskiem organu uzgadniającego. W myśl ww. przepisu, w przypadku odmowy uzgodnienia decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego przez organy, o których mowa w ust. 4 pkt 10, z uwagi na zamiar realizacji na objętym wnioskiem terenie zadań rządowych albo samorządowych, służących realizacji inwestycji celu publicznego, o których mowa w art. 39 ust. 3 pkt 3 i art. 48, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Jeżeli w okresie zawieszenia postępowania administracyjnego nie uchwalono miejscowego planu albo nie ustalono lokalizacji inwestycji celu publicznego, związanej z tymi zadaniami, decyzję wydaje się pomimo braku tego uzgodnienia. W świetle przytoczonego przepisu nie ulega zatem wątpliwości, że w przypadku braku uzgodnienia wojewody wydanie rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania jest obligatoryjne, a więc jest obowiązkiem organu. Ustawodawca przesądził, że postępowanie zawiesza się na czas nie dłuższy niż 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku. Tak określony termin pełni dwie funkcje. Po pierwsze określa maksymalny czas, na jaki postępowanie ma zostać zawieszone, a po drugie przesądza w jakim okresie dopuszczalne jest wydanie obligatoryjnego rozstrzygnięcia w przedmiocie zawieszenia postępowania. Brak zawieszenia postępowania w okresie 9 miesięcy od dnia złożenia wniosku uniemożliwia, po upływie tego terminu, zastosowanie instytucji zawieszenia. W przedmiotowej sprawie organy I i II instancji, przy rozpoznaniu sprawy warunków zabudowy dla planowanej przez skarżącego inwestycji powołały się na wiążący charakter stanowiska Wojewody, pomijając treść art. 53 ust. 5a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Nie rozważyły możliwości obligatoryjnego zawieszenia postępowania pomimo tego, że Wojewoda odmówił uzgodnienia, a termin, w którym dopuszczalne było podjęcie takiego rozstrzygnięcia, był otwarty zarówno w dniu wydania decyzji przez organ I jak i II instancji . W związku z powyższym należy stwierdzić, że sprawa w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji wnioskowanej przez skarżącego została rozpoznana niezgodnie z art. 53 ust. 5a ustawy, co przesądza o naruszeniu przez organy zasady praworządności wskazanej w art. 6 K.p.a. oraz zasady pogłębiana zaufania obywateli do organów Państwa wynikającej z art. 8 K.p.a. Powyższe naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. treść wydanej decyzji. Zastosowanie przez organy administracji publicznej art. 53 ust. 5a ustawy bowiem w istotny sposób wpływa na ocenę związania uzgodnieniem Wojewody. Należy podkreślić, że pierwszeństwo realizacji zadań rządowych wojewody nie jest niczym nieograniczone i definitywnie nie pozbawia właściciela terenu, przeznaczonego w wygasłym planie miejscowym na cel publiczny o charakterze ponadlokalnym, możliwości zabudowy. Mając na uwadze art. 53 ust. 5a zd. 2 należy wskazać, że po przewidzianym ustawowym terminie zawieszenia postępowania, organ ma obowiązek podjąć, stosownie do okoliczności sprawy, decyzję odmawiającą ustalenia warunków zabudowy lub ustalającą te warunki pomimo braku uzgodnienia. Na mocy tego przepisu moc wiążąca uzgodnienia doznaje znaczących modyfikacji, gdyż uzależniona jest od ustaleń organu co do okoliczności uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego bądź ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego. W sytuacji upływu terminu zawieszenia, wpływ braku uzgodnienia na sprawę należy ocenić w aspekcie unormowania art. 53 ust. 5a zd. 2 ustawy. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy rzeczą organu orzekającego będzie rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem powyższych rozważań Sądu w zakresie zastosowania art. 53 ust. 5a ustawy. W ramach prowadzonego postępowania organ powinien ustalić, czy w realiach niniejszej sprawy, zaistniały okoliczności warunkujące wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy pomimo braku uzgodnienia inwestycji postanowieniem Wojewody. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję jak i poprzedzającą ją decyzję. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art.152, zaś w pkt III - na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy