II SA/Sz 909/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj,, Sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj, Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. sprawy ze skargi D. S. i T. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. Wnioskiem z dnia 31 grudnia 2007 r. P. z siedzibą w G. wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie pięciu obiektów budowlanych mieszkalnych, wielorodzinnych z usługami w części parterów, garażami podziemnymi dla samochodów osobowych, parkingami naziemnymi, elementami zagospodarowania terenu i niezbędną infrastrukturą techniczną na terenie pomiędzy ulicami K. S., K., K. i S. w S. wraz z rozbiórką określonych obiektów oraz urządzeń zlokalizowanych na terenie inwestycyjnym i przebudowie budynku. Decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. ustalił na rzecz wnioskodawcy warunki zabudowy, zgodnie z wnioskiem inwestora. Na skutek złożonego odwołania decyzja ta została uchylona przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze i przekazana organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Kolejną decyzją z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało tę decyzję w mocy. W wyniku wniesionej skargi Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wyrokiem z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt II SA/Sz 403/09 oddalił skargę. Po wydaniu tego wyroku 8 lutego 2011 r. nastąpiło przeniesienie decyzji o warunkach zabudowy z dnia [...] r. na P. [...] Od wymienionego wyżej wyroku wniesiona została skarga kasacyjna, która została uwzględniona przez Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 23 lutego 2011 r., sygn. akt II OSK 339/10, z powodu naruszenia przepisów procesowych, tzn. nieuwzględnienia w postępowaniu przez sąd wojewódzki następców prawnych jednego z uczestników postępowania. Wyrokiem z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił zaskarżoną decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. W uzasadnieniu wyroku sąd wskazał m.in., że z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) wynika konieczność sporządzenia analizy w taki sposób, aby działka podlegająca zainwestowaniu, znajdowała się w centrum terenu analizowanego. Przepis ten jednoznacznie bowiem stanowi, że właściwy organ wyznacza obszar analizowany "wokół działki budowlanej". Oznacza to, iż działka, lub działki, na których ma być realizowana inwestycja, dla której organ wydaje decyzję w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu musi stanowić centralne miejsce obszaru analizowanego. Niewątpliwie załącznik graficzny analizy sporządzonej w przedmiotowej sprawie nie spełnia tego kryterium normatywnego. Tym samym doszło do naruszenia w przedmiotowej sprawie przepisu § 3 ww. rozporządzenia, a w konsekwencji – również przepisu § 7 poprzez przedwczesne wyznaczenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy. Wniesione od opisanego wyroku skargi kasacyjne inwestora oraz organu odwoławczego zostały oddalone wyrokiem NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2290/11. Prezydent Miasta S. decyzją z dnia [...] r. ponownie ustalił warunki zabudowy dla przedsięwzięcia opisanego we wniosku z dnia 31 grudnia 2007 r. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek złożonego odwołania przez D. S. i T. S., Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego Dz. U. z 2013 r., poz. 267) w zw. z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2015 r., poz. 199), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Ustosunkowując się do zarzutów odwołania dotyczących kwestionowania prawidłowości ustalenia w decyzji parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej dla projektowanego zamierzenia budowlanego Kolegium stwierdziło, że nie jest możliwe jego ustalenie na zasadzie przedłużenia tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich (podstawowy sposób wyznaczania tego parametru wskazany w § 7 ust 1 rozporządzenia), gdyż przebiegają one uskokiem (od 9 m do 20,5 m). Obliczając średnią wartość tego wskaźnika dla całego obszaru jednocześnie zwrócono uwagę, że średnia wartość tego wskaźnika kształtuje się różnie w odrębnych obszarach urbanistycznych. I tak, dla obszaru zabudowy wielorodzinnej i usługowej bezpośrednio graniczącego z terenem inwestycji (oznaczony na mapie jako obszar F) wynosi ona 15,5 m; dla obszaru zabudowy wielorodzinnej z położonym najwyższym budynkiem wielorodzinnym (na mapie jako obszar E) wynosi 38 m; dla obszaru bliskiej zabudowy wielorodzinnej położonej przy ul. [...] i która wyznacza część pierzei ul. [...] (oznaczona na mapie jako obszar N) wynosi 17 m, natomiast zabudowa wielorodzinna położona po przeciwnej stronie głównej ul. [...] na północ od działek objętych wnioskiem (oznaczone na mapie jako obszary B i D) wynosi 12,8 i 14 m. Z kolei dla obszarów zabudowy jednorodzinnej, jednorodzinnej i wielorodzinnej o niskiej intensywności, zabudowy usługowej, zabudowy usługowo-mieszkalnej oraz dla budynków szkoły i kościoła wartości te są zdecydowanie mniejsze i wynoszą: 7 m, 5,3 m, 10,5 m, 7,1 m, 5,8 m, 7 m, 6,2 m, 7,3 m, 6,5 m, 8,5 m, 5,1 m, 6,1 m, 9,3 m, 8 m, 4,5 m. Zróżnicowanie zabudowy w obszarze analizowanym, również co do obszarów bezpośrednio graniczących z terenem inwestycji (od strony wschodniej, zachodniej i południowej), dało podstawę do wyprowadzenie wniosku, że ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej jako obliczonej wartości średniej tego wskaźnika (10,1 m) dla projektowanego kompleksu zabudowy wielorodzinnej sytuowanej w pierzei ul. [...] nie będzie prawidłowe, bowiem budynki wielorodzinne znajdujące się na sąsiednich działkach i zlokalizowane w tej samej pierzei ul. [...] tworzą bryły o znacznej kubaturze - górne krawędzie elewacji tych budynków to 16,5 m (VI kondygnacji, działka nr [...]) oraz 16,4 m (V kondygnacji, działka nr [...]), a strome dachy podwyższają zabudowę do 20,5 m oraz 21 m. Powyższe rozważania analizy urbanistycznej dały podstawę do wyprowadzenia wniosku, że dla projektowanej inwestycji zasadne jest ustalenie wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej w inny sposób niż według średniej wartości tego wskaźnika z obszaru analizowanego. Dodatkowo sporządzono sylwetę ul. [...], która ma obrazować istniejącą zabudowę oraz wkomponowane przyszłe budynki wielorodzinne. Ostatecznie ustalono, że dla wszystkich budynków na terenie inwestycyjnym wysokość elewacji frontowej ma wynosić nie mniej niż 15,5 m i nie więcej niż 16,5 m, a dla fragmentów zabudowy (VI kondygnacyjnej) nie więcej niż 19,5 m - przy płaskich przykryciach na tych budynkach. Przy czym ustalona wartość minimalna dotyczy elewacji zlokalizowanej na obowiązującej linii zabudowy, a szósta kondygnacja jest dopuszczona nad fragmentami budynków dla maksymalnie 30% powierzchni zabudowy każdego obiektu. Ponownie analizując sposób wyznaczenia powyższego parametru, Samorządowe Kolegium Odwoławcze stwierdziło, że jest on zgodny ze sposobem ustalania wskazanym w § 7 rozporządzenia. Bezsporne jest, iż nie jest możliwe wyznaczenie tej wysokości poprzez przedłużenie krawędzi elewacji na działkach sąsiednich, gdyż wysokości tych krawędzi są zasadniczo różne. Również niewątpliwie zabudowa wielorodzinna o takich parametrach jak wskazane w decyzji (do 16,5 m wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i łącznej wysokości 19,5 m) występuje w obszarze analizowanym (dodatkowo przy tej samej drodze publicznej). Nie można zatem zaprzeczać, że te parametry znajdują potwierdzenie w sporządzonej analizie. Na marginesie Kolegium zwróciło uwagę, że część z inwestycji objętej niniejszą decyzją jest już zrealizowana, oddana do użytkowania i zasiedlona przez nowych mieszkańców. Budynki o takich parametrach są budynkami legalnymi i już same wpływają na kształt przestrzeni urbanistycznej. Opisana wyżej decyzja Samorządowego Kolegium Odwoławczego została zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, który wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 736/15 uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...]. W uzasadnieniu wyroku sąd wyjaśnił, że z punktu widzenia merytorycznej istoty rozstrzygnięcia szczególne znaczenie mają niewątpliwie: wyrok WSA w Szczecinie z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11 wraz z wyrokiem NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2290/11, z których to wyroków wynikała jasna wskazówka dla organów administracji – prawidłowego wyznaczenia terenu analizowanego w stosunku do nieruchomości mającej zostać zagospodarowaną. W przywołanych orzeczeniach nie przesądzono zagadnień merytorycznych, w szczególności trafności ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej nowej zabudowy, według zasad określonych w § 7 ww. rozporządzenia. Było to bowiem przedwczesne. Jednocześnie sąd zwrócił uwagę na okoliczność, że w dniu 12 listopada 2014 r. został wydany przez WSA w Szczecinie wyrok w sprawie ze skargi P. [...] w G. (poprzednia nazwa spółki – P. [...] w W.) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. w przedmiocie warunków zabudowy (sygn. akt II SA/Sz 363/14), który w związku z faktem, iż dotyczył identycznie określonego rodzaju inwestycji, powinien zostać uwzględniony w niniejszej sprawie, co wynika z art. 153 p.p.s.a. Orzeczenia tego (II SA/Sz 363/14) nie wzięło pod uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze, poprzestając jedynie na uznaniu, że wiążą go w sprawie wyłącznie wytyczne wyrażone we wcześniejszych wyrokach z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11 oraz z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2290/11. Sąd uchylając zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą podzielił wyrażony w wyroku z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 363/14 pogląd, iż "do ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowych na terenie inwestycyjnym przyjęto budynki mieszkalne wielorodzinne sąsiadujące z terenem inwestycyjnym pośrednio lub bezpośrednio dostępne z ulicy [...], kształtujące pierzeję tego odcinka ulicy; nie przyjęto budynków jednorodzinnych i o innej funkcji nie mogących stanowić odniesienia do planowanej zabudowy. Wybiórczo zatem, co wynika z zestawienia w analizie urbanistycznej, przyjęto do analizy wysokości elewacji frontowych 9 działek zabudowanych budynkami wielorodzinnymi, podczas gdy faktycznie obszarem analizowanym zostało objęte 900 działek sąsiednich o różnej zabudowie. Organ odwoławczy uznał takie ustalenie wysokości elewacji frontowych za sprzeczne z przepisami rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Ponadto, Kolegium zauważyło, że planowana zabudowa dotyczy nie tylko zabudowy wzdłuż ulicy [...], ale także m.in. zabudowy dostępnej z ulicy [...]. Od ulicy [...] zaplanowano także wjazd na teren inwestycji, a zatem i od tej ulicy jest front działki, o jakim mowa w § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (...)". Sąd zgodził się również z oceną, że "nie istnieje prawne uzasadnienie do ograniczenia, przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi nowej zabudowy, analizy istniejącej zabudowy do jednego obszaru tworzącego urbanistyczną całość, w sytuacji gdy w obszarze analizowanym sąsiadują ze sobą co najmniej dwa różne układy urbanistyczne, tak jak występuje to w niniejszej sprawie". W ocenie sądu, zaskarżona decyzja utrzymująca tak ustalone warunki zabudowy, jest tożsama z tą, którą Prezydent Miasta S. określił warunki zabudowy w dniu [...] r., nr [...], a która to została już poddana krytycznej ocenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego jak i sądu w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r. (II SA/Sz 363/14). Decyzją z dnia [...] r. inwestycję opisano tożsamo, zaś przy ustalaniu wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej wskazano na wysokość nie większą niż 16,5 m (19,5 m dla fragmentów zabudowy o wysokości 6 kondygnacji). Również wówczas organ, powołując się na możliwość skorzystania z § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, przyjął, że brak jest podstaw do stwierdzenia, że dla zabudowy objętej wnioskiem wyznaczona być powinna zróżnicowana wysokość, tak aby z jednej strony odpowiadała sąsiedniej zabudowie jednorodzinnej, a z drugiej strony występującym w sąsiedztwie budynkom wielorodzinnym. Ponadto, ustalenia w tym zakresie są identyczne jak te, które znalazły się w decyzji Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r., w której ustalono wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej na 16,5 m do 19,5 m. Sąd podkreślił, że analizując poczynione spostrzeżenia, trudno oprzeć się wrażeniu, że w szczególności organ I instancji (poglądy Kolegium jawią się tu niejednolicie), konsekwentnie poprzestał na pierwotnie przyjętym w 2008 r. założeniu ustalenia dokładnie takiej a nie innej wysokości górnej elewacji frontowej, wpisującej się w oczekiwania inwestora, który zrealizował już przedmiotowe przedsięwzięcie. Zamieszczona w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, co prawda na marginesie, informacja Kolegium, o tym, że budynki te zostały już zasiedlone i jako legalnie wybudowane same wpływają na kształt przestrzeni, jawi się jako związanie organu przez inwestora faktami dokonanymi. Tymczasem, już w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r. (II SA/Sz 363/14), sąd zwrócił uwagę, że związanie organów wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dotyczy rodzaju inwestycji wskazanej przez inwestora, natomiast organ nie jest bezwzględnie związany poszczególnymi parametrami technicznymi obiektów budowlanych takimi jak wysokość budynku, ilość kondygnacji, linia architektoniczna, geometria dachu, które mogą być w decyzji o warunkach zabudowy ustalone w sposób odmienny od wniosku inwestora po uzyskaniu jego akceptacji. Sąd uznał, że przy ich wydawaniu nie uwzględniono w sposób należyty kwestii związanych ze sposobem ustalenia wysokości górnej wysokości elewacji frontowej i zastosowania § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. na co wskazywał WSA w Szczecinie w wyroku z dnia 12 listopada 2014 r., który tożsame parametry i argumentację ocenił jako nieznajdującą prawnego uzasadnienia w ww. przepisie, negując możliwość odwołania się do ustalenia spornych parametrów w uwzględnieniu jedynie tej części z obszaru analizowanego, która była zbieżna z jednym z co najmniej dwóch różnych układów urbanistycznych, a więc bez faktycznego uwzględniania zabudowy jednorodzinnej, z którą również sąsiadować miała, zgodnie z decyzją, opisana we wniosku inwestycja. Od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 18 listopada 2015 r. sygn. akt II SA/Sz 736/15 skargę kasacyjną wywiodła P. . z siedzibą w G.. Zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego: 1) § 7 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 Ministra Infrastruktury w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z 26 sierpnia 2003 r. poprzez błędną jego wykładnię polegającą na nieprzyjęciu, że zakres pojęcia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej i przedłużenia istniejących na działkach sąsiednich krawędzi elewacji frontowych należy odnieść jedynie do elewacji znajdujących się na działkach przylegających do drogi (ul. [...]), z której odbywa się główny wjazd; 2) § 7 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. poprzez uznanie przez sąd, że organ I instancji nie uwzględnił w sposób należyty kwestii związanych ze sposobem ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, gdyż ustalił ją jedynie w oparciu o jeden z dwóch różnych układów urbanistycznych znajdujących się w obszarze analizowanym, podczas gdy § 7 ust. 4 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. dopuszcza możliwość wyznaczenia w inny sposób niż określone w § 7 ust. 1 i 3 rozporządzenia z 26 sierpnia 2003 r. wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jeżeli inny sposób jej wyznaczenia znajduje uzasadnienie w przeprowadzonej analizie urbanistycznej; Zarzucono również naruszenie przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 153 p.p.s.a. poprzez uznanie przez sąd I instancji, że wyrok oraz wyrażone w uzasadnieniu oceny prawne w sprawie, sygn. akt II SA/Sz 363/14, wiążą sąd I instancji w sprawie, sygn. akt II SA/Sz 736/15, co skutkowało brakiem możliwości odstąpienia przez sąd od oceny prawnej zawartej w wyroku wydanym w innej sprawie; 2) art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez błędne i bezpodstawne uznanie przez sąd I instancji, że przedmiotowa sprawa jest tożsama ze sprawą wszczętą na wniosek z 23 sierpnia 2011 r., pomimo że sprawy te nie są tożsame przedmiotowo, gdyż różny jest teren objęty zakresem inwestycji. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 18 maja 2017 r., sygn. akt II OSK 956/16, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Szczecinie. Sąd ten uznał za błędne wnioskowanie co do związania organu odwoławczego oraz sądu orzekającego w niniejszej sprawie oceną prawną wyrażoną w wyroku WSA z 12 listopada 2014 r. II SA/Sz 363/14 i wyjaśnił, że wymieniony wyrok mając walor prawomocności korzysta z powagi rzeczy osądzonej na podstawie art. 170 p.p.s.a., ale nie wywołał skutków w przedmiotowym postępowaniu według reguł wynikających z art. 153 p.p.s.a. NSA zaznaczył, że stosownie do art. 171 p.p.s.a. wyrok prawomocny ma powagę rzeczy osądzonej tylko co do tego, co w związku ze skargą stanowiło przedmiot rozstrzygnięcia. Wyrok WSA II SA/Sz 363/14 dotyczył decyzji zapadłych wskutek wniosku o ustalenie warunków zabudowy z dnia [...] r., podczas gdy w niniejszej sprawie kontrolowane decyzje podjęte zostały w równoległe toczącym się postępowaniu zainicjowanym wnioskiem z dnia 31 grudnia 2007 r. Okoliczność prowadzenia dwóch postępowań w przedmiocie tej samej inwestycji stała się głównym powodem rozstrzygnięć SKO i WSA, skutkujących koniecznością ponownego rozpoznania sprawy przez organ pierwszej instancji, któremu nakazano wyjaśnienie sposobu zakończenia postępowania wcześniej wszczętego. W rezultacie związanie oceną prawną i wskazaniami zawartymi w wyroku II SA/Sz 363/14 dotyczyło tylko tej sprawy, w której właściwe organy rozpatrywały późniejszy wniosek inwestora z dnia 23 sierpnia 2011 r. Konsekwentnie tylko tego wniosku mogła też dotyczyć ocena Sądu Wojewódzkiego wyrażona w zakresie ustalenia wysokości elewacji frontowych budynków zaplanowanych do realizacji. Dlatego niezasadnie Sąd Wojewódzki zarzucił Samorządowemu Kolegium Odwoławczemu, że nie uwzględnił wyroku WSA II SA/Sz 363/14 przy wydawaniu decyzji z dnia [...] r. i poprzestał jedynie na uznaniu, że wiążą go w sprawie wyłącznie wytyczne wyrażone w wyroku WSA II SA/Sz 419/11 i wyroku NSA II OSK 2290/11. NSA wyjaśnił, że Sąd Wojewódzki powinien zweryfikować prawidłowość przeprowadzonej na nowo analizy urbanistycznej oraz ustalonych warunków zabudowy dla przedmiotowego przedsięwzięcia, bowiem mimo wskazanej w wyroku II SA/Sz 363/14 tożsamości inwestycji objętych wnioskami z dnia 23 sierpnia 2011 r. i dnia 31 grudnia 2007 r., nie można było oceny prawnej z wymienionego wyroku WSA przenosić automatycznie na grunt niniejszej sprawy, rozpatrywanej odrębnie i ukierunkowanej wiążącymi wytycznymi przez wcześniejszy wyrok II SA/Sz 419/11. Zaznaczył, że organy obu instancji w niniejszej sprawie orzekały w innymi stanie faktycznym, co miało związek głównie z tym, że przy ponownym rozpoznawaniu sprawy dokonano nowej analizy urbanistycznej. Odnosząc się do poglądu wyrażonego w wyroku II SA/Sz 363/14, który podzielił WSA w Szczecinie w wyroku wydanym w sprawie II SA/Sz 736/15, NSA zwrócił uwagę na to, że analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków wymienionych w art. 61 ust. 1–5 u.p.z.p. przeprowadza się na całym terenie wyznaczonym zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Zastrzec jednocześnie trzeba, że analiza ładu przestrzennego nie polega wyłącznie na wyliczeniu danych arytmetycznych dla parametrów architektonicznych i urbanistycznych istniejącej zabudowy na wyznaczonym obszarze, gdyż przepisy rozporządzenia wykonawczego Ministra Infrastruktury przewidują możliwość odstąpienia od średnich wielkości i wskaźników przy wyznaczaniu cech nowej zabudowy. Badając zatem warunki planowanej inwestycji uwzględnia się wszystkie ustalenia dotyczące obszaru analizowanego, w tym także te, które wskazują na istnienie terenów o odrębnej strukturze zabudowy. W przypadku wystąpienia różnorodnej zabudowy w obszarze analizowanym istotne znaczenie ma występowanie wyodrębnionych kompleksów o jednolitym funkcjonalnie sposobie zagospodarowania danego terenu. Sąd wyjaśnił, że nieuniknione jest zwłaszcza w warunkach miejskich, że wydzielane są osiedla domów jednorodzinnych, wielorodzinnych lub tereny przeznaczone pod działalność handlową czy usługową. Każdorazowo niezbędne jest jednak wykazanie, że przyjęte rozwiązania w decyzji o warunkach zabudowy zapewnią dostosowanie planowanej inwestycji do charakterystycznych cech urbanistycznych i architektonicznych zabudowy sąsiedniej występującej na określonym terenie. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, że warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na wyznaczonym obszarze jest to, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nie można więc w konkretnych przypadkach wykluczyć lokalizowania zabudowy wielorodzinnej w sąsiedztwie jednorodzinnej, gdy jest to podyktowane wynikami przeprowadzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. NSA wyjaśnił, że w przypadkach zróżnicowanej zabudowy występującej w obszarze analizowanym, organ przy ustalaniu warunków nowej zabudowy – kierując się wymaganiami ładu przestrzennego – dostosowuje ją do cech oraz parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju. Trudno bowiem wymagać aby przy określaniu gabarytów planowanych obiektów wielorodzinnych organ kierował się np. średnią wysokością budynków jednorodzinnych występujących w obszarze analizowanym. Wymogi zasady dobrego sąsiedztwa nie oznaczają bezwzględnego obowiązku dostosowywania planowanej zabudowy do formy architektonicznej istniejącej zabudowy sąsiedniej, pod warunkiem, że analiza przeprowadzona na wyznaczonym obszarze uzasadnia przyczyny zastosowania konkretnych rozwiązań dla planowanej zabudowy. Właściwa wykładnia przepisów § 5 ust. 2, § 6 ust. 2 i § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury przy uwzględnieniu treści art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. prowadzi do wniosku, że dla ustalenia warunków zabudowy konkretnego obiektu budowlanego decydujące znaczenie ma w szczególności analiza tych działek sąsiednich, na których znajduje się zabudowa o podobnym charakterze, co pozwala określić wymagania w zakresie parametrów i cech kształtowania nowej zabudowy (por. wyroki NSA z dnia: 24 kwietnia 2012 r. II OSK 229/11, 21 czerwca 2011 r. II OSK 1095/10, 19 czerwca 2012 r. II OSK 509/11, 11 marca 2014 r. II OSK 2463/12, 4 listopada 2016 r., II OSK 204/15). Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w niniejszej sprawie problematyczna okazała się kwestia określenia w decyzji wysokości górnej elewacji frontowej. Przepis § 7 rozporządzenia Ministra Infrastruktury reguluje szczegółowo w jakich przypadkach parametr ten wyznacza się odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, bądź przy zastosowaniu średniej wielkości występującej w obszarze analizowanym. Ponadto dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki, jeżeli wynika to z analizy. Z akt sprawy wynika, że w analizie i decyzjach zawarto dokładne ustalenia i obszerną argumentację wykazującą zasadność przyjęcia dla planowanej zabudowy rozwiązania przewidzianego w § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Dodatkowo wysokość wybranych budynków uwidoczniona została w sporządzonym rysunku sylwety ul. [...], obejmującej istniejącą zabudowę oraz wkomponowane przyszłe budynki wielorodzinne. Rzeczą sądu pierwszej instancji było dokładne zweryfikowanie danych zawartych w analizie i wniosków wyprowadzonych przez organy obu instancji. Niewątpliwe znaczna różnorodność zabudowy w obszarze analizowanym i najbliższym otoczeniu terenu inwestycji uzasadniała odniesienie się do parametrów zabudowy wielorodzinnej usytuowanej w pierzei ul. [...]. NSA podkreślił, że takie rozwiązanie zasadniczo mogło mieć zastosowanie do budynków położonych wzdłuż ul. [...], co trafnie podniesiono w skardze kasacyjnej. Natomiast do odrębnego rozważenia pozostaje prawidłowość ustalenia gabarytów, w tym wysokości budynków położonych w głębi terenu przewidzianego pod realizację inwestycji, a konkretnie tych które sąsiadują z zabudową jednorodzinną. Za nieskuteczny należało uznać zarzut kasacyjny dotyczący naruszenia § 7 ust. 1 w zw. z § 2 pkt 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury, skoro ustalenie wysokości planowanej zabudowy w przedmiotowej sprawie dokonane zostało na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury. Z przyczyn podanych wyżej ponownej analizy materiału dowodowego i oceny przez Sąd Wojewódzki wymaga kwestia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji od ul. [...] oraz rozlokowania planowanych budynków względem sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej w kontekście określenia frontu działki budowlanej (por. wyrok NSA z 27 października 2016 r. II OSK 2500/15). Należy bowiem przyjąć, że jeżeli przedsięwzięcie inwestycyjne przewiduje realizację kilku budynków o charakterze wielorodzinnym usytuowanych w sąsiedztwie różnorodnej zabudowy i przy różnych ulicach, to analiza urbanistyczno-architektoniczna powinna te wszystkie uwarunkowania przedstawić, tak aby można było zweryfikować prawidłowość przyjętych w decyzji ustaleń co do parametrów urbanistyczno-architektonicznych nowej zabudowy. W niniejszej sprawie szczególnie wnikliwej oceny wymagało to, czy określona w decyzji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowych planowanych budynków wielorodzinnych odpowiada wymogom ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. zasady dobrego sąsiedztwa, która ma gwarantować na danym terenie zachowanie wymagań ładu przestrzennego, zdefiniowanego w art. 2 pkt 1 u.p.z.p. jako "takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne". Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że w okolicznościach niniejszej sprawy konieczne jest ponadto zwrócenie uwagi na to, iż ustalone w decyzji warunki zabudowy muszą uwzględniać również inne dobra i wartości wskazane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., co wymaga ustalenia uciążliwości i wpływu inwestycji na działki sąsiednie w zakresie ochrony prawa własności przysługującego ich właścicielom (użytkownikom wieczystym). Zaznaczył jednocześnie, że na etapie wydawania decyzji o warunkach zabudowy wymagania dotyczące ochrony interesów osób trzecich określane są tylko w zakresie przewidzianym przepisami ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast na dalszym etapie inwestycyjnym problematyka ta jest konkretyzowana zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Na rozprawie w dniu 1 marca 2018 r. skarżąca D. S. podtrzymała twierdzenia i wnioski zawarte w skardze wskazując, że jej dom znajduje się w odległości 1 metra od planowanej inwestycji, na potrzeby której podniesiono teren o ok. 1,5 m, a projekt budynku znajdującego się bezpośrednio przy jej nieruchomości został zmieniony. Obecnie ma kształt prostokąta i od strony jej nieruchomości znajdują się w nim balkony i loggie, co powoduje, że nie ma żadnej intymności. Skarżąca podkreśliła, że zależało jej na tym, aby inwestycja miała charakter kaskadowy. Odcinek ulicy [...] od ulicy [...] – w kierunku ulicy [...] został sprzedany inwestorowi. Pełnomocnik skarżących dodał, że od strony ulicy [...] znajduje się wjazd dla samochodów i wyjaśnił, że skarżący kwestionują jedynie wysokość zabudowy od strony ich działki. Uczestniczki I. R. i G. K. poparły skargę. Pełnomocnik uczestnika postępowania P. . w G. wniósł o oddalenie skargi wyjaśniając, że § 7 ust. 4 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych znajduje również zastosowanie do ustalenia wysokości zabudowy od strony ulicy [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga okazała się niezasadna. Przystępując do badania zgodności z prawem zaskarżonej decyzji, w pierwszej kolejności należy zwrócić uwagę na okoliczność, iż sprawa poddana kontroli sądu była już przedmiotem rozpoznania zarówno przez Wojewódzki Sąd Administracyjny, jak i Naczelny Sąd Administracyjny. Na skutek wyroków WSA z dnia 30 czerwca 2011 r., sygn. akt II SA/Sz 419/11 oraz NSA z dnia 29 sierpnia 2013 r., sygn. akt II OSK 2290/11 został prawidłowo wyznaczony obszar analizowany, a konsekwencją tego była decyzja Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. ponownie ustalająca warunki zabudowy, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r. utrzymało w mocy. Następnie wyrokiem z dnia 18 listopada 2015 r., sygn. akt II SA/Sz 736/15 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie uchylił obie decyzje uznając, że organy obu instancji nie zbadały prawidłowości ustalenia górnej krawędzi elewacji frontowej dla planowanej inwestycji od strony, którą graniczy ona z zabudową jednorodzinną. Stanowisko sądu w tym zakresie było konsekwencją uznania, iż wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 lutego 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 363/14 ma charakter wiążący również w niniejszej sprawie z racji tego, że dotyczy on tej samej inwestycji. Poglądu tego nie podzielił Naczelny Sąd Administracyjny, który uchylając wyrok WSA w Szczecinie z dnia 18 listopada 2015 r. wskazał na konieczność zbadania parametru wysokości górnej elewacji frontowej przesądzając jednocześnie, że zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588.), zwanego dalej "rozporządzeniem", przy określeniu wysokości planowanych budynków od ul. [...] było uzasadnione znaczną różnorodnością zabudowy w pierzei tej ulicy. Jednocześnie Sąd wskazał na konieczność zbadania prawidłowości ustalenia gabarytów, w tym wysokości budynków położonych w głębi terenu przeznaczonego pod realizację inwestycji, a konkretnie tych, które sąsiadują z zabudową jednorodzinną podkreślając, że ponownej analizy materiału dowodowego i oceny przy ponownym rozpoznaniu sprawy, wymaga kwestia obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji od ul. [...] oraz rozlokowania planowanych budynków względem sąsiedniej zabudowy jednorodzinnej w kontekście określenia frontu działki budowlanej, przy uwzględnieniu wymogów ustanowionej w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1073 – j.t. ze zm.), zwanej "u.p.z.p.", zasady dobrego sąsiedztwa. W tym miejscu wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 190 ustawy z 30 sierpnia 2012 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 – j.t. ze zm.), dalej jako "p.p.s.a.", sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Nie można oprzeć skargi kasacyjnej od orzeczenia wydanego po ponownym rozpoznaniu sprawy na podstawach sprzecznych z wykładnią ustaloną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Rzeczą Sądu w rozpoznawanej sprawie było zatem zbadanie, czy sporządzona w toku postępowania analiza w sposób wyczerpujący uzasadniła konieczność określenia wysokości górnej elewacji frontowej planowanych budynków od strony istniejącej zabudowy jednorodzinnej we wskazanym przez Naczelny Sąd Administracyjny zakresie. W pierwszej kolejności należało zatem, zdaniem sądu, dokonać oceny zgromadzonego w niniejszej sprawie materiału dowodowego w kontekście prawidłowości określenia frontu działki. Zgodnie z § 2 pkt 5 rozporządzenia pod pojęciem front działki należy rozumieć część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wjazd lub wejście na działkę. Prawidłowe określenie frontu działki rzutuje na określenie parametrów planowanej zabudowy - ustalenia linii zabudowy, szerokości elewacji frontowej. W omawianej sprawie z akt postępowania wynika, że główny wjazd na działkę inwestycyjną odbywa się od strony ul. [...] i tak też należało określić front działki. Konsekwencją takiego określenia frontu działki było ustalenie parametrów zabudowy względem pierzei ul. [...] dla budynków usytuowanych wzdłuż tej ulicy. Prawidłowość powyższych ustaleń nie została zakwestionowana przez skarżących, którzy zastrzeżenia zgłaszają w stosunku do wysokości zabudowy od strony ul. [...] w tej części, w której zbliża się ona do zabudowy jednorodzinnej. Za prawidłowe uznał je także Naczelny Sąd Administracyjny. W związku z powyższym zbadania, zgodnie z wytycznymi NSA wymagało, czy przy określeniu wysokość górnej elewacji frontowej dla budynków znajdujących się w głębi działki inwestycyjnej nie doszło do naruszenia § 7 ust. 4 rozporządzenia. Zauważyć zatem należy, że teren inwestycji posiada dostęp do dwóch dróg publicznych – ul. [...] (droga krajowa) i ul. [...] (droga gminna), przy czym jak już wyżej wskazano główny wjazd na działkę odbywa się od ul. [...]. Inwestor przewidział, że wjazd na działkę będzie odbywał się z ul. [...] i ul. [...] poprzez ul. [...]. Takie określenie obsługi komunikacyjnej terenu inwestycji czyni zadość wymaganiom zarządcy drogi (pismo z dnia 11 lutego 2008 r.), który nie dopuścił, aby obsługa komunikacyjna planowanej inwestycji odbywała się wyłącznie z ulicy [...]. Analiza akt sprawy, w szczególności załączników graficznych obrazujących wjazdy na teren działki, prowadzi do wniosku, że wjazd od ul. [...] odbywać się będzie nie z ul. [...], ale od ul H. która krzyżuje się z ul. [...] bezpośrednio przy planowanym wjeździe na teren inwestycji. Oznacza to, w ocenie sądu, że obsługa komunikacyjna terenu od tej strony nie będzie praktycznie wykorzystywała ul. [...]. Nie można zatem wjazdu od tej strony traktować jako głównego, a w konsekwencji traktować ul. [...] jako frontu działki. Prawidłowo zatem określono jako front działki ul. [...], odnosząc rozważania w przedmiocie parametrów zabudowy do pierzei tej ulicy. W związku z faktem, iż planowana zabudowa obejmuje budynki położone bezpośrednio przy ul. [...] oraz budynki usytuowane w głębi działki, koniecznym stało się ustalenie, czy przeprowadzona na potrzeby postępowania analiza, o której mowa w § 3 ust. 1 rozporządzenia w wystarczający sposób uwzględniła sąsiedztwo zabudowy jednorodzinnej tej części inwestycji, która jest położona w drugiej linii zabudowy, przy uwzględnieniu okoliczności, że znajdować się ona będzie przy ul. [...], a więc będzie dostępna z tej samej drogi publicznej, co zabudowa jednorodzinna. W ocenie sądu, skoro ustalono, że frontem działki jest ta część terenu inwestycji, która jest dostępna od ul. [...], a jednocześnie – jak już wyżej wspomniano skomunikowanie tego terenu od strony ul. [...] będzie miało charakter pomocniczy w stosunku do głównego wjazdu na działkę, przy jednoczesnym znikomym wykorzystaniu tej ulicy, bowiem ruch w kierunku tego wjazdu będzie odbywał się przede wszystkim ul. [...], to brak było podstaw do ustalania parametrów nowej zabudowy będących pochodną ustalenia frontu działki, przyjmując za podstawę tą część działki, która dostępna jest od strony ul. [...]. Nie oznacza to, że w stosunku do tego fragmentu planowanej inwestycji nie ma zastosowania zasada dobrego sąsiedztwa i że organy nie powinny badać, czy planowana inwestycja wpisuje się w znajdującą się na sąsiednim obszarze zabudowę, w szczególności, gdy chodzi o jej gabaryty. Od tego bowiem uzależniona jest ocena zasadności zastosowania odstępstw od ogólnych zasad dotyczących między innymi ustalania wysokości górnej elewacji frontowej. Zdaniem sądu, w niniejszej sprawie taka analiza została przeprowadzona, a jej wyniki uprawniały organy do zastosowania § 7 ust. 4 rozporządzenia. Przede wszystkim wskazać należy, na co zwrócił uwagę również Naczelny Sąd Administracyjny, że planowana inwestycja znajdować się będzie na terenie zurbanizowanym. Na terenach miejskich zabudowa siłą rzeczy ma zróżnicowany charakter, co wynika z konieczności zaspokojenia różnych potrzeb mieszkańców, zapewnienia dostępności usług, zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych itp. Stąd oczywistym jest, że na takich terenach sąsiedztwo zabudowy różnego typu jest koniecznością, przy czym wraz z rozwojem miast, poszerzaniem się stref mieszkaniowych, przemysłowych i usługowych niezbędnym jest takie kształtowanie przestrzeni, które nie zaburzy dotychczasowego ładu. Dopuszczalne jest zatem sąsiedztwo obszarów o różnorodnej zabudowie i różnych funkcjach. Zasada dobrego sąsiedztwa wymaga, aby przy ustalaniu warunków nowej zabudowy dostosować je do cech i parametrów architektonicznych i urbanistycznych wyznaczonych przez stan dotychczasowej zabudowy tego samego rodzaju, oczywiście uwzględniając wymogi ładu przestrzennego (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 7 czerwca 2011 r., sygn. akt II OSK 952/10, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Ocena inwestycji z punktu widzenia kontynuacji istniejącej zabudowy w zakresie jej funkcji oraz cech architektonicznych i urbanistycznych nie oznacza zakazu lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na określonym terenie oraz bezwzględnego obowiązku kontynuacji funkcji zabudowy dominującej na działkach bezpośrednio sąsiadujących z działką, której warunki zabudowy są ustalane. Warunkiem dopuszczenia lokalizacji zróżnicowanej zabudowy na danym obszarze jest jednak, aby analiza urbanistyczna uzasadniała projektowane przedsięwzięcie w świetle wymogów ładu przestrzennego. Nowa zabudowa musi mieścić się w granicach ustalonego w analizowanym obszarze sposobu zagospodarowania terenu (wyrok NSA z dnia 19 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 509/11, dostępny w CBOSA na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl). W realiach niniejszej sprawy mamy do czynienia z obszarem o zróżnicowanej zabudowie, a przedmiotem zainwestowania jest teren poprzemysłowy, graniczący z zabudową mieszkaniową. Z załącznika nr 1 do analizy wynika, że z terenem inwestycji od strony ul. [...] graniczą obszary oznaczone symbolami F i B, a w tej części, w której graniczy on bezpośrednio z zabudową jednorodzinną – symbolem K. Z obszarem o symbolu B, po drugiej stronie ul. [...] graniczy obszar oznaczony symbolem H. W tabeli nr 1, będącej załącznikiem do decyzji z Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej dla poszczególnych obszarów określono następująco: F – od 5 do 17 m, średnio 15,5 m, B – od 10 do 13 m, średnio 12,8 m, K – od 4 do 8 m i od 6 do 10 m, średnio 6,2 m. Jednocześnie dla obszarów tych wysokość zabudowy w najwyższym punkcie określono w sposób następujący: F – od 20 do 20,5 m, średnio 20 m, B – od 14 do 17 m, średnio 16,7 m, K – od 7 do 12 m, średnio 9 m. Dla potrzeb analizy wykonano również sylwetę ul. [...], oraz sylwety ulic w rejonie ul. [...] i R. . Dla planowanej inwestycji wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej określono na poziomie od 15,5 do 16,6 m. Przewidziano 5 kondygnacji z możliwością 6 kondygnacji (19,5 m) nad fragmentami budynków – do 30 % powierzchni zabudowy. W ocenie sądu, organ ustalając wartość parametru wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, pomimo tego, że odniósł go przede wszystkim do frontu działki od ul. [...], dokonał wszechstronnej analizy sąsiadujących z działką inwestycyjną terenów. Analiza ta pokazuje, że na tym obszarze znajduje się zróżnicowana, zarówno pod względem funkcji jak i gabarytów zabudowa, przy czym jak wynika z załącznika obrazującego sylwety ul. [...], R. , występuje sąsiedztwo zabudowy wyższej i niższej. Oznacza to zdaniem sądu, że zastosowanie § 7 ust. 4 rozporządzenia również do tej części inwestycji, która sąsiaduje z zabudową jednorodzinną było uzasadnione, a określenie wysokości w taki sposób, że nawiązuje ona z jednej strony do wysokości planowanych od ul. [...] budynków, z drugiej zaś nie odbiega od wysokości zabudowy występującej na obszarach położonych na terenie analizowanym i dostępnych zarówno z ul. [...] jak i ul. [...] (kwartał F i B), należy uznać za prawidłowe. Tym bardziej, że planowana zabudowa stanowi zwarty kwartał nawiązujący gabarytami i wysokością do zabudowy usytuowanej od ul. [...]. Nie było zatem w ocenie sądu podstaw, aby kształtować zabudowę znajdującą się w głębi terenu inwestycyjnego w odmienny sposób. Podkreślić przy tym należy, że decyzja o warunkach zabudowy stanowi wstępny etap procesu inwestycyjnego i określa jedynie ogólne ramy dla planowanej inwestycji, a szczegółowe ustalenia dotyczące parametrów zabudowy, w tym jej wpływu na nieruchomości sąsiednie badane są na etapie postępowania w sprawie pozwolenia na budowę. W tym stanie rzeczy, uznając, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, sąd w oparciu o art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił.