II SA/Sz 909/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie Przewodniczący sędzia WSA Patrycja Joanna Suwaj po rozpoznaniu w dniu 27 listopada 2019 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi S. P. i M. P. na pismo Wojewody Z. z dnia [...] r., znak: [...] w przedmiocie rozpatrzenia skargi postanawia odrzucić skargę Pismem z dnia [...] września 2019 r. S. P. i M. P. wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na "rozpatrzenie skargi przez Wojewodę pismami [...] oraz [...]", dotyczącej łamania ustawy o samorządzie gminnym przez Wójta Gminy K. oraz statutu Gminy na IX sesji Rady Gminy K.. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej odrzucenie. Organ ten wyjaśnił, że pismami z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] oraz z dnia [...] sierpnia 2019 r., znak: [...] udzielił S. i M. P. odpowiedzi na ich wystąpienia z dnia [...] lipca 2019 r. oraz z dnia [...] sierpnia 2019 r. kwestionujące legalność uchwał Rady Gminy K., podjętych w dniu [...] czerwca 2019 r., Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego oraz Nr [...] w sprawie przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W piśmie tym Wojewoda poinformował Skarżących, że w wyniku przeprowadzonego - w trybie przepisów ustawy o samorządzie gminnym - postępowania nadzorczego uznał, że akty organu stanowiącego Gminy K., które w ocenie Skarżących winny zostać uchylone, są zgodne z prawem, a tym samym brak jest podstaw do skorzystania przez organ nadzoru z uprawnienia przewidzianego w art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. 2019 r., poz. 506 ze zm.) – dalej "u.s.g.", tj. do stwierdzenia ich nieważności. Organ podkreślił, że ww. stanowisko zostało w sposób wyczerpujący uzasadnione. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna. Stosownie do art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "p.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie. Ramy tej kontroli zakreśla przepis art. 3 § 2 p.p.s.a. stanowiąc, że kontrola działalności publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w K.p.a., postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2018 r., poz. 800 z późn. zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2018 r., poz. 208 ze zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Ponadto, na podstawie art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których sądową kontrolę przewidują przepisy ustaw szczególnych, a stosownie do art. 4 p.p.s.a. rozstrzygają również spory kompetencyjne między wymienionymi w tym przepisie organami. W światle powyższego, sądy administracyjne są właściwe wyłącznie do rozpatrywania skarg w sprawach określonych w powołanych wyżej przepisach. Wskazane regulacje prawne określają właściwość rzeczową sądów administracyjnych w sprawowaniu kontroli nad działalnością organów administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje w szczególności orzekanie w sprawach skarg na indywidualne akty administracyjne. Przedmiotem skargi w rozpoznawanej sprawie jest pismo Wojewody z dnia [...] sierpnia 2019 r., które Skarżący potraktowali jako decyzję administracyjną. W piśmie tym organ wyjaśnił Skarżącym, że przeprowadzone postępowanie nadzorcze nie dało podstaw do stwierdzenia nieważności kwestionowanych przez nich uchwał podjętych przez Radę Gminy K. na sesji w dniu [...] czerwca 2019 r. Należało zatem ocenić, czy zaskarżone pismo z dnia [...] sierpnia 2019 r. jest aktem administracyjnym wymienionym w art. 3 § 2 pkt 1-3 p.p.s.a., w szczególności czy jest to decyzja administracyjna. W orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a. jest akt administracyjny stanowiący przejaw woli administracyjnych organów w państwie, wydany na podstawie powszechnie obowiązującego prawa administracyjnego lub finansowego, o charakterze władczym i zewnętrznym, rozstrzygający konkretną sprawę, konkretnie określonej osoby fizycznej lub prawnej w postępowaniu unormowanym przez przepisy proceduralne (por. uzasadnienie uchwały Izby Cywilnej i Administracyjnej Sądu Najwyższego z dnia 5 lutego 1988 r., III AZP 1/88, opubl. OSPiKA 1989, Nr 3, poz. 59). W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest natomiast pogląd, że pisma zawierające rozstrzygnięcie w sprawie załatwionej w drodze decyzji są decyzjami, pomimo nieposiadania w pełni formy przewidzianej w art. 107 § 1 K.p.a, jeżeli tylko zawierają minimum elementów niezbędnych dla zakwalifikowania ich jako decyzji (por. wyrok NSA z dnia 20 lipca 1981 r., sygn. SA 1163/81). Jednocześnie za minimum elementów decyzji administracyjnej traktuje się cztery składniki, takie jak: oznaczenie organu, adresata decyzji, czyli strony, rozstrzygnięcie i podpis osoby uprawnionej do jej wydania. Przenosząc powyższe rozważania na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że zaskarżone pismo nie może zostać potraktowane, ani jako rozstrzygnięcie nadzorcze, ani jako decyzja administracyjna, jak to określili Skarżący w treści skargi. W tym zakresie wymaga przede wszystkim podkreślenia, że zaskarżone pismo nie może być uznane za decyzję administracyjną, gdyż nie stanowi ono władczego przejawu woli organu administracji publicznej rozstrzygającego konkretną sprawę w stosunku do zindywidualizowanej osoby i wydanego z zachowaniem określonej procedury jurysdykcyjnej. Podobnie też nie nosi ono cech rozstrzygnięcia nadzorczego w rozumieniu przepisów rozdziału 10 ustawy o samorządzie gminnym, gdyż za takie rozstrzygnięcie w ugruntowanym orzecznictwie sądów administracyjnych uznaje się tylko takie orzeczenie organu nadzoru, które władczo ingeruje w uchwałodawczą działalność organów gminy, najczęściej stwierdzając nieważność konkretnej uchwały z powodu jej sprzeczności z prawem (zob. postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 stycznia 2012 r., sygn. akt II GSK 2415/11, LEX nr 1113729). Zdaniem Sądu zaskarżone pismo organu nadzoru informujące o braku podstaw do zastosowania przez Wojewodę przysługujących mu środków prawnych, w tym środków nadzoru nie stanowiło rozstrzygnięcia nadzorczego lub decyzji administracyjnej, ani też żadnej innej formy działalności administracji publicznej, określonej w art. 3 § 2 pkt 1-7 p.p.s.a. i wobec powyższego Skarżącym nie przysługiwało prawo do skutecznego wniesienia skargi na takie pismo (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 23 stycznia 1992 r., sygn. akt SA/Po 69/92, LEX nr 10267 oraz postanowienie Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 października 2010 r., sygn. akt I OSK 1755/10, LEX nr 741586). Pismo którego skarga dotyczy miało jedynie charakter wyjaśniający, informujący Skarżących o stanowisku zajętym przez organ nadzoru, jego treść nie dotyczy konkretyzacji jakichkolwiek uprawnień lub obowiązków. Dlatego też skuteczne wniesienie skargi do sądu administracyjnego na tego rodzaju pismo, nie jest możliwe. Nadmienić również należy, że w przepisach ustawy o samorządzie gminnym, obok postępowania nadzorczego, przewidziano także drugi tryb badania zgodności z prawem uchwał organów gminy, określony w art. 101 tej ustawy, który – po spełnieniu wymogów określonych w tym przepisie – umożliwia uruchomienie kontroli przez sąd administracyjny uchwał organów gminy, niezależnie od nadzoru sprawowanego przez Wojewodę. Z powodów wskazanych powyżej, skarga w jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a.