II SA/Sz 91/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska,, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 marca 2012 r. sprawy ze skargi E. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie specjalistycznych usług opiekuńczych uchyla zaskarżoną decyzję Decyzją z dnia [...] Burmistrz [...] na podstawie art. 18 ust. 1 pkt 2, art. 50 ust. 2 i 4, art. 106 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), przyznał E.N. świadczenie niepieniężne z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych w wymiarze [...] godzin dziennie – w dni powszednie – w okresie od [...] ustanawiając jednocześnie wysokość odpłatności za każdą godzinę specjalistycznych usług opiekuńczych na [...] zł, tj. [...]% kosztu usług. W uzasadnieniu decyzji organ podał m.in., że wnioskodawca wymaga opieki osoby drugiej w formie usług specjalistycznych dostosowanych do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia i niepełnosprawności, a rodzina nie może zapewnić takiej opieki. Z uwagi na to, że dochód na osobę w rodzinie wnioskodawcy, w rozumieniu art. 8 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej, wynosi [...] zł i przekracza kryterium dochodowe (351 zł), zgodnie z § 4 ust. 3 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, osoby korzystające z usług opiekuńczych ponoszą procentową odpłatność za usługi. Jeżeli dochód osoby chorej lub dochód przypadający na osobę w rodzinie mieści się w przedziale powyżej 187,50% do 220% kwoty aktualnie obowiązującego kryterium dochodowego, odpłatność za jedną godzinę świadczonych usług wynosi 15% od ceny jednej godziny usługi specjalistycznej. Na podstawie § 6 Uchwały Nr XXI Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 29 lutego 2008 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczegółowych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania, cena jednej godziny usług specjalistycznych wynosi 16 zł. E.N. wniósł od tej decyzji odwołanie podnosząc, że: - została mu zmniejszona ilość godzin opieki z wymaganych [...] na [...] godzin, co jest niezgodne z jego wnioskiem i zaleceniem lekarskim, - zawyżone zostały koszty usługi opiekuńczej poprzez błędne ustalenie ceny jednej godziny na podstawie Uchwały Rady Miejskiej a nie na podstawie rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r., który w § 4 ust. 4 reguluje odpłatność za świadczenie usług, - błędne ustalenie wielkości dochodu na osobę w rodzinie. W wyniku rozpatrzenia sprawy na skutek wniesionego odwołania Samorządowe Kolegium Odwoławcze, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz Uchwały Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 29 lutego 2008 r., Nr XXI/157/08 w sprawie określenia szczegółowych zasad przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczególnych warunków częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania, decyzją z dnia [...], utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając treść podjętego rozstrzygnięcia Kolegium przytoczyło art. 50 ust. 1, 3, 5 i 6 ustawy o pomocy społecznej. Następnie organ odwoławczy stwierdził, że w decyzji organu pierwszej instancji nie uzasadniono sposobu wyliczenia dochodu odwołującego się, jak również na jakiej podstawie ustalono wysokość odpłatności za usługi opiekuńcze. Na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego Kolegium ustaliło, że E.N. jest osobą niepełnosprawną z zaburzeniami psychicznymi. Wobec powyższego nie będzie miała w sprawie zastosowania w całości Uchwała Rady Miasta, ale przepis § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Przedział dochodu uzyskiwanego przez osobę samotnie gospodarującą lub przypadającego na osobę w rodzinie określają wskaźniki odpłatności, określone w tabeli tegoż rozporządzenia. Kolegium przyznało rację odwołującemu się, że dochód oblicza się na podstawie art. 8 ust. 3 i 4 ustawy o pomocy społecznej. Zdaniem Kolegium, organ pierwszej instancji prawidłowo jednak obliczył dochód w rodzinie strony. Kwoty podane w decyzjach organów rentowych i emerytalnych E.N. i jego brata, są kwotami netto – do wypłaty, już z dokonanym potrąceniem na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz potrąconą składką zdrowotną. Kwoty te stanowią podstawę wyliczenia kryterium dochodowego a następnie ustalenia odpłatności za usługi specjalistyczne dla osób z zaburzeniami [...], według rozporządzenia. Za prawidłowe również Kolegium uznało działanie organu pierwszej instancji, który do dochodu wliczył dodatek pielęgnacyjny, którego nie można zaliczyć do zasiłku celowego z ustawy o pomocy społecznej. Odnosząc się do zarzutu zmniejszenia ilości przyznanych godzin specjalistycznych usług opiekuńczych Kolegium wyjaśniło, że kolejną decyzją z dnia [...]r. zostały stronie przyznane dodatkowo dwie godziny, w związku z czym, łączny ich wymiar w okresie do [...]r. wynosi [...] godzin w dni powszednie. Mając na uwadze ustalenie, że dochód na członka rodziny E.N. wynosi [...]zł i przekracza kryterium dochodowe określone w ustawie o pomocy społecznej wynoszące 351 zł oraz to, że w stosunku do strony mają zastosowanie przepisy rozporządzenia, które są dlań korzystniejsze niż Uchwała Rady Miejskiej, która dotyczy wyłącznie usług opiekuńczych i specjalistycznych usług opiekuńczych z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, odpłatność za jedną godzinę świadczonych usług wynosi 15% od ceny jednej godziny usług specjalistycznych, czyli [...] zł. E.N. zaskarżył powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego wnosząc o jej uchylenie w całości oraz nakazanie uchylenia decyzji Burmistrza i zobowiązanie Burmistrza do określenia wysokości odpłatności za świadczoną usługę zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. oraz skorygowanie błędnie wyliczonego dochodu na osobę. W uzasadnieniu skargi E.N. wyjaśnił, że jest osobą poważnie chorą, posiadającą zaburzenia [...]. Wraz z bratem, [...], poruszają się na wózkach inwalidzkich i wymagają stałej opieki. Skarżący w pełni podzielił stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, że w stosunku do jego osoby nie będzie miała zastosowania uchwała Rady Miasta, alt przepis § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Za niezrozumiałe jednak uznał, dlaczego organ odwoławczy za prawidłowy uznał sposób wyliczenia odpłatności za godzinę specjalistycznych usług opiekuńczych na poziomie [...]zł za godzinę. E.N. podkreślił, że z § 4 ust. 4 rozporządzenia wynika, że podstawa wyliczenia ceny 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami [...] powinna być ustalona przez ośrodek pomocy społecznej na podstawie analizy kosztów realizacji tego zadania. Opiekunka, które zajmuje się świadczeniem mu usług zatrudniona jest od ponad [...] lat, a jej wynagrodzenie brutto wynosi [...] zł. Przeliczając tą sumę i doliczając tą część składki ZUS, którą płaci pracodawca, daje to koszt jednej godziny pracy opiekunki poniżej [...] zł. Ta kwota, zdaniem skarżącego, winna stanowić cenę jednej godziny usług potrzebną do wyliczenia odpłatności za świadczoną opiekę. E.N. podważył prawidłowość ustalenia przez Kolegium dochodu w jego rodzinie. W tym zakresie wniósł o wystąpienie do KURS o wykazanie precyzyjnie, czy kwoty podane w decyzji rentowej jego i jego brata są kwotami brutto, czy też netto. Od kwoty dochodu powinien być odliczony, poza podatkiem dochodowym i składką na ubezpieczenie zdrowotne, również dodatek pielęgnacyjny, który jest zasiłkiem celowym przyznawanym na zakup środków pielęgnacyjnych i lekarstw. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi organ wskazał, że kwoty do wypłaty określone w decyzji rentowej E.N. w wys. [...]zł i w decyzji J.N. w wys. [...] zł - są kwotami netto. Dodatek pielęgnacyjny nie jest zasiłkiem celowym, w związku z czym nie jest odliczany od uzyskanego dochodu w celu obliczenia dochodu strony, zgodnie z art. 8 ustawy o pomocy społecznej. Ponadto, cena 1 godziny specjalistycznej usługi opiekuńczej również została prawidłowo ustalona na podstawie § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r., według tabeli, po uprzednim ustaleniu przez ośrodek pomocy społecznej ceny 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami psychicznymi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje. Przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja wydana w sprawie przyznania świadczenia niepieniężnego z pomocy społecznej w formie specjalistycznych usług opiekuńczych, ustalająca jednocześnie odpłatność za każdą godzinę tych usług. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uznało, że skarżący E.N. jest osobą niepełnosprawną z zaburzeniami [...], w związku z czym w sprawie nie może mieć zastosowania w całości Uchwała Rady Miejskiej w Kamieniu Pomorskim z dnia 29 lutego 2008 r., Nr XXI/157/08 określająca szczegółowe zasady przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze, specjalistyczne usługi opiekuńcze oraz szczególne warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat i trybu ich pobierania, lecz przepis § 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 22 września 2005 r. w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych (Dz. U. Nr 189, poz. 1598 ze zm.). Jednocześnie Kolegium za prawidłowe uznało ustalenie przez organ I instancji wysokości dochodu w rodzinie E.N. oraz wysokości odpłatności za 1 godzinę świadczonych usług na poziomie [...] zł. W ocenie Sądu, stanowisko organu zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w kontekście zgromadzonego w aktach sprawy materiału dowodowego nie pozwala na zweryfikowanie, a tym samym stwierdzenie prawidłowości ustalenia wysokości ceny za 1 godzinę świadczonych skarżącemu usług. Zgodnie z art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64, poz. 593 ze zm.), osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Stosownie do art. 50 ust. 6 ww. ustawy, rada gminy określa, w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również trybu ich pobierania. W myśl art. 50 ust. 7 ww. ustawy, minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw zdrowia, został zobligowany do określenia, w drodze rozporządzenia, rodzajów specjalistycznych usług opiekuńczych i kwalifikacji osób świadczących te usługi oraz warunków i trybu ustalania i pobierania opłat za specjalistyczne usługi opiekuńcze świadczone osobom z zaburzeniami psychicznymi, jak również warunki częściowego lub całkowitego zwolnienia z tych opłat, ze względu na szczególne potrzeby osób korzystających z usług, uwzględniając sytuację materialną tych osób. Na mocy powołanego art. 50 ust. 7 ustawy o pomocy społecznej, Minister Polityki Społecznej wydał w dniu 22 września 2005 r. rozporządzenie w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. W § 4 ust. 1 tego rozporządzenia określono, że odpłatność za specjalistyczne usługi dla osób z zaburzeniami psychicznymi ustala ośrodek pomocy społecznej właściwy ze względu na miejsce zamieszkania osoby wymagającej pomocy w tej formie, na wniosek osoby zainteresowanej lub jej opiekuna, w zależności od posiadanego dochodu na osobę w rodzinie. W myśl § 4 ust. 4 rozporządzenia, cenę 1 godziny specjalistycznych usług dla osób z zaburzeniami [...] ustala ośrodek pomocy społecznej, na podstawie analizy kosztów realizacji tego zadania lub wynika ona z umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji zadania. Powyższe regulacje potwierdzają trafność poglądu skarżącego w tym zakresie, w którym wywodzi on, że w stosunku do osoby z zaburzeniami [...] odpłatność za specjalistyczne usługi winna być ustalana zgodnie z § 4 ww. rozporządzenia. Wątpliwości Sądu budzi jednak to, w oparciu o jakie dane Samorządowe Kolegium Odwoławcze [...] obliczyło wysokość odpłatności za 1 godzinę świadczonych usług specjalistycznych dla osoby z zaburzeniami [...]. Skoro cena 1 godziny za tego typu usługi winna być określona przez ośrodek pomocy społecznej (§ 4 ust. 4 rozporządzenia), nie zaś przez radę gminy w drodze uchwały (art. 50 ust. 6 ustawy o pomocy społecznej), to ustalając jej wysokość organ zobligowany był obliczenia swe oprzeć na analizie kosztów realizacji tego zadania lub na postanowieniach umowy zawartej przez ośrodek pomocy społecznej z podmiotem przyjmującym zlecenie realizacji tego zadania. Takiego wyjaśnienia sposobu i źródła wysokości bazowej do określenia wartości 1 godziny przyznanych usług w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zabrakło. Prawidłowo natomiast organ odwoławczy uznał, że przyjęte do ustalenia dochodu kwoty podane w decyzjach Prezesa Kasy Rolniczego Ubezpieczenia Społecznego, ustalających wysokość renty "do wypłaty" są kwotami netto, po potrąceniu podatku dochodowego, składki na ubezpieczenie zdrowotne. Również niezasadne było oczekiwanie przez skarżącego odliczenia od dochodu dodatku pielęgnacyjnego i uznania go za zasiłek celowy. Przy ustalaniu kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, do którego odwołuje się także rozporządzenie Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych, do dochodu nie wlicza się: jednorazowego pieniężnego świadczenia socjalnego, zasiłku celowego, pomocy materialnej mającej charakter socjalny albo motywacyjny przyznawanej na podstawie przepisów o systemie oświaty, wartości świadczenia w naturze oraz świadczenia przysługującego osobie bezrobotnej na podstawie przepisów o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy z tytułu wykonywania prac społecznie użytecznych. Dodatek pielęgnacyjny nie może być uznany za zasiłek celowy, o którym mowa w art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Dodatek pielęgnacyjny jest odrębnym od zasiłku celowego świadczeniem, przewidzianym w art. 75 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.). Reasumując, Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że skoro organ odwoławczy za uzasadnione przyjął uznanie E.N. za osobą z zaburzeniami [...], to powinien wskazać w sposób przejrzysty i tym samym dający się skontrolować przez stronę jak i sąd rozpoznający sprawę, w jaki sposób dokonał obliczenia ceny 1 godziny za świadczone specjalistyczne usługi opiekuńcze – zgodnie z § 4 ust. 4 rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej w sprawie specjalistycznych usług opiekuńczych. Ta okoliczność będzie wymagała wyjaśnienia przez organ przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Mając powyższe na uwadze Sąd, uwzględniając częściowo zasadność zarzutów skargi, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.