II SA/Sz 911/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Wiesław Drabik (spr.), Asesor WSA Krzysztof Szydłowski po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 11 stycznia 2024 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Koszalinie z dnia 18 września 2023 r. nr SKO.4111.1599.2023 w przedmiocie świadczenia pielęgnacyjnego uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Białogardu z dnia 08 maja 2023 r., nr SŚR.524.6352.401.2023 Burmistrz B. wydał w dniu 28 października 2022 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 3 pkt.11, art. 17, art.24 ust 2a. ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 390; dalej "u.ś.r."), rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych (Dz. U. z 2017 r. poz. 1466), art. 104, art. 107 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2022 r. poz. 2000 ze zm., dalej "K.p.a."), w której odmówił przyznania M. S. (dalej "skarżący") przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną E. S.. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji wskazał, że żona skarżącego posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności i z uwagi na ten fakt świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje. Od tej decyzji odwołanie złożył skarżący, podnosząc m.in. argument, że żona jest osobą leżącą, niemogącą samodzielnie wykonywać prostych czynności codziennych, nie jest zdolna do samoopieki. Ponadto podkreślił, iż wymaga całodobowej opieki z uwagi na jej stan zdrowotny. W ramach postępowania odwoławczego dołączono orzeczenie Lekarza Orzecznika ZUS z dnia 10 stycznia 2023 r. nr [...], z którego wynika, że żona skarżącego jest niezdolna do samodzielnej egzystencji od dnia 23.08.2022 r. do dnia 31.08.2023 r. Organ odwoławczy, decyzją z dnia 14 kwietnia 2023 r. nr [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę o ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu decyzji przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., jak również wskazał na konieczność rozpoznania wniosku z uwagi na przedstawienie orzeczenia ZUS o którym mowa wyżej, a nie znanego organowi I Instancji, oraz na zasadę wynikającą z art. 15 k.p.a., z którego wynika zasada dwukrotnego rozstrzygnięcia sprawy. Burmistrz B. wydał w dniu 8 maja 2023 r. decyzję nr [...] na podstawie art. 3 pkt.11, art. 17, art. 24 ust 2a u.ś.r., rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 lipca 2017 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o przyznanie świadczeń rodzinnych oraz zakresu informacji, jakie mają być zawarte we wniosku, zaświadczeniach i oświadczeniach o ustalenie prawa do świadczeń rodzinnych, art. 104, art. 107 K.p.a., w której odmówił przyznania M. S. przyznania świadczenia pielęgnacyjnego w związku z opieką nad niepełnosprawną żoną E. S.. W uzasadnieniu tej decyzji organ I instancji stwierdził, że żona skarżącego wymaga stałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji. Powyższy fakt został potwierdzony przeprowadzonym wywiadem środowiskowym w dniu 28 kwietnia 2023 r. W ocenie organu I instancji, przyczyna rezygnacji z zatrudnienia skarżącego nie była związana ze sprawowaniem opieki nad żoną, gdyż skarżący od wielu lat nie jest aktywny zawodowo. W świetle stanowiska organu I instancji świadczenie pielęgnacyjne, o którym mowa w art.17 ust.1 u.ś.r., nie jest przyznawane za samą opiekę nad osobą niepełnosprawną, gdyż wynika ona z prawnego i moralnego obowiązku męża względem żony, lecz za faktyczną niemożliwość podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki. Skarżący złożył odwołanie od ww. decyzji, wnosząc o przyznanie mu przedmiotowego świadczenia oraz wskazując jednocześnie na dokonanie błędnej wykładni art. 17 ust. 1 u.ś.r. polegającej na uznaniu, że świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje osobie długotrwale bezrobotnej, z uwagi na brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia a koniecznością sprawowania opieki. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydało w dniu 18 września 2023 r. decyzję nr [...], w której utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przedstawił stan faktyczny w sprawie i przywołał treść art. 17 ust.1 pkt 4 u.ś.r., uznając, że w sprawie nie wystąpił jednak bezpośredni związek przyczynowy pomiędzy sprawowaną opieką przez skarżącego nad żoną, a niepodejmowaniem zatrudnienia. Z dokonanej przez organ II Instancji analizy dokumentów wynika, że skarżący jest w wieku 54 lat i nie jest aktywny zawodowo od lutego 2010 r., wcześniej wykonywał prace krótkookresowe w latach 1993 r. – 2004 r., a od 2010 r. nie jest aktywny zawodowo. Sprawuje nad żoną opiekę polegającą na dokonywaniu zakupów, sporządzaniu posiłków, utrzymywaniu czystości w otoczeniu chorej, dowożeniu jej do placówek leczniczych oraz pomocy w pielęgnacji, co należy do zwykłych czynności dnia codziennego, wykonywanych przez współmałżonków. Powyższe okoliczności, zdaniem organu odwoławczego, nie dają podstaw do uznania, że opiekun obecnie nie podejmuje zatrudnienia wyłącznie ze względu na konieczność sprawowania stałej lub długotrwałej opieki nad niepełnosprawną żoną, gdy powstanie niepełnosprawności datuje się od dnia 23 sierpnia 2022 r. Ponadto organ II instancji podkreślił, iż świadczenie pielęgnacyjne nie jest wynagrodzeniem za sam fakt opieki nad osobą. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność opieki nad osobą najbliższą, obowiązek opieki męża nad żoną wynika bowiem z unormowań Kodeksu rodzinnego i opiekuńczego. Jest ono natomiast swoistym ekwiwalentem wynagrodzenia, związanym z niepodejmowaniem zatrudnienia, bądź rezygnacją z zatrudnienia w celu zapewnienia stałej, permanentnej i regularnej opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W konsekwencji Kolegium uznało, że w niniejszej sprawie brak związku przyczynowego pomiędzy rezygnacją (niepodejmowaniem) zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad niepełnosprawną żoną. Na tę okoliczność organ odwoławczy przytoczył kilka orzeczeń sądów administracyjnych. Skarżący złożył skargę na ww. decyzję, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, i o przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia. W ocenie skarżącego, zostały naruszone przepisy prawa procesowego tj. art. 7, 8, 11 i 77 § 1 oraz art. 80 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżący zarzucił organowi dokonanie niewłaściwej wykładni pojęcia "rezygnacja z zatrudnienia" poprzez wskazanie, że organ pominął przy wykładni tego pojęcia znaczenie braku podjęcia zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Przewodniczący Wydziału skierował sprawę do rozpoznania w trybie uproszczonym na podstawie art. 119 pkt 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 259; dalej "p.p.s.a."). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie wskazał co następuje: Spór w sprawie dotyczy odmowy przyznania skarżącemu świadczenia pielęgnacyjnego w związku z rezygnacją z zatrudnienia i brakiem możliwości podjęcia pracy z uwagi na sprawowaną opieką nad żoną. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. świadczenie pielęgnacyjne z tytułu rezygnacji z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej przysługuje: 1) matce albo ojcu, 2) opiekunowi faktycznemu dziecka, 3) osobie będącej rodziną zastępczą spokrewnioną w rozumieniu ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, 4) innym osobom, na których zgodnie z przepisami ustawy z dnia 25 lutego 1964 r. - Kodeks rodzinny i opiekuńczy ciąży obowiązek alimentacyjny, z wyjątkiem osób o znacznym stopniu niepełnosprawności - jeżeli nie podejmują lub rezygnują z zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej w celu sprawowania opieki nad osobą legitymującą się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności albo orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji oraz konieczności stałego współudziału na co dzień opiekuna dziecka w procesie jego leczenia, rehabilitacji i edukacji. Świadczenie pielęgnacyjne nie przysługuje danej osobie, gdy zachodzą przesłanki wymienione w art. 17 ust. 5 u.ś.r. W stosunku do skarżącego powyższy przepis nie ma zastosowania. Istotą świadczenia pielęgnacyjnego jest pomoc osobom rezygnującym z zatrudnienia z uwagi na konieczność objęcia opieką niepełnosprawnego członka rodziny. Świadczenie przyznawane jest w celu zrekompensowania osobom zdolnym do pracy kosztów związanych z decyzją o rezygnacji z zatrudnienia, w szczególności utraconych przez nie dochodów. Świadczenie to stanowi zatem ekwiwalent zarobków za pracę. Świadczenie pielęgnacyjne przysługuje opiekunowi, który nie może wykonywać pracy z powodu sprawowania opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i traci możliwość zarobkowania. Zgodnie z art. 17 ust. 1 u.ś.r. rezygnacja z zatrudnienia musi pozostawać w bezpośrednim związku z koniecznością sprawowania opieki nad osobą niepełnosprawną. Zatem nie każda rezygnacja z zatrudnienia stanowi podstawę przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, a tylko taka, która jest podyktowana opieką. Przy czym świadczenie pielęgnacyjne nie jest przyznawane za samą opiekę nad niepełnosprawną osobą, lecz za faktyczny brak możliwości podjęcia zatrudnienia z powodu konieczności sprawowania tej opieki lub za rezygnację z zatrudnienia w celu jej sprawowania. Osobą rezygnującą z pracy jest również osoba bezrobotna, która jako zdolna do zatrudnienia, nie podejmuje pracy zarobkowej. Zarejestrowanie w powiatowym urzędzie pracy jako osoba poszukująca pracy lub posiadanie statusu bezrobotnego nie ma wpływu na uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego (art. 17 ust. 6 u.ś.r.). W tym zakresie wypowiedział się NSA w wyroku z 23 czerwca 2023 r. o sygn. akt I OSK 1468/22, stwierdzając, że "Z uwagi na brzmienie art. 17 ust. 6 ustawy z 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych, rejestracja w powiatowym urzędzie pracy, w tym konieczność zgłaszania się do urzędu czy podejmowania szkoleń, nie wyłącza możliwości uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Przyznanie tego świadczenia wymaga jednak ustalenia, że niepodejmowanie zatrudnienia jest związane ze sprawowaną opieką". Sąd orzekający w sprawie w pełni podzielił pogląd NSA wyrażony powyżej. Podkreślić należy, że związek między rezygnacją bądź niepodejmowaniem zatrudnienia, a sprawowaną opieką, musi być bezpośredni i ścisły. Artykuł 17 ust. 1 u.ś.r. nie zakreśla przy tym żadnych ram czasowych co do wykazania rezygnacji z zatrudnienia, czy też jego niepodejmowania, z powodu konieczności sprawowania opieki. Jest to świadczenie przyznawane na wniosek i to od wnioskodawcy zależy, czy i w jakim czasie – po wystąpieniu przesłanek do przyznania świadczenia – wystąpi on o to świadczenie. Dla uprawnienia do świadczenia pielęgnacyjnego nie ma zatem znaczenia, od kiedy utrzymuje się rezygnacja z zatrudnienia podyktowana opieką, co oznacza, że mogło to nastąpić miesiąc, rok, a nawet kilka lat przed złożeniem wniosku o świadczenie, najważniejsze, aby oba te elementy pozostawały w związku przyczynowo - skutkowym. Podzielić należy pogląd, zgodnie z którym punkt ciężkości w przedmiocie przyznania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego tkwi w stałości opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny, a nie w samej opiece nad nim. Opieka stała poza tym, że wyklucza możliwość wykonywania pracy zarobkowej, powinna być sprawowana codziennie. Opieka stała musi być przy tym ukierunkowana na osobę legitymującą się orzeczeniem o niepełnosprawności w stopniu znacznym lub o niepełnosprawności ze wskazaniami: konieczności stałej lub długotrwałej opieki lub pomocy innej osoby w związku ze znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji (por. Rączka Piotr (red.), Świadczenia rodzinne. Komentarz, wyd. II e/Lex do art. 17). Bezspornie w niniejszej sprawie to skarżący sprawuje opiekę nad żoną. W ocenie Sądu, zebrany w sprawie materiał dowodowy w sposób właściwy opisuje, na czym polega opieka skarżącego nad żoną, która jest znacznie ograniczona w samodzielnej egzystencji. Konfrontacja potwierdzonego w orzeczeniu znacznego stopnia niepełnosprawności żony skarżącego wymagającej stałej i długotrwałej opieki innej osoby w związku ze stwierdzoną, znacznie ograniczoną możliwością samodzielnej egzystencji, ze wskazanymi czynnościami opiekuńczymi świadczonymi przez skarżącego w sposób ciągły i stały, nie pozostawia, zdaniem Sądu, wątpliwości, że zakres tej opieki i pomocy uniemożliwia skarżącemu podjęcie zatrudnienia w jakimkolwiek wymiarze. Podkreślić należy, że organy nie kwestionowały okoliczności wskazanych przez skarżącego dotyczących udzielanej pomocy żonie w przygotowaniach i dojazdach do placówek leczniczych, zwłaszcza że żona skarżącego wymaga opieki osób trzecich. Według Sądu, organy nie przedstawiły żadnych przekonywujących argumentów przemawiających za możliwością pogodzenia przez skarżącego niezbędnej opieki z zajęciem zarobkowym. W niniejszej sprawie organ odwoławczy, uzasadniając tezę o braku związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy zaprzestaniem wykonywania pracy lub jej niepodejmowaniem przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad żoną starał się uwypuklić okoliczności związane z okresem rezygnacji z zatrudnienia. Jak wyżej wskazano, kwestia ta nie ma znaczenia dla rozpoznania sprawy. Ponadto należy zwrócić uwagę, że od 20 marca 2020 r. do 15 maja 2022 r. obowiązywał w Polsce stan epidemii COVID-19 ogłoszony zgodnie z rozporządzeniem Ministra Zdrowia z dnia 20 marca 2020 r. w sprawie ogłoszenia na obszarze Rzeczypospolitej Polskiej stanu epidemii (Dz.U. z 2022 r. poz. 340). 16 maja 2022 r. stan epidemii został zmieniony na stan zagrożenia epidemicznego, który został odwołany 1 lipca 2023 r. Możliwości ewentualnego zatrudnienia były zatem obiektywnie ograniczone. Opieka nad osobą niepełnosprawną, o której mowa w art. 17 ust. 1 u.ś.r., nie musi być sprawowana nieustannie przez całą dobę. Sposób jej sprawowania jest bowiem uzależniony od rodzaju schorzeń osoby wymagającej opieki i wskazań zawartych w orzeczeniu o niepełnosprawności. Powyższy przepis wymaga, aby opieka nad osobą niepełnosprawną, legitymującą się znacznym stopniem niepełnosprawności sprawowana była zgodnie ze wskazaniami, wynikającymi z orzeczenia o niepełnosprawności, a zatem aby była to opieka długotrwała i stała. W ocenie Sądu, organ odwoławczy w sposób nieuprawniony dokonał oceny skali niezdolności do samodzielnej egzystencji osoby o znacznym stopniu niepełnosprawności przez stwierdzenie, że zakres opieki nie wskazuje na brak możliwości podjęcia przez skarżącego zatrudnienia oraz to, że sam skarżący ma prawny i moralny obowiązek sprawowania opieki nad chorą żoną. Sam fakt, że podopieczna jest w stanie wykonywać pewne proste czynności samodzielnie, spożywać posiłki, czy poruszać się, nie może przesądzać, że zakres świadczonej opieki nie wymaga od opiekuna rezygnacji z pracy czy nie usprawiedliwia jej niepodejmowania. Zdaniem Sądu, zakres czynności opiekuńczych wykonywanych przez skarżącego jest adekwatny do wymogów określonych w orzeczeniu o niepełnosprawności oraz świadczy o tym, że opieka ta ma w istocie charakter całodobowy i stały. Żona skarżącego wymaga ciągłej asysty i wsparcia, zarówno w czynnościach opiekuńczych (pomoc w higienie osobistej), jak i w czynnościach życia codziennego. Według Sądu, z zakresu czynności opiekuńczych nie można wyłączyć czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego (pranie, sprzątanie, robienie zakupów itd.). Zdaniem Sądu, wszystkie wskazane przez skarżącego czynności są konieczne, aby zapewnić osobie ograniczonej w możliwościach samodzielnej egzystencji właściwe warunki życia i zadbać o jej dobrostan adekwatnie do wieku i orzeczonego znacznego stopnia niepełnosprawności (por. wyrok WSA w Gdańsku z dnia z dnia 29 czerwca 2023 r. o sygn. akt II SA/Gd 35/23). Podsumowując powyższe rozważania, Sąd uznał, że organy obu instancji dokonały wadliwej oceny materiału dowodowego w świetle nieprawidłowo zinterpretowanego art. 17 ust. 1 u.ś.r. i naruszyły w konsekwencji zarówno przepisy prawa materialnego, jak i przepisy postępowania administracyjnego. Uchybienie organów polega przede wszystkim na niewłaściwej ocenie związku przyczynowo - skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a opieką sprawowaną przez skarżącego. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy, organ zobowiązany jest wziąć pod uwagę wskazania Sądu zaprezentowane powyżej. Mając powyższe na uwadze Sąd na podstawie art. 145 § 1 ust. 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylił decyzje wydane przez organy administracyjne obu instancji. Przywołane przeczenia sądów administracyjnych dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl.