II SA/Sz 912/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Asesor WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2005 r. sprawy ze skargi Burmistrza Gminy na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zaopiniowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego I u c h y l a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] z dnia [...] roku Nr [...], II stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej Gminy [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Burmistrz Gminy [...] wraz z pismem z dnia [...] r. przedłożył [...] Zarządowi Dróg Wojewódzkich w [...] do uzgodnienia projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: [...] sporządzony na podstawie Uchwały Nr [...] Rady Miejskiej w [...] z dnia [...] r. Jednocześnie zaznaczył, że nie przedstawienie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania niniejszego pisma wraz z załącznikami lub nie określenie warunków, na podstawie których uzgodnienie może nastąpić albo nie powołanie podstawy prawnej uzasadniającej ich określenie będzie uznane, na podstawie art. 25 ust. 2, za równoznaczne z uzgodnieniem projektu. W uzasadnieniu podał, że w związku z uwzględnieniem uwag złożonych do wyłożonego projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego postanowił dokonać korekty w zakresie drogi głównej o symbolu [...] tj. tzw. obwodnicy [...], o projektowanej kategorii wojewódzkiej. Powyższe pismo wpłynęło do [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] w dniu [...] r. Postanowieniem z dnia [...] r., nr [...],[...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] uzgodnił miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego pn. [...] dla obszaru stanowiącego obręb geodezyjny [...], gmina [...], z zastrzeżeniem wprowadzenia zmiany polegającej na wykreśleniu kategorii drogi publicznej określonej symbolem projektu miejscowego planu [...] jako wojewódzkiej. W uzasadnieniu podał, że zapis dotyczący ustalenia drogi o symbolu [...], jako publicznej drogi wojewódzkiej narusza przepisy art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych. Burmistrz Gminy [...], reprezentując Gminę [...], wniósł na powyższe postanowienie zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] zarzucając, że: - otrzymane uzgodnienie z zastrzeżeniem stanowi w istocie nie uzgodnienie przedłożonej wersji projektu, - zgłoszone zastrzeżenie dotyczy ustalenia kategorii drogi o symbolu [...] jako wojewódzkiej, natomiast w projekcie nie ustala się kategorii lecz użyto sformułowania "projektowana kategoria drogi" co nie jest tożsame z nadaniem tej drodze odpowiedniej kategorii, - organ uzgadniający zmienił wcześniej zajęte stanowisko. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie przepisu art. 144 w związku z art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 24 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 7171) oraz art. 6 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 204, poz. 2086), zmieniło postanowienie organu pierwszej instancji i odmówiło uzgodnienia złożonego przez Burmistrza Gminy [...] miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn. [...] dla obszaru stanowiącego obręb geodezyjny [...], gminy [...], określając warunek wprowadzenia zmiany polegającej na wykreśleniu kategorii drogi publicznej określonej symbolem projektu miejscowego planu [...] jako wojewódzkiej. W uzasadnieniu Kolegium podało, że z analizy przepisów ustawy o drogach publicznych i ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż ujęcie w projekcie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określenia "projektowana kategoria drogi – wojewódzka" jest przedwczesne i nieuzasadnione. Z tego względu Kolegium uznało, że zażalenie nie jest uzasadnione co do kwestii pozostawienia spornego zapisu w projekcie planu. Natomiast uznało za zasadny zarzut, że faktycznie projekt planu nie został uzgodniony, bowiem z przepisu art. 24 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika zasada, że stanowisko organu uzgadniającego musi mieć charakter konstruktywny. W sytuacji więc gdy organ uzgadniający wskazał warunek i podstawę prawną – to należy przyjąć, że projekt planu nie został uzgodniony. Gmina [...], działając przez ustawowego przedstawiciela Burmistrza Gminy [...], wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] skargę na powyższe postanowienie, wnosząc o: 1) uchylenie zaskarżonego postawienia, 2) uchylenie postanowienia Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...], 3) rozstrzygnięcie czy projekt miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego pn.: [...] został uzgodniony, 4) rozstrzygniecie czy użyty w projekcie miejscowego planu zapis "projektowana kategoria drogi" jest tożsama z nadaniem drodze kategorii w rozumieniu ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych oraz orzeczenie czy został wniesiony do projektu planu zgodnie prawem. W uzasadnieniu podniósł, że postanowienie Kolegium wydane zostało bez właściwej podstawy prawnej, gdyż powołany przepis art. 138 § 1 pkt 2 kpa nie daje możliwości zmiany, lecz jedynie uchylenia w całości lub w części zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie nie rozstrzygnięto co do istoty sprawy tzn. czy wprowadzenie przez gminę [...] zapisu o projektowanej kategorii drogi wojewódzkiej było zgodne z prawem. Ponadto organ odwoławczy nie odniósł się w swoim rozstrzygnięciu do kwestii nie dotrzymania terminu przedstawienia stanowiska przez organ uzgadniający projekt planu. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] wniosło o jej oddalenie podnosząc, że zarzut nie dotrzymania terminu przedstawienia stanowiska przez organ uzgadniający projekt planu pojawił się dopiero na etapie skargi do sądu. Zdaniem Kolegium przekroczenie terminu czyni bezprzedmiotowym zażalenie na postanowienie Zarządu Województwa [...], a mimo to skarżąca zażalenie złożyła. W związku z tym Kolegium zażalenie rozpatrzyło. Pozostawienie bowiem spornego zapisu mimo "fikcji uzgodnienia" w związku z niezachowaniem terminu przez organ, zostałoby i tak zakwestionowane w drodze nadzoru, co oznaczałoby konieczność powtórzenia czynności z art. 17 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się uzasadniona. Przede wszystkim należy podnieść, że istota administracyjnego postępowania odwoławczego polega na ponownym rozstrzygnięciu sprawy administracyjnej, nie zaś jedynie na kontroli zasadności zarzutów podniesionych w zażaleniu od orzeczenia pierwszoinstancyjnego (art. 138 w zw. z art. 140 kpa). Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając zatem jako organ o charakterze reformacyjnym, ponownie merytorycznie rozpatruje sprawę w jej całokształcie, a także uwzględnia zmiany stanu faktycznego i prawnego, które nastąpiły po wydaniu decyzji przez organ pierwszej instancji. Dlatego prawnie niezrozumiała jest w tym kontekście wypowiedź Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...], iż zarzut przekroczenia terminu przedstawienia stanowiska przez organ uzgadniający projekt planu pojawił się dopiero w skardze do sądu. Rozpatrując wniesione zażalenie Kolegium zobowiązane było z urzędu zbadać również tą okoliczność. Nie można również zgodzić się z twierdzeniem Kolegium, że z pisma Burmistrza z dnia [...] r. przekazującego projekt planu, nie wynika w sposób jednoznaczny, iż tylko termin 21 dni jest wiążący. Zdaniem Sądu termin ten został określony jednoznacznie. Ponadto mimo że w ustawie określony został termin minimalny, a ostatecznie termin określa burmistrz, to ustalony przez burmistrza termin należy traktować jako termin prawa materialnego. Tym samym upływ terminu określonego na podstawie art. 25 ust. 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza dla organu opiniującego brak możliwości wydania postanowienia w sprawie. Skoro zatem w przedmiotowej sprawie [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...] nie przedstawił swojego stanowiska w wyznaczonym terminie, to tym bardziej stanowisko Kolegium należy traktować jako spóźnione. W rezultacie postanowienia organów obu instancji naruszają prawo materialne i już z tej przyczyn podlegają uchyleniu. Niezależnie od powyższego należy zwrócić uwagę, że [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w [...], zgodnie z przepisem art. 17 pkt 7 lit. "d" ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, winien uzgodnić przedłożony projekt planu w zakresie sposobu zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiany sposobu zagospodarowania tych gruntów, jeżeli mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Trudno przyjąć, że uzgodnienie projektu planu pod warunkiem wykreślenia z projektu kategorii drogi publicznej jako wojewódzkiej, rozstrzyga sprawę w zakresie określonym wskazanym powyżej przepisem ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Również zaskarżone postanowienie w swej treści nie odnosi się do tego zakresu, bowiem w uzasadnieniu analizowana jest sprawa zaliczania drogi do kategorii wojewódzkiej. Natomiast brak jest rozważań czy planowany sposób zagospodarowania gruntów przyległych do pasa drogowego lub zmiana tego sposobu mogą mieć wpływ na ruch drogowy lub samą drogę. Również z tej przyczyn należy uznać, że postanowienia organów obu instancji naruszają wskazany przepis prawa materialnego. Dodatkowo Sąd zwraca uwagę, że postanowienie Kolegium wydane zostało z naruszeniem przepisu art. 139 w związku z art. 144 kpa. Z treści bowiem przepisu art. 24 ust. 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wnioskować można, że możliwe jest "warunkowe" uzgodnienie projektu planu przez uprawniony organ, co miało miejsce w przedmiotowej sprawie. W takim przypadku do zaakceptowania jest pogląd, że jeżeli w projekcie planu uwzględniony zostanie warunek określony przez uprawniony organ, to burmistrz nie musi ponownie występować o uzgodnienie zmienionego projektu planu i kontynuować procedurę planistyczną. Tymczasem postanowienie Kolegium zmieniające (prawidłowe rozstrzygnięcie powinno brzmieć: uchyla postanowienie organu pierwszej instancji i odmawia uzgodnienia...) postanowienie [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w [...] uniemożliwiło Burmistrzowi Gminy [...] uwzględnienie określonego warunku i kontynuowanie procesu planistycznego. Przy tym należy zaznaczyć, że dla oceny zgodności zaskarżonego postanowienia z ww. przepisami kpa, bez znaczenia pozostaje fakt jakie rozwiązanie w praktyce będzie dla gminy korzystniejsze, w szczególności czy uchwalony plan nie zostanie zakwestionowany w trybie nadzoru. Mając na uwadze powyższe Sąd , na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) oraz art. 152 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) orzekł jak w sentencji.