II SA/Sz 913/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Z. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 92a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2017 r., poz. 2200 ze zm.), nałożył na [...] Spółkę z o.o. Spółkę Komandytową w M. karę pieniężną w wysokości [...] zł za następujące naruszenia: 1. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, 2. naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd. Powyższe stwierdzono podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] oraz przyczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...], przeprowadzonej w dniu [...] r., na drodze krajowej nr [...] (punkt kontrolny [...]). Kontrolowany pojazd prowadzony był przez załogę kierowców K. Z. i K. D.. Kierowcy wykonywali krajowy transport drogowy rzeczy w imieniu przedsiębiorcy: [...] Sp. z o.o. Sp. k. Z przedmiotowej kontroli sporządzono protokół nr [...] z dnia [...] r. W odwołaniu od tej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie: - art. 6 K.p.a. poprzez nałożenie na stronę kary pieniężnej pomimo braku ku temu podstawy prawnej, - 8 § 2 K.p.a. poprzez odstąpienie od utrwalonej praktyki nienakładania na przedsiębiorcę wykonującego przewoź odpadów, - art. 92a ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym w związku z lp. 6.2.1 oraz lp. 6.3.11 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym poprzez ich zastosowanie w sytuacji, gdy ww. przepisy nie mają zastosowania do przewozów wykonywanych przez kontrolowanego przedsiębiorcę, - art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym poprzez jego niezastosowanie do przewozów wykonywanych przez przedsiębiorcę, - art. 3 ust. 1 rozporządzenie nr 165/2014 poprzez jego niezastosowanie i nałożenie na stronę kary administracyjnej. W odwołaniu przedsiębiorca wyjaśnił, że w dniu kontroli wykonywał przewóz odpadów, które to przewozy podlegają wyłączeniu spod obowiązywania przepisów rozporządzenia nr 165/2014 na podstawie art. 13 ust. 1 lit. e i n rozporządzenia nr 561/2006. Odwołujący wskazał, że skoro podczas wykonywanego przewozu kierowcy nie byli zobowiązani do rejestrowania swojej aktywności za pomocą tachografu to tym samym nie można karać przedsiębiorcy za niesczytywanie danych z tachografu. Przedsiębiorca twierdzi, że realizowane przez niego przewozy były wykonywane na odcinku drogi, który nie powodował przekroczenia przepisów o czasie prowadzenia pojazdu. Inspektor Transportu Drogowego, decyzją z dnia [...] r., nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia wyjaśnił, że stosownie do art. 92a ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków przewozu drogowego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 50 do 10 000 złotych za każde naruszenie. W myśl art. 92a ust. 2 tej ustawy suma kar pieniężnych nałożonych za naruszenia stwierdzone podczas jednej kontroli drogowej nie może przekroczyć 10 000 złotych. Stosownie do art. 92a ust. 6 ustawy o transporcie drogowym wykaz naruszeń obowiązków lub warunków, o których mowa w ust. 1 oraz wysokości kar pieniężnych za poszczególne naruszenia określa załącznik nr 3 do ustawy. Zgodnie z art. 92b ust. 1 i 2 ustawy o transporcie drogowym, nie nakłada się kary pieniężnej za naruszenie przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku, jeżeli podmiot wykonujący przewóz zapewnił: 1) właściwą organizację i dyscyplinę pracy ogólnie wymaganą w stosunku do prowadzenia przewozów drogowych, umożliwiającą przestrzeganie przez kierowców przepisów: a) rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylające rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85, b) rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym, c) Umowy europejskiej dotyczącej pracy załóg pojazdów wykonujących międzynarodowe przewozy drogowe (AETR), sporządzonej w Genewie dnia 1 lipca 1970 r. (Dz. U. z 1999 r. Nr 94, poz. 1086 i 1087); 2) prawidłowe zasady wynagradzania, nie zawierające składników wynagrodzenia lub premii zachęcających do naruszania przepisów rozporządzenia, o którym mowa w pkt 1 lit. a, lub do działań zagrażających bezpieczeństwu ruchu drogowego. Za naruszenie przepisów, o których mowa w ust. 1, karze grzywny, na zasadach określonych w art. 92, podlega kierowca lub inna osoba odpowiedzialna za powstanie tych naruszeń. W myśl art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym, nie wszczyna się postępowania w sprawie nałożenia kary pieniężnej, o której mowa w art. 92a ust. 1, na podmiot wykonujący przewóz drogowy lub inne czynności związane z tym przewozem, a postępowanie wszczęte w tej sprawie umarza się, jeżeli: 1) okoliczności sprawy i dowody wskazują, że podmiot wykonujący przewozy lub inne czynności związane z przewozem nie miał wpływu na powstanie naruszenia, a naruszenie nastąpiło wskutek zdarzeń i okoliczności, których podmiot nie mógł przewidzieć, lub 2) za stwierdzone naruszenie na podmiot wykonujący przewozy została nałożona kara przez inny uprawniony organ, lub 3) od dnia ujawnienia naruszenia upłynął okres ponad 2 lat. Zgodnie z art. 4 pkt 22 lit. a ustawy o transporcie drogowym obowiązki lub warunki przewozu drogowego to obowiązki lub warunki wynikające z przepisów tej ustawy oraz rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym (Dz. Urz. L 370 z 31.12.1985, str. 21) i rozporządzenia WE nr 561/2006. W rozpatrywanej sprawie kary pieniężne zostały nałożone na podstawie art. 92a w zw. z art. 93 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. Treść art. 92a ust. 1 i 6 w zw. z załącznikiem nr 3 do ustawy określa w sposób sztywny wysokość kar pieniężnych za poszczególne naruszenia. W tym zakresie organ nie ma możliwości miarkowania kar pieniężnych. Ponadto, należy wskazać, iż zastosowania nie znalazł również art. 189e oraz art. 189f, które regulują przesłanki odstąpienia od nałożenia kary pieniężnej oraz udzielenia pouczenia. Kwestie te zostały uregulowane odrębnie przez ustawę o transporcie drogowym w art. 92c ust. 1 pkt 1, zaś w odniesieniu do naruszeń związanych z nieprzestrzeganiem przepisów o czasie prowadzenia pojazdów, wymaganych przerwach i okresach odpoczynku zastosowanie ma art. 92b ust. 1. Odnośnie stwierdzonego naruszenia 6.2.1. załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy zważył, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci m.in. danych cyfrowych pobranych z tachografu zamontowanego w kontrolowanym pojeździe, wydruku z tachografu, protokołu przesłuchania świadków oraz protokołu kontroli, że strona w dniu [...] r. wykonywała przewóz drogowy pojazdem marki [...] o nr rej. [...], w trakcie którego kierowcy K. Z. i K. D. nie rejestrowali na kartach kierowcy swoich aktywności. Powyższe naruszenie zostało stwierdzone w dniu [...] r. przez inspektorów Inspekcji Transportu Drogowego w trakcie kontroli pojazdu marki [...] o nr rej. [...] należącego do przedsiębiorcy: [...] Sp. z o.o. Sp. k. Kontrolowany pojazd prowadzony był przez załogę kierowców K. Z. i K. D.. W momencie zatrzymania pojazdu do kontroli karty kierowców nie były załogowane do tachografu zainstalowanego w pojeździe. W celu ustalenia przyczyny nie rejestrowania aktywności kierowców na kartach kierowców kontrolujący przesłuchali kierowców po wcześniejszym pouczeniu ich o odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań. Kierowca K. Z. zeznał, że nie rejestruje swojej aktywności na karcie kierowcy, ponieważ wykonuje przewóz odpadów, a w przedsiębiorstwie poinformowano go, że w trakcie takiego przewozu nie musi rejestrować swojej aktywności za pomocą tachografu. Drugi kierowca K. D. zeznał również, że brak rejestracji aktywności na karcie kierowcy spowodowany jest informacjami uzyskanymi od osoby zajmującej się logistyką u przedsiębiorcy, która to poinformowała go że w trakcie przewozu odpadów nie musi rejestrować swojej aktywności. Obydwaj kierowcy zeznali, że w dniu kontroli przewozili odpady (śmieci) z miejsca składowania w miejscowości D. do miejsca spalenia w miejscowości S.. Z przeprowadzonej kontroli sporządzony został protokół kontroli nr [...] z dnia [...] r. w celu utrwalenia przebiegu kontroli. Po przeprowadzeniu postępowania decyzją nr [...] z dnia [...] r. organ I instancji nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie [...]złotych za naruszenie polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi. W odwołaniu strona podniosła, że w dniu kontroli pojazdem o nr rej. [...] wykonywała przewóz na podstawie art. 13 ust. 1 lit h rozporządzenia nr 561/2006, który podlegał wyłączeniu spod obowiązywania przepisów rozporządzenia nr 165/2014, a tym samym kierowcy nie byli zobligowani do rejestrowania swojej aktywności za pomocą tachografu. Powyższych argumentów strony nie uznał organ odwoławczy. Według art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde państwo członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5-9 i uzależni te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi państwami, na terytorium innego państwa członkowskiego, mające zastosowanie do następujących przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. Z przepisu powyższego wynika możliwość wprowadzenia w prawie krajowym wyjątków od przepisów art. 5-9 rozporządzenia oraz wykorzystania tej możliwości przez polskiego prawodawcę. Organ odwoławczy podkreślił, że kategorie przewozów wykonywanych przy użyciu enumeratywnie wymienionych w przywołanej regulacji pojazdów wyłączone są od stosowania zasad ogólnych dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku. Wyłączenia te, jako wyjątki od zasad ogólnych, ponad wszelką wątpliwość podlegają wykładni ścisłej. Ustawodawca nie bez powodu operuje pojęciem "przewozu wykonywanego pojazdami używanymi w związku z (...)", w tym między innymi "w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem". Oznacza to, że dany przewóz, aby mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach przywołanego wyłączenia, musi być wykonywany pojazdem, który może realizować konkretną funkcję, w związku z którą konkretny przewóz jest wykonywany. Związek ten musi być więc bezpośredni. Wyłączenia zawarte w przywołanej regulacji mają więc charakter funkcjonalny i muszą wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Funkcjonalny charakter wyłączeń zawartych w art. 13 ust. 1 lit. h i konieczność odrębnego rozpatrywania konkretnego przewozu potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, który w wyroku z 4 kwietnia 2011 r. sygn. akt VI SA/Wa 2601/10 stwierdził, że "zwrot "w związku z..." odnosi się do całego przepisu art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia (WE) nr 561/2006 Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 15 marca 2006 r. w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego oraz zmieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz. Urz. UE L z 2006 r. Nr 102 str. 1), w którym są wymienione różne rodzaje przewozów (głównie podejmowanych w celach komunalnych i konserwacji miejskich urządzeń infrastruktury technicznej) i służy dookreśleniu rodzaju tych przewozów. Nie ma on natomiast - w odniesieniu do każdego rodzaju tych przewozów - charakteru zwrotu niedookreślonego, pozwalającego na uznanie, że wymieniony rodzaj przewozu ma co prawda charakter główny ale nie wyłączny i może być uzupełniany przewozami podobnymi (w podobnych celach). Przez użycie tego zwrotu nie rozszerzono zakresu przedmiotowego określonych w nim rodzajów przewozów, a określenie "w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem" powinno być rozumiane ściśle. Jest to określenie związane z ustaleniem wyjątku i z tego m.in. powodu nie może być interpretowane rozszerzająco. Wyłączenie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia (WE) nr 561/2006, dotyczy zatem wyłącznie pojazdów, którymi dokonuje się wywozu odpadów z gospodarstw domowych (komunalnych lub bioodpadów) oraz odpadów, które powołane wyżej przepisy zaliczyły do kategorii podobnej (o tym samym charakterze). W ocenie organu, z materiału dowodowego wynika, że strona kontrolowanym pojazdem w dniu [...] r. nie wykonywała przewozu odpadów komunalnych zbieranych do gospodarstw domowych, lecz przewoziła odpady z miejsca składowania do miejsca ich spalenia. Aby wyłączenie, na które powołuje się strona mogło mieć zastosowanie do realizowanego przez przedsiębiorcę przewozu odpady odbierane z gospodarstw domowych powinny być od razu transportowane na miejsce ich składowania lub do palami. Kontrolowani kierowcy zeznali podczas przesłuchania, że wykonywali przewóz po rozładunku na trasie ze S. (miejsce spalenia odpadów) do D. (miejsce składowania odpadów gdzie pojazd był załadowany). Był to więc klasyczny przewóz towarów na trasie z punktu A do punktu B, którego to charakteru przewozu nie może zmienić przewożony towar. Ustawodawca bowiem określił, że wyłączenie, o którym mowa w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 odnosi się przewozu realizowanego w trakcie odbierania odpadów komunalnych z gospodarstw domowych, natomiast nie dotyczy przewożenia odpadów z miejsca ich składowania do miejsca utylizacji. Organ odwoławczy wskazał, że wykonywane przez stronę przewozy odpadów nie mogą być zakwalifikowane jako odpady, o których mowa w art. 13 ust. 1 lit. n rozporządzenia nr 561/2006. Powyższy przepis odnosi się do odpadów pochodzenia zwierzęcego, na wykonywanie którego to transportu wymagane jest posiadanie stosownego zezwolenia, którego to przewozu nie posiadali kierowcy strony z racji tego, że nie wykonywali przewozu odpadów, o których mowa w ww. przepisie. Organ podał dalej, że organ I instancji za przedmiotowe naruszenia nałożył karę pieniężną w niewłaściwej kwocie. Skoro kontrolujący w trakcie kontroli ustalił, że dwóch kierowców - K. Z. i K. D. w trakcie wykonywanego w imieniu strony przewozu nie rejestrowało swojej aktywności na kartach kierowców, to za ujawnione naruszenia powinna być nałożona na stronę kara pieniężna w kwocie [...] złoty ([...] złotych za każdego kierowcę, który dopuścił się naruszenia). Zgodnie bowiem z lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym za naruszenie polegające na nierejestrowaniu za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi nakłada się karę pieniężną w kwocie [...]złotych. W rozpatrywanej sprawie dwaj kierowcy dopuścili się naruszenia w postaci nie rejestrowania swojej aktywności na kartach kierowców, tym samym kara nałożona na stronę winna wynosić [...] złoty. Natomiast organ nakładając na stronę karę pieniężną w kwocie [...]złotych za naruszenie polegające na nierejestrowaniu aktywności kierowcy, prędkości pojazdu i przebytej drogi wydał rozstrzygnięcia, tak jak by ujawnione naruszenie zostało popełnione tylko przez jednego kierowcę. Z uwagi jednak na treść art. 139 k.p.a., który stanowi, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, chyba że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny, organ II instancji nałożył na stronę karę pieniężną w kwocie [...]złotych za naruszenie polegające na nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi karą pieniężną w wysokości [...] złotych. Odnośnie naruszenia lp. 6.3.12 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym organ odwoławczy podał, że rozporządzeniem 581/2010 Komisja Europejska określiła terminy na wczytywanie danych cyfrowych z karty kierowcy i urządzenia rejestrującego. Terminy te wynoszą 28 dni zarejestrowanej działalności w przypadku obowiązku wczytywania danych z karty kierowcy i 90 dni zarejestrowanej działalności w przypadku obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego. Przy czym dni zarejestrowanej działalności nie można utożsamiać z dniami kalendarzowymi, ponieważ gdyby ustawodawca chciał by były to dni kalendarzowe, to by to wskazał wprost. Sankcją za naruszenie z lp. 6.3.12 załącznika nr 3 ustawy o transporcie drogowym jest kara pieniężna w wysokości 500 złotych sankcjonująca naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd. Organ odwoławczy zważył, że zostało udowodnione na podstawie zgromadzonego materiału dowodowego w postaci danych pobranych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w kontrolowanym pojeździe, wydruków z tachografu oraz protokołu kontroli, że przedsiębiorca nie sczytywał danych cyfrowych z tachografu cyfrowego zainstalowanego w pojeździe o nr rej. [...] w ustawowym terminie, tj. co 90 dni zarejestrowanej działalności od ostatniego sczytania. Dane z tachografu zainstalowanego w pojeździe marki [...] o nr rej. [...] ostatni raz przed kontrolą drogową przeprowadzoną w dniu [...] r. były sczytane przez przedsiębiorcę w dniu 29 października 2016 r. Od ostatniego sczytania danych z tachografu do dnia kontroli minęło 481 dni kalendarzowych w tym 249 dni zarejestrowanej działalności. Termin ustawowy na sczytanie danych cyfrowych z tachografu został kilkukrotnie przekroczony przez przedsiębiorcę. Oznacza to, że przedsiębiorca nie wywiązywał się z nałożonego przez ustawodawcę obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego w terminie do 90 dni zarejestrowanej działalności od ostatniego wczytania. Kara za niniejsze naruszenie wynosi [...] złotych. Powyższe naruszenie zostało utrwalone w protokole kontroli nr [...] z dnia [...] r. W odwołaniu strona podniosła, że do wykonywanego przez nią przewozu nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia nr 165/2014, a tym samym przedsiębiorca nie był zobligowany do sczytywania danych cyfrowych z tachografu. Organ odwoławczy nie uznał wyjaśnień strony, ponieważ realizowany przez stronę przewóz nie podlegał na podstawie art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 wyłączeniu spod obowiązywania przepisów rozporządzenia nr 165/2014, dlatego przedsiębiorca obowiązany był do wczytywania danych z tachografu w ustawowym terminie wynoszącym co 90 dni zarejestrowanej działalności. Mając powyższe na uwadze organ odwoławczy stwierdził, że kara w łącznej wysokości [...] złotych nałożona na stronę przez organ I instancji za naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd została nałożona słusznie i zgodnie z przepisami prawa. Organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 7 Konstytucji RP "Organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa". Przyjęta w art. 6 k.p.a. zasada praworządności jest powtórzeniem zasady praworządności przyjętej w Konstytucji RP. Oznacza to, że w państwie praworządnym wszelka działalność władcza wymaga podstaw prawnych, tzn. legitymacji w prawnie nadanym upoważnieniu do działania. Tym samym, w ocenie organu, podniesiony przez stronę zarzut naruszenia art. 6 k.p.a. jest bezzasadny, ponieważ postępowanie w wyniku, którego wydano zaskarżoną decyzję było prowadzone na podstawie i w granicach prawa. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 8 k.p.a. organ odwoławczy uznał go za bezpodstawny. Główny Inspektor Transportu Drogowego stwierdził, że organ I instancji prowadził postępowanie administracyjne zgodnie z dyrektywą wynikającą z art. 8 k.p.a. Organ odwoławczy poinformował, że nie istnieje utrwalona praktyka odstępowania od nałożenia na stronę kary pieniężnej w sytuacji gdy kierowca w trakcie realizowanego przewozu w imieniu przedsiębiorcy nie rejestruje swojej aktywności na karcie kierowcy. Jeżeli realizowany przez stronę przewóz podlegałby wyłączeniu spod obowiązku przepisów rozporządzenia nr 165/2014 tym samym nie doszłoby do powstania przedmiotowego naruszenia i tym samym nie byłoby podstawy do odstąpienia od nałożenia kary na stronę. Kary administracyjne nakłada się jedynie w przypadku powstania naruszenia. W rozpatrywanej sprawie przedsiębiorca wykonywał przewóz z naruszeniem przepisów regulujących transport drogowy i tym samym za ujawnione naruszenia został ukarany karą pieniężną. W przedmiotowej sprawie, w ocenie organu, art. 92 b ustawy nie znajdzie zastosowania, bowiem ustawodawca daje możliwość zastosowania tego zapisu tylko w przypadku, gdy podczas kontroli zostały stwierdzone naruszenia dotyczące czasu pracy kierowców. W niniejszej sprawie takie naruszenia nie miały miejsca. Ponadto, w przedmiotowej sprawie brak jest podstaw zastosowania art. 92c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym ze względu na fakt, że do wskazanych wyżej naruszeń doszło w okolicznościach, które przedsiębiorca powinien przewidzieć i nie dopuścić do ich zaistnienia wobec okoliczności dysponowania przez stronę wszelką dokumentacją czasu pracy kierowców. Organ odwoławczy wskazał, że art. 92c ustawy o transporcie drogowym dotyczy sytuacji nadzwyczajnych niemożliwych do przewidzenia, którym nie można zapobiec. Przedmiotowe naruszenie nie jest następstwem okoliczności nadzwyczajnych niemożliwych do przewidzenia. Jazda pojazdem, w trakcie której kierowca nie rejestruje swojej aktywności na karcie kierowcy nie należą do okoliczności, o których mowa w art. 92c ustawy o transporcie drogowym. W rozpatrywanej sprawie, w ocenie organu odwoławczego, mamy do czynienia ze świadomym łamaniem przepisów przez kierowcę za przyzwoleniem przedsiębiorcy na takie zachowanie. Przedsiębiorca w trakcie prowadzonego postępowania nie wykazał, że do wykonywanego przewozu nie miały zastosowania przepisy rozporządzenia nr 561/2006 oraz że ujawnione naruszenie jest następstwem okoliczności na które nie miał wpływu. Ujawnione naruszenie jest następstwem nierozumienia przez stronę przepisów regulujących transport drogowy lub próbą "naginania" przepisów do własnych potrzeb. Podsumowując organ podał, że skarżąca Spółka nie przedstawiła w toku postępowania administracyjnego żadnych dowodów na powstanie takich okoliczności, mogących obalić ustalenia organu I instancji. Dlatego wszystkie okoliczności sprawy związane z naruszeniem lp. 6.2.1 załącznika nr 3 do ustawy o transporcie drogowym były okolicznościami, na które przedsiębiorca miał wpływ i mógł je przewidzieć. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości oraz o zasądzenie kosztów postepowania oraz kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. Ponadto, wniosła o przeprowadzenie dowodu z decyzji Marszalka Województwa Z. z dnia [...] r. na okoliczność obowiązku przekazywania dalszym podmiotom uprawnionym. Zaskarżonej decyzji Spółka zarzuciła naruszenie następujących przepisów: - naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, na podstawie której na skarżącą została nałożona administracyjna kara pieniężna, pomimo braku ku temu podstawy prawnej; - obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7 k.p.a. poprzez niedokonanie wszelkich czynności zmierzających do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez brak uwzględnienia informacji producenta o długotrwałej żywotności baterii urządzenia, pomimo poczynienia dogłębnej analizy instrukcji urządzenia; - obrazę przepisów postępowania, tj. art. 7a k.p.a. poprzez brak rozstrzygnięcia wątpliwości na korzyść strony i arbitralne przyjęcie, że wyłączenie przepisów art. 5-9 rozporządzenia (WE) nr 561/2006 nie dotyczą przewozu wykonywanego w imieniu skarżącej, pomimo że kwestia ta jest wątpliwa; - obrazę przepisów postępowania, tj. art. 8 § 1 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie w sprawie i naruszenie interesu społecznego i słusznego interesu obywateli, a także zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa, - naruszenie prawa materialnego art. 8 § 2 k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji, na podstawie której na skarżącą została nałożona administracyjna kara pieniężna, pomimo iż utrwaloną praktyką jest nienakładanie kar pieniężnych za nierejestrowanie za pomocą urządzenia prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi w przypadku przewozów wykonywanych w związku z usługami polegającymi na przewozie odpadów, - naruszenie prawa materialnego art. 92a ust. 1 i 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym w z w. z lp. 6.2.1. oraz 6.13.12 załącznika nr 3 do tej ustawy poprzez utrzymanie w mocy decyzji, na podstawie której na skarżącą została nałożona kara administracyjna w oparciu o te przepisy, pomimo że nie mają one zastosowania w stosunku do przewozu wykonanego przez skarżącą w dniu [...] r.; - art. 29 ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o czasie pracy kierowców poprzez jego nieuwzględnienie i uznanie, że wyłączenie w nim przewidziane nie dotyczy przewozu wykonanego w imieniu skarżącej; - art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym poprzez jego nieuwzględnienie, a w konsekwencji wymierzenie odwołującej kar pieniężnych na podstawie tej ustawy, pomimo że jej przepisy nie mają zastosowania do przewozów drogowych w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. W uzasadnieniu skargi Spółka wyjaśniła, że przewóz wykonywany w dniu [...] r., tak jak każdy inny wykonywany pojazdem o nr rej. nr rej. [...], odbywał się "w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem". Działalność związana ze zbieraniem i przetwarzaniem odpadów nie jest tak prosta, jak ocenia to GITD. Skarżąca zaprzeczyła sugestii organu, który stwierdził, że aby przedmiotowe wyłączenie mogło mieć zastosowanie do przewozu z dnia [...] r., odpady winny zostać przewiezione od razu do spalarni po odebraniu ich z gospodarstw domowych. Stanowisko to jest oderwane od rzeczywistych zasad i procedur zbierania i przetwarzania odpadów przez podmioty profesjonalne i nie może mieć zastosowania. Zdaniem strony, należy mieć na względzie, że przepisy rozporządzenia mają na celu zapewnienie w szczególności stosowanie odpowiedniego czasu przejazdów i stosowania odpowiednich przerw. W tym kontekście stanowisko GITD jest pozbawione sensu. Spółka podała, że przewóz odpadów z miejsca składowania do miejsca spalania jest newralgicznym etapem zbierania odpadów i stanowi przewóz odpadów "w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem". Jeżeli obowiązek wywozu odpadów zostałby przeniesiony na ich wytwórców, tj. mieszkańców, to każdy z nich musiałby dokonać wywozu odpadów do miejsca spalania. Punkt spalania jest miejscem, w którym kończy się kompleksowa procedura wywozu odpadów i transport odpadów do tego miejsca jest oczywiście związany z ich zbieraniem i przede wszystkim z ich wywozem. Interpretacja GITD jest zaś nierzeczywista, wypaczająca znaczenie wywozu odpadów. Przyjęcie takiego stanowiska stanowić będzie rewolucję w praktyce wykonywania działalności związanej ze zbieraniem odpadów. Podkreśliła, że interpretacja przewozu z dnia [...] r. jako przewozu związanego ze zbieraniem i wywożeniem odpadów z gospodarstwa domowych nie powinna być traktowana jako wykładnia rozszerzająca. Przewóz ten nie stanowi "przewozu podobnego (w podobnych celach), jak to określił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 4 kwietnia 2011 r., sygn. VI SA/Wa 2601/10, na który powołał się organ. W ocenie Spółki, nie sposób zaakceptować stanowiska organu, że art. 13 ust. 1 nie będzie mieć zastosowania w przypadku przewozu z dnia [...], albowiem nie był to wywóz odpadów z gospodarstw domowych. Przeciwnie - przewóz skarżącej miał taki charakter, albowiem miejsce spalania jest ostatecznym miejscem i przewiezienie odpadów do tego miejsca jest w związku z wywozem odpadów z gospodarstw domowych. Niezależnie od powyższego Skarżąca wskazała, że przepisów ustawy z dnia 6 września o transporcie drogowym, na podstawie art. 3 ust. 2 pkt 2, zalicza się do przewozów wykonywanych w ramach usług polegających na przewozie odpadów komunalnych lub nieczystości ciekłych. Wywóz odpadów do spalarni jest częścią usługi, którą skarżąca wykonuje na podstawie umów z samorządami gminnymi. Usługa ta wyręcza każdego z mieszkańców danej gminy, zaś w przeciwnym wypadku, zupełnie teoretycznie, każdy z mieszkańców musiałby zawieźć swe odpady do spalarni. Ponadto wyjaśniła, że mając na uwadze odległość pokonaną przez pojazd w trakcie ww. przewozu nie można powiedzieć, aby uzasadniał on stosowanie procedur uregulowanych w rozporządzeniu. Tym samym brak jest wskazań, dla których obniżenie tych wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego nie mogłoby mieć zastosowania do tego przewozu. Punkty składowania odpadów, do jednego z których udawał się pojazd skarżącej w dniu [...] r., regulowane są przez akty prawa miejscowego uchwalane przez wojewódzkie organy uchwałodawcze. Miejsca te są z góry ustalane w ramach wojewódzkiego planu gospodarki odpadami opracowanego przez zarząd województwa oraz uchwalanego przez sejmik województwa zgodnie z art. 36 ust. 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach. Przewóz odpadów wykonywany był zgodnie z planem Gospodarki Odpadami dla Województwa Z. na lata 2016-2022 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2023-2028, uchwalonym Uchwała Nr XVIII/321/16 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 27 grudnia 2016 r. Z kolei sama hierarchia sposobów postępowania z odpadami wynika z art. 18 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. Dodatkowo, obowiązek przekazywania odpadów do dalszego unieszkodliwiania podmiotom uprawnionym wynika z decyzji [...] r. Punkty te są umiejscowione na terenie wszystkich województw i każdy podmiot zajmujący się zbieraniem i wywożeniem odpadów dokonuje ich składowania w punktach umiejscowionych na terenie danego województwa. Nie zachodzi zatem możliwość, aby jakikolwiek przewóz odbywany celem składowania osiągał długość czasu zmuszającą do odbycia przerwy. Tym samym, zdaniem Skarżącej, brak jest konieczności stosowania tachografów przy takich przewozach również w tym aspekcie. W odpowiedzi na skargę Główny Inspektor Transportu Drogowego w W. wniósł o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 6 grudnia 2018 r. Sąd postanowił oddalić wniosek dowodowy strony skarżącej zawarty w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: W myśl art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 2107 z późn. zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym zgodnie z § 2 tego przepisu kontrola ta jest sprawowana pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozpoznaje sprawę rozstrzygniętą zaskarżonym aktem z punktu widzenia kryterium legalności, to jest zgodności z prawem całego toku postępowania administracyjnego i prawidłowości zastosowania prawa materialnego. Nadto, zgodnie z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.) - dalej "P.p.s.a.", sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz wskazaną podstawą prawną. W wyniku analizy akt sprawy Sąd stwierdził, że skarga nie jest uzasadniona. Zaskarżone rozstrzygnięcie nie narusza bowiem ani prawa materialnego, ani reguł procedury administracyjnej w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bądź skutkującym wznowieniem tego postępowania. Zgodnie bowiem z art. 145 § 1 P.p.s.a., dopiero stwierdzenie tego rodzaju naruszenia prawa uzasadnia uwzględnienie skargi. Badając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji w pierwszej kolejności wskazać należy, że oceniając zaskarżoną decyzję według powyższych kryteriów Sąd uznał, że nie narusza ona prawa. Przedmiotem skargi jest decyzja Głównego Inspektora Transportu Drogowego utrzymująca w mocy decyzję Z. Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. o nałożeniu kary pieniężnej w wysokości [...] zł. Podstawę nałożenia kary na stronę skarżącą stanowiło: 1. nierejestrowanie za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi, 2. naruszenie obowiązku wczytywania danych urządzenia rejestrującego - za każdy pojazd. Powyższe naruszenia stwierdzono podczas kontroli drogowej zespołu pojazdów składającego się z samochodu ciężarowego marki [...] o nr rej. [...] oraz przyczepy ciężarowej marki [...] o nr rej. [...] przeprowadzonej w dniu [...] r., na drodze krajowej nr [...]. Kierowcy wykonywali krajowy transport drogowy na rzecz skarżącej. Wykonywano transport po rozładunku odpadów śmieci komunalnych w spalarni w S. do D. celem dokonania załadunku odpadów. Zdaniem strony skarżącej nie miała ona obowiązku rejestrowania za pomocą urządzenia rejestrującego lub cyfrowego urządzenia rejestrującego na wykresówce lub karcie kierowcy wskazań w zakresie prędkości pojazdu, aktywności kierowcy i przebytej drogi oraz obowiązku wczytywania danych z urządzenia rejestrującego bowiem wykonywała przewóz odpadów z gospodarstw domowych (składowiska), a miejsce spalania jest ostatecznym miejscem przewiezienia odpadów. Z takim stanowiskiem strony skarżącej nie sposób się zgodzić. Na wstępie podnieść należy, że do dokonywanego przez skarżącego przewozu odpadów stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące niezarobkowego przewozu drogowego czyli przewozu na potrzeby własne, a skoro tak, to zastosowanie w niniejszej sprawie znajdzie odpowiednio rozdział 5 ustawy o transporcie drogowym z dnia 6 września 2001 r. (Dz.U. z 2017 r. poz. 2200), a także przepis art. 92 dotyczący kar pieniężnych za przewóz drogowy lub inne czynności związane z przewozem z naruszeniem obowiązków lub warunków wynikających z przepisów prawa. Zatem przepis art. 3 ust. 2 pkt 2 ustawy o transporcie drogowym nie wyłącza możliwości stosowania przepisów tej ustawy. Z zaświadczenia nr [...] wydanego przez Starostę W. w dniu [...] r. wynika, że strona skarżąca prowadzi działalność w zakresie krajowego niezarobkowego przewozu drogowego rzeczy na potrzeby własne. Przechodząc do treści dalszych przepisów znajdujących zastosowanie w niniejszej sprawie wskazać należy, że z preambuły rozporządzenia (WE) nr 561/2006 w sprawie harmonizacji niektórych przepisów socjalnych odnoszących się do transportu drogowego zamieniającego rozporządzenia Rady (EWG) nr 3821/85 i (WE) 2135/98, jak również uchylającego rozporządzenie Rady (EWG) nr 3820/85 (Dz.Urz. UEL 102 z 11 kwietnia 2006) wynika, iż celem zawartej w nim regulacji jest poprawa warunków socjalnych pracowników objętych jego zakresem, a także ogólna poprawa bezpieczeństwa drogowego, a realizacji wskazanego celu służą te przepisy, które określają maksymalny dzienny, tygodniowy i przypadający w okresie każdych dwóch kolejnych tygodni, czas prowadzenia pojazdu, a ponadto zobowiązują kierowcę do korzystania z regularnego tygodniowego okresu odpoczynku co najmniej raz na dwa tygodnie oraz przewidują, że w żadnym przypadku dzienny okres odpoczynku nie powinien być krótszy niż nieprzerwany okres dziewięciu godzin (pkt 17). Prawodawca unijny uznał również, że w celu wspierania postępu społecznego oraz poprawy bezpieczeństwa drogowego każde Państwo Członkowskie powinno zachować prawo do przyjęcia stosownych środków (pkt 22), a ponadto ustanowić przepisy dotyczące kar stosowanych w przypadku naruszeń przepisów niniejszego rozporządzenia oraz zapewnić ich wykonanie, i które to kary muszą być skuteczne, proporcjonalne, odstraszające i niedyskryminujące (pkt 26). Powyższe potwierdza art. 1 rozporządzenia nr 561/2006, zgodnie z którym zakres jego normowania dotyczy czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku kierowców wykonujących przewóz drogowy rzeczy i osób w celu ujednolicenia warunków konkurencji pomiędzy poszczególnymi rodzajami transportu lądowego, zwłaszcza w odniesieniu do sektora transportu drogowego oraz w celu poprawy warunków pracy i bezpieczeństwa drogowego, a także w celu przyczynienia się do polepszenia metod monitorowania i egzekwowania przepisów przez Państwa Członkowskie oraz poprawy warunków pracy w transporcie drogowym. Zgodnie z art. 13 ust. 1 lit. h przywołanego rozporządzenia, o ile nie zagraża to osiągnięciu celów określonych w art. 1, każde Państwo Członkowskie może wprowadzić wyjątki od przepisów art. 5 - 9 i uzależnić te wyjątki od spełnienia indywidualnych warunków na swoim terytorium lub, w porozumieniu z zainteresowanymi Państwami, na terytorium innego Państwa Członkowskiego, mające zastosowanie między innymi do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi w związku z odprowadzaniem ścieków, ochroną przeciwpowodziową, konserwacją urządzeń zaopatrujących w wodę, gaz i elektryczność, utrzymaniem i kontrolą dróg, zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem, usługami telegraficznymi i telefonicznymi, nadawaniem programów radiowych i telewizyjnych oraz wykrywaniem nadajników lub odbiorników radiowych lub telewizyjnych. Z powyższej regulacji wynika, że na jej gruncie prawodawca unijny dopuścił możliwość wprowadzenia przez Państwa Członkowskie wyjątków od przepisów art. 5 - 9 regulujących czas prowadzenia pojazdów, przerwy oraz okresy odpoczynku w odniesieniu do przewozów wykonywanych pojazdami używanymi, między innymi w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem. W tej mierze wskazać należy, że zgodnie z art. 29 ust. 1 i ust. 2 ustawy o czasie pracy kierowców na terytorium RP kategorie pojazdów, o których mowa w art. 13 ust. 1 rozporządzenia nr 561/2006, wyłącza się ze stosowania art. 5 - 9 tego rozporządzenia, jak również z zakresu stosowania rozporządzenia nr 3821/85 z dnia 20 grudnia 1985 r. w sprawie urządzeń rejestrujących stosowanych w transporcie drogowym. Uwzględniając fakt ustanowienia na podstawie art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 możliwości wprowadzenia w prawie krajowym wyjątków od przepisów art. 5 - 9 omawianego rozporządzenia unijnego oraz wykorzystania tej możliwości przez polskiego prawodawcę należy stwierdzić, że kategorie przewozów wykonywanych przy użyciu enumeratywnie wymienionych w przywołanej regulacji pojazdów wyłączone są od stosowania zasad ogólnych dotyczących czasu prowadzenia pojazdu, przerw i okresów odpoczynku. Wyłączenia te, jako wyjątki od zasad ogólnych, podlegają wykładni ścisłej. Podkreślić należy w tej mierze, że prawodawca nie bez powodu operuje pojęciem "przewozu wykonywanego pojazdami używanymi w związku z [...]", w tym między innymi "w związku ze zbieraniem odpadów z gospodarstw domowych i ich wywozem". Oznacza to, że dany przewóz, aby mógł być zaliczony do wykonywanego w warunkach przywołanego wyłączenia, musi być wykonywany pojazdem, który może realizować konkretną funkcję, w związku z którą konkretny przewóz jest dokonywany. Związek ten musi być więc bezpośredni. Wyłączenia zawarte w przywołanej regulacji mają charakter funkcjonalny i muszą wiązać się ze szczególnymi cechami przejazdu, usprawiedliwiającymi stosowanie mniej korzystnych zasad pracy dla kierowców oraz obniżenie wymagań mających wpływ na bezpieczeństwo ruchu drogowego. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie wynika, że strona skarżąca w dniu kontroli nie wykonywała przewozu odpadów komunalnych zbieranych z gospodarstw domowych, lecz przewoziła odpady z miejsca ich składowania do miejsca ich utylizacji (spalenia) co nie jest tożsame i nie dokonywała przewozu pojazdem, którym wyłącznie dokonuje się wywozu odpadów z gospodarstw domowych. W związku z powyższym brak jest podstaw, aby uznać, że organy obu instancji naruszyły art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia nr 561/2006 w zw. z art. 29 ust. 1 ustawy o czasie pracy kierowców – wyłączenie norm dziennego i tygodniowego czasu prowadzenia pojazdów, przerw w prowadzeniu pojazdu oraz dziennego i tygodniowego okresu wypoczynku oraz art. 29 ust. 2 wyłączenie spod obowiązku i instalowania i użytkowania w pojazdach tachografów analogowych lub cyfrowych – poprzez nieskorzystanie z możliwości przewidzianej w art. 13 ust. 1 lit. h rozporządzenia 561/2006 w stosunku do pojazdów i kierowców strony skarżącej. Skoro przedmiotowy przewóz nie mieści się w granicach ww. wyłączenia oznacza, że należało doń stosować przepisy ustawy dotyczące przede wszystkim transportu drogowego oraz czasu pracy kierowców, a ich niezastosowanie przez przedsiębiorcę oznacza popełnienie naruszenia, które podlega karze administracyjnej. W ocenie Sądu nałożone na przedsiębiorcę kary pieniężne były zgodne z obowiązującymi przepisami prawa materialnego, a w szczególności odpowiednimi, powołanymi w podstawie prawnej zaskarżonej decyzji przepisami ustawy o transporcie drogowym oraz odpowiednimi powołanymi przepisami unijnymi – tak co do zasadności nałożenia kar, jak i ich wysokości. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie na podstawie art. 151 P.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.