II SA/Sz 915/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Krzysztof Chudy, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2005 r. sprawy ze skargi [...] Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy i zagospodarowania terenu I. u c h y l a zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...]r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącego [...] Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców w [...] kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] r. zmienionym pismem z dnia [...] r. T. Spółka w [...] zwróciła się do Prezydenta [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego z rampą rozładowczą, wiatą na wózki, pylonem reklamowym, zespołem parkingów na około 220 miejsc postojowych oraz infrastrukturą techniczną, na terenie działek nr [...] z obrębu [...], położonych przy ul. [...] w [...]. Prezydent [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], ustalił warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podał, że w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy wyznaczono wokół działek budowlanych obszar analizowany i przeprowadzono na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Ustalone w decyzji warunki są wynikiem przeprowadzonej analizy. Ponadto ustalono warunek dla planowanej zabudowy aby powierzchnia sprzedaży w budynku wyniosła max 500 m², a nie jak wniosła strona 1.980 m². Warunek ten podyktowany jest faktem podjęcia w dniu [...] r. przez Radę Miejską w [...] uchwały Nr [...] w sprawie przystąpienia do opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego części obszaru miasta [...]. Prowadzone prace planistyczne będą musiały uwzględnić w zapisach planu wolę Rady Miejskiej [...], aby w planie wykluczyć budowę obiektów handlu detalicznego o powierzchni sprzedażowej powyżej 500 m². Gdyby w decyzji nie uwzględnić ww. faktów powodowałoby to sprzeczność decyzji z założeniami opracowywanego planu. Spółka T. w [...] odwołała się od powyższej decyzji, zarzucając naruszenie: 1) art. 52 w związku z art. 64 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, z którego wynika, że ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora; 2) art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który uzależnia udzielnie decyzji o warunkach zabudowy od zgodności zamierzenia inwestora z przepisami odrębnymi, a więc z aktami powszechnie obowiązującego prawa, a nie z uchwałami rad gmin wydanymi bez jakiejkolwiek podstawy prawnej; 3) art.6 kpa poprzez oparcie jednego z najistotniejszych w sprawie rozstrzygnięć na uchwałę Rady Miasta [...], która nie stanowi źródła powszechnie obowiązującego prawa. W związku z powyższym wniosła o uchylenie decyzji w części, w jakiej jest ona niezgodna z wnioskiem inwestora oraz orzeczenie w tej części co do istoty sprawy, albowiem podjęcie w tej części rozstrzygnięcia merytorycznego nie wymaga prowadzenia jakiegokolwiek postępowania wyjaśniającego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kodeks postępowania administracyjnego oraz art. 59, art. 61 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), decyzją z dnia [...] r., Nr [...], uchyliło zaskarżoną decyzję w pkt 3. "Warunki i szczegółowe zasady zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy wynikające z przepisów odrębnych" w części ppkt 3a dotyczące m. in. określenie max wielkości powierzchni sprzedaży jako 500 m² i w tym zakresie orzekło ustalając max wielkość powierzchni sprzedażowej zgodnie z wnioskiem inwestora tj.1980 m², w pozostałej części utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał dotychczasowy tok postępowania. Podał również, że postanowieniem z dnia [...] r., nr [...], dopuścił do udziału w postępowaniu na prawach strony [...] Stowarzyszenie Kupców i Przedsiębiorców z [...]. Przechodząc do meritum sprawy Kolegium podało, że skład orzekający poddał szczegółowemu badaniu decyzję organu pierwszej instancji i stwierdził, że niektóre z ustalonych warunków nie w pełni odpowiadają treści złożonego wniosku, w tym m. ni. istotny warunek ze względu na przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym tj. powierzchnia sprzedaży. W tym miejscu Kolegium zwróciło uwagę, że organ rozstrzygający sprawę jest związany treścią żądania zawartego we wniosku, a w wydanej decyzji musi się do niego odnieść w sposób jednoznaczny. Ustalone w decyzji Prezydenta Miasta [...] o warunkach zabudowy ograniczenie powierzchni sprzedaży znacznie poniżej 2.000 m², nie znajduje oparcia w obowiązującym prawie i jest niezgodne z żądaniem zawartym we wniosku. Oceniając przedłożone przez organ pierwszej instancji akta sprawy w aspekcie zgodności z przepisami obowiązującego prawa Kolegium stwierdziło, że wyczerpany został tok postępowania wynikającego z przepisów o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, jak również z przepisów kpa. Odnosząc się do zarzutu Stowarzyszenia w kwestii dotyczącej lokalizacji planowanej inwestycji w obszarze ochrony siedliskowej [...] pod nazwą [...] Kolegium poinformowało, że wyjaśniło tą okoliczność w kontekście pozytywnie wydanego uzgodnienia przez Wojewódzkiego Konserwatora Przyrody zawartego w postanowieniu z dnia [...] r. Z wyjaśnienia wynika, że skoro teren objęty wnioskiem jest terenem zabudowanym od szeregu lat, to ochrona siedliskowa na nim nie ma praktycznego zastosowania. Warunek zachowania istniejącego ukształtowania terenu dotyczy jedynie jego naturalnego ukształtowania, a nie istniejących budynków i urządzeń. Reasumując Kolegium stwierdziło, że ponieważ postępowanie wyjaśniające przez organ pierwszej instancji nie wymaga jego uzupełnienia, możliwe było wydanie decyzji reformatoryjnej. [...] Stowarzyszenie Kupców i Przedsiębiorców w [...], reprezentowane przez radcę prawnego C. C., zaskarżyło powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji ją poprzedzającej. Ponadto, na podstawie art. 193 Konstytucji, wniosło o skierowanie do Trybunału Konstytucyjnego wniosku o zbadanie zgodności Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588) z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 i 6 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717). Decyzji zarzucili naruszenie przepisów postępowania, tj.: a) § 3 ust.1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy..., b) art. 7 i art. 77 kpa przez: - utrzymanie w mocy decyzji, która stanowi jaskrawy przejaw nie podjęcia przez organ pierwszej instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli, - utrzymanie w mocy decyzji, którą wydano z naruszeniem obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpoznania całego materiału dowodowego oraz przez naruszenie tej samej zasady przez SKO, c) oparcie decyzji na błędnie sporządzonej analizie obszaru analizowanego, d) utrzymanie w mocy decyzji, która rozstrzyga niezgodnie z treścią wniosku. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zdefiniowała pojęcia sąsiedniej działki. Dokonując wykładni tego pojęcia skarżące Stowarzyszenie doszło do przekonania, że za działkę sąsiednią uznawać należy tylko taką, która ma przynajmniej jeden punkt styczny z działką, dla której mają być ustalone warunki zabudowy i jednocześnie ma zapewniony dostęp do tej samej drogi publicznej. Ponadto owa sąsiednia działka musi być zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, itp... Kolegium nie poddało analizie akt sprawy w tym zakresie, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy żadna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji i parametrów. W dalszej części uzasadnienia skarżące Stowarzyszenie zawarło wywody dotyczące niezgodności przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w szczególności § 3) z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Pismem z dnia [...] r. skarżące Stowarzyszenie uzupełniło skargę załączając opinię z dnia [...] r., sporządzoną przez prof. dr hab. inż. A. M. S. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę wniosło o jej odrzucenie z uwagi na niewyczerpanie środków odwoławczych, bowiem Stowarzyszenie dopuszczone zostało do udziału w postępowaniu przed organem odwoławczym. Skoro Stowarzyszenie brało udział jako strona tylko w postępowaniu przed organem odwoławczym, to nie może skorzystać z prawa do zaskarżenia decyzji do sądu administracyjnego z uwagi na nie wyczerpanie dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W piśmie procesowym z dnia [...] r. uczestnik postępowania J. A., działając przez pełnomocnika radcę prawnego K. K., wniósł o odrzucenie skargi w całości, a to z uwagi na art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W przypadku stwierdzenia braku podstaw do odrzucenia skargi wniósł o oddalenie wniosku skarżącego o przeprowadzenie dowodu uzupełniającego z załączonej opinii z dnia [...] r. w sprawie sposobu ustalenia przez organa podległe Prezydentowi Miasta [...] wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Ponadto wniósł o oddalenia skargi w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według kryterium zgodności z przepisami prawa doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem decyzja ta wydana została z naruszeniem przepisów prawa materialnego. Wobec zawartych w odpowiedzi na skargę oraz w piśmie procesowym uczestnika postępowania wniosków o odrzucenie skargi, wyjaśnić trzeba na wstępie kwestie dopuszczalności skargi. Zdaniem Sądu uregulowany w przepisie art. 52 § 1 ustawy o Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) – zwanej dalszej części "p.p.s.a." - obowiązek wyczerpania środków zaskarżenia, nie może być rozumiany w ten sposób, że uprawnionym do wniesienia skargi jest tylko ten podmiot, który brał udział w całym postępowaniu administracyjnym i wniósł odwołanie od decyzji organu pierwszej instancji. Nałożenie tego obowiązku miało na celu wyeliminowanie wnoszenia skarg na decyzje organów pierwszej instancji. Nie wyklucza natomiast możliwości zaskarżenia decyzji drugiej instancji przez podmiot, który został dopuszczony dopiero w postępowaniu odwoławczym i w związku z tym nie wnosił odwołania od decyzji organu pierwszej instancji. Przez wyczerpanie toku instancji należy rozumieć taka sytuację, w której w sprawie wydane zostały decyzje organów obu instancji na skutek odwołania wniesionego przez którąkolwiek ze stron. Z tych względów wniosek organu odwoławczego o odrzucenie skargi jest niezasadny. Nie zasługuje również na uwzględnienie wniosek o odrzucenie skargi uczestnika postępowania. Zgodnie z treścią przepisu art. 50 § 1 p.p.s.a. organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów innych osób, uprawniona jest do wniesienia skargi, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym. Skarżące [...] Stowarzyszenie Kupców i Przedsiębiorców w [...] dopuszczone zostało do udziału w postępowaniu administracyjnym – postanowieniem Kolegium z dnia [...] r. Fakt ten przesądza o prawie [...] Stowarzyszenia Kupców i Przedsiębiorców w [...] do wniesienia skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. Dodatkowo Sąd wyjaśnia, że opinia z dnia [...] r. w sprawie "sposobu ustalania przez organ podległe Prezydentowi Miasta [...] wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu" potraktowana została jako uzupełnienie skargi, a nie nowy dowód w sprawie. Przechodząc do istoty sprawy Sąd podzielił zarzuty skargi, że decyzja wydana została z naruszeniem prawa materialnego. Mianowicie naruszony został przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 w związku z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717), który jako jeden z warunków wydania decyzji o warunkach zabudowy dla terenu objętego wnioskiem, stawia zachowanie tzw. "zasady dobrego sąsiedztwa". Uznaje się, iż jest ona spełniona, gdy co najmniej jedna z działek sąsiednich, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów cech i wskaźników kształtowania zabudowy, oraz zagospodarowania terenu w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych linii zabudowy intensywności wykorzystania terenu. Oznacza to, że można planować budowę tego, co jest "podobne" do istniejącej już zabudowy. W przedmiotowej sprawie organy obu instancji uznały, że dla terenu planowanej inwestycji "zasada dobrego sąsiedztwa" jest spełniona, bowiem organ pierwszej instancji ustalił wnioskodawcy warunki zabudowy, a organ drugiej instancji uchylił decyzję organu pierwszej instancji tylko w części dotyczącej planowanej powierzchni sprzedażowej obiektu i w tym zakresie orzekł co do istoty sprawy, a pozostałej części decyzję utrzymał w mocy. Tymczasem Sąd analizując akta sprawy, w szczególności część graficzną analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu, nie dopatrzył się w granicach zaznaczonego terenu analizowanego żadnej działki mogącej stanowić dobre sąsiedztwo dla terenu objętego wnioskiem. Bowiem znajdujące się w granicach zaznaczonego terenu analizowanego działki dostępne z ulicy [...], zabudowane są mieszkalnymi budynkami wielorodzinnymi. Zabudowa o takiej funkcji nie może stanowić podstawy do określenia wymagań dla nowej zabudowy o funkcji handlowej. Natomiast pozostałe działki z wyznaczonego terenu analizowanego nie są dostępne z ulicy [...], a zatem również nie mogą stanowić sąsiedztwa dla terenu objętego wnioskiem. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu pierwszej instancji wydane zostały z naruszeniem wskazanych powyżej przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, które miało wpływ na wynik sprawy. Końcowo Sąd wyjaśnia, że nie wystąpił do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisów Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (w szczególności § 3) z treścią art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie znalazł podstaw do takiego wystąpienia. Zdaniem Sądu działkę sąsiednią, w rozumieniu przepisu art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, może stanowić również działka dostępna z tej samej drogi publicznej, nie stykająca się żadnym punktem z terenem działek objętych wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy, lecz położona w pobliżu. O tym jak daleko położone działki mogą być uznane za działki sąsiednie winny decydować względy architektoniczne i urbanistyczne. Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 oraz na podstawie art. 152 i art. 200 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji.