II SA/Sz 915/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Wojewody Z. na rzecz strony skarżącej Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 35 ust. 3 i art. 82 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane, po rozpatrzeniu wniosku [...] Spółki z o.o. w [...] odmówił wydania decyzji o pozwoleniu na budowę wielkogabarytowego nośnika reklamowego na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że postanowieniem z dnia [...]r. nałożono na wnioskodawcę obowiązek usunięcia nieprawidłowości i dostarczenia brakujących dokumentów, m.in. poprzez wykazanie spełnienia warunków wynikających z zapisów miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego uchwalonego uchwałą nr IX/184/03 Rady Miasta Szczecina z dnia 22 września 2003 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ulicy A. Struga" w Szczecinie – dotyczących zakazu lokalizacji nowych i przedłużania lokalizacji istniejących reklam wolnostojących na tle i wśród zorganizowanej zieleni publicznej. W dniu [...] r. inwestor przedłożył uzupełnienie nieprawidłowości wymienionych w opisanym wyżej postanowieniu, wskazując, że przedmiotowy nośnik reklamowy nie koliduje ze zorganizowaną zielenią publiczną. Nie odniósł się jednak do zakazu umieszczania reklam na tle zieleni zorganizowanej. Zdaniem organu wnioskowana lokalizacja nośnika znajduje się w pasie terenu między jezdnią główną północną ulicy S. a jezdnią wspomagającą. W pasie tym obowiązuje nakaz wprowadzenia zieleni, którą definiuje się jako zorganizowaną zieleń publiczną wobec czego projektowany nośnik reklamowy narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła [...] Spółka z o.o. w [...], domagając się jej uchylenia w całości oraz wydania skarżącej pozwolenia na budowę we wnioskowanym przez nią zakresie, ewentualnie uchylenia wspomnianej decyzji i przekazania sprawy Prezydentowi Miasta [...] do ponownego rozpatrzenia. Zaskarżonej decyzji zarzuciła: - naruszenie przepisu § 9 ust. 3 pkt 1 uchwały nr IX/184/03 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 września 2003 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ulicy A. Struga" w Szczecinie poprzez przyjęcie, że ww. zakazuje budowy nośnika reklamowego podczas gdy w planowanym miejscu nie ma "zorganizowanej" a więc "urządzonej zieleni publicznej" tym samym żaden z przepisów wymienionych w pkt 1 pod lit. a – c nie ma zastosowania w niniejszej sprawie, - przepisów postępowania tj. art. 7, art. 8 i art. 77 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego poprzez niewyjaśnienie stanu faktycznego sprawy oraz brak wyjaśnienia przesłanek, którymi kierował się organ, w szczególności niewyjaśnienie: - dlaczego organ nie uwzględnił stanowiska Zarządu Dróg i Transportu Miejskiego w [...] dotyczącego spełnienia przez skarżącą warunków posadowienia nośnika tj. zgodności wniosku skarżącej z planem zagospodarowania przestrzennego oraz - dlaczego organ zmienił swoje stanowisko względem stanowiska z [...] r. kiedy to organ wyraził skarżącej zgodę na lokalizację nośnika wielkogabarytowego pomimo, że plan zagospodarowania przestrzennego, na przepisy którego organ powołuje się w zaskarżonej decyzji, obowiązywały również w [...] r. w identycznym kształcie, a nie nastąpiła jakakolwiek zmiana faktycznego miejsca posadowienia projektowanego nośnika. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r. nr [...] działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego, po rozpatrzeniu odwołania [...] Spółki z o.o. w [...] od opisanej wyżej decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy wskazał, że obszary zielone przy ulicy S. stanowią element kompozycji ulicznej ciągu ulicy S. Projekt budowlany zatwierdzony decyzją Wojewody [...] z dnia [...] r. nr [...] przewiduje, że tereny na których zaprojektowano przedmiotowy nośnik reklamowy są terenami zielonymi. "Tereny te obsadzone na przykład krzewami, drzewami i żywopłotami. Budowa nośnika reklamowego na terenie elementarnym [...] narusza zatem ustalenia § 9 ust. 3 pkt 1 M.p.z.p.". Wojewoda wyjaśnił, że organ administracyjny w procesie udzielania pozwolenia na budowę samodzielnie ocenia zgodność projektu budowlanego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Opinie i oceny wyrażone w decyzjach innych organów nie mogą stanowić przesłanki do uznania zgodności bądź niezgodności inwestycji z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Prezydent Miasta [...] wydając decyzję o lokalizacji działa w oparciu o przepisy ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych, ocenia zgodność inwestycji z przepisami tej ustawy. Natomiast w sprawie przedmiotowego wniosku o udzielenie pozwolenia na budowę Prezydent Miasta [...] działa jako organ administracji architektoniczno-budowlanej, w oparciu o przepisy Prawa budowlanego. [...] Spółka z o.o. w [...] powyższą decyzję Wojewody zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wnosząc o jej uchylenie w całości, jak również o uchylenie poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r., a nadto o "zobowiązanie organu I instancji do wydania decyzji zatwierdzającej projekt budowlany oraz wydającej skarżącej pozwolenie na budowę nośnika reklamowego wolnostojącego w pasie drogowym drogi krajowej A.S. w [...], zgodnie z wnioskiem skarżącej", jak również o zasądzenie na jej rzecz zwrotu kosztów postępowania. Strona zarzuciła zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie prawa, które miało wpływ na wynik postępowania tj. naruszenie art. 35 ust. 1 pkt 1 oraz art. 35 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane w związku z § 9 ust. 3 pkt 1 lit. c uchwały nr IX/184/03 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 września 2003 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ulicy A. Struga" w Szczecinie poprzez nieprawidłowe przyjęcie przez organ I i II instancji, ze projekt budowlany skarżącej jest niezgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gdyż projektowany nośnik narusza zakaz lokalizacji nowych i przedłużania lokalizacji istniejących reklam wolnostojących na tle i wśród zorganizowanej zieleni publicznej podczas gdy na lokalizację nośnika w tym miejscu skarżąca uzyskała zgodę organu I instancji, a ponadto miejsce gdzie ma być posadowiony nośnik nie ma charakteru miejsca dostępnego publicznie a tym bardziej nie ma na mim zorganizowanej zieleni publicznej, 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik postępowania: a. naruszenie art. 7 i art. 9 k.p.a., poprzez nieprawidłowe i niczym nie poparte ustalenie, że miejsce, w którym ma zostać posadowiony projektowany nośnik reklamowy, jest miejscem publicznym gdzie znajduje się "zorganizowana zieleń publiczna", b. naruszenie art. 7 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie dlaczego organ I instancji zmienił swoje stanowisko względem stanowiska wyrażonego w postępowaniu o wydanie decyzji na lokalizację nośnika reklamowego, pomimo, że Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w [...] zarówno w postępowaniu o wydanie zgody na lokalizację jak i w postępowaniu o zatwierdzenie projektu i wydanie zgody na budowę nośnika, konsekwentnie twierdzi, że w miejscu gdzie ma stanąć nośnik reklamowy "zorganizowanej zieleni publicznej" nie ma, c. naruszenie art. 9 k.p.a., poprzez brak wskazania na jakiej podstawie organ II instancji ustalił w sposób nie budzący wątpliwości, że w miejscu gdzie ma stanąć nośnik znajduje się "zorganizowana zieleń publiczna". W uzasadnieniu skargi, Spółka podniosła, że miejsce, w którym ma zostać posadowiony nośnik reklamowy nie jest przestrzenią publiczną w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Miejsce to nie jest przestrzenią o dostępności publicznej ani nie pełni takiej funkcji. Miejsce, w którym ma stanąć nośnik to pas techniczny rozdzielający jezdnię główną od jezdni pomocniczej, do którego nie ma dostępu, nie można wykorzystać tego miejsca na cele publiczne zgodnie z przepisami ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Zdaniem skarżącej, nawet gdyby uznać, że miejsce, w którym ma stanąć nośnik jest obszarem przestrzeni publicznej, to miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego zezwala na posadowienie nośnika reklamowego w tym miejscu. Spółka podkreśliła, że samo założenie, że trawnik do którego nie ma publicznego dostępu spełnia definicję "zorganizowanej zieleni publicznej" jest oczywiście błędne. Z samej definicji "zorganizowanej zieleni publicznej" wynika, że ma to być zieleń zorganizowana a więc urządzona. O tym, że w miejscu gdzie ma być posadowiony nośnik takiej zieleni nie ma, świadczy dobitnie fakt, że z zaskarżonej decyzji nie wynika jaki rodzaj rzekomej zorganizowanej tj. urządzonej zieleni miejskiej istnieje we wspomnianym miejscu. Skarżąca podniosła, że kwestię zgodności projektowanej lokalizacji nośnika reklamowego z przepisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego weryfikował na etapie wydawania pozwolenia na lokalizację nośnika (decyzja z dnia [...] r.) na wniosek Prezydenta Miasta [...] zarządca drogi – ZDTiM, który w tym celu przeprowadził oględziny miejsca gdzie ma stanąć nośnik. W pismach z dnia [...] r. oraz [...] r. ZDTiM dwukrotnie podtrzymał swoje stanowisko, twierdząc wyraźnie, że "budowa wielkogabarytowego nośnika (...) nie koliduje ze zorganizowaną zielenią publiczną". W ocenie strony, niezrozumiałym jest, że ten sam organ administracji w toku dwóch, powiązanych ze sobą postępowań (o wyrażenie zgody na lokalizację nośnika i o wyrażenie zgody na budowę nośnika) wydaje dwie odmienne decyzje, argumentując to wyłącznie tym, że cel obu postępowań jest różny. Spółka zaznaczyła, że projektowany nośnik nie ma stanąć w pasie rozdzielającym jezdnie główne ani bliżej niż 150 metrów od innego nośnika wolnostojącego. Nie stanie również ani na tle zorganizowanej zieleni publicznej ani wśród zorganizowanej zieleni publicznej. Wobec powyższego, zarówno decyzja organu I instancji odmawiająca skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i wydania skarżącej pozwolenia na budowę, jak również decyzja organu II instancji, są oczywiście wadliwe i powinny zostać uchylone. W odpowiedzi na skargę, organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko zajęte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 1066 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości między innymi przez kontrolę administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.). Kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według wskazanego wyżej kryterium oraz w granicach rozstrzygania sądu zakreślonych przez art. 134 i art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja Wojewody [...] oraz poprzedzająca ją decyzja Prezydenta Miasta [...] wydane zostały w sposób niezgodny z prawem. Istota sporu w rozpoznawanej sprawie sprowadza się do ustalenia, czy organy administracji architektoniczno-budowlanej zasadnie odmówiły skarżącej zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę wielkogabarytowego nośnika reklamowego na terenie działki nr [...] obręb [...] przy ul. S. Zgodnie z treścią art. 35 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2016 r., poz. 290), przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego właściwy organ sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. W razie stwierdzenia naruszeń, w zakresie określonym w ust. 1, właściwy organ nakłada postanowieniem obowiązek usunięcia wskazanych nieprawidłowości, określając termin ich usunięcia, a po jego bezskutecznym upływie wydaje decyzję o odmowie zatwierdzenia projektu i udzielenia pozwolenia na budowę (art. 35 ust. 3 cytowanej ustawy). W razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 35 ust. 4 ustawy Prawo budowlane). Jak wynika z cytowanych powyżej przepisów, projekt zagospodarowania działki lub terenu musi być zgodny z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi, przy czym projekt budowlany nie może być niezgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu. Zdaniem organów obu instancji projektowany nośnik reklamowy narusza ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego. W § 9 ust. 3 lit. c uchwały nr IX/184/03 Rady Miasta Szczecin z dnia 22 września 2003 r. w sprawie Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Ulicy A. Struga" w Szczecinie (dla terenu elementarnego [...]) zawarto bowiem zakaz lokalizacji nowych i przedłużania lokalizacji istniejących reklam wolnostojących na tle i wśród zorganizowanej zieleni publicznej. Zdaniem organów tego rodzaju zieleń znajduje się właśnie w miejscu, w którym posadowiony ma zostać przedmiotowy nośnik reklamowy. Zdaniem Sądu, powyższe stanowisko organów nie znajduje potwierdzenia w dokonanych przez te organy ustaleniach. Nie ulega wątpliwości, że zieleń – tereny zielone są jednym z elementów planów zagospodarowania przestrzennego. Zieleń wypełniająca przestrzenie o dostępności publicznej, w ocenie Sądu, to z pewnością zieleń rosnąca na obszarach o dostępności publicznej, a takim bez wątpienia jest droga publiczna i jej pas drogowy. Słusznie jednak podnosi skarżąca, że cytowany § 9 ust. 3 lit c uchwały z 22 września 2003 r. dotyczy nie jakiejkolwiek zieleni lecz "zorganizowanej zieleni publicznej", której definicję zawarto w § 5 pkt 8 cytowanej uchwały. Zgodnie z tą definicją, zorganizowana zieleń publiczna jest to zieleń urządzona wypełniająca przestrzenie o dostępności publicznej, w szczególności tworząca parki, skwery, zieleńce, aleje, a także stanowiąca elementy kompozycji ciągów ulicznych i placów np. szpalery drzew, żywopłoty, rabaty kwiatowe itp. Oznacza to, że aby można było mówić o zieleni urządzonej, zieleń ta musi już rosnąć na danym terenie. Choć bowiem § 9 ust. 2 pkt 3 Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawiera nakaz wprowadzenia zieleni pomiędzy jezdniami głównymi a jezdniami wspomagającymi ulicy [...], z punktu widzenia umiejscowienia reklam, znaczenie ma tylko zieleń urządzona, co wynika wprost z § 9 ust. 3 pkt 1 lit. c tego planu. Organ I instancji wskazując, że tego rodzaju zieleń znajduje się w miejscu, w którym ma zostać posadowiony przedmiotowy nośnik reklamowy, nie poczynił w tym zakresie należytych ustaleń. Co prawda do akt dołączono wydruk z wyszukiwarki internetowej Google przedstawiający fragment ulicy S., jednak nie zawiera on żadnego opisu, z którego wynikałoby gdzie znajdują się granice działki nr [...] obręb [...], a przy tym pochodzi on z [...] r. a zatem nie można go uznać za aktualny w dacie wydania decyzji (z dnia [...] r.). W tej sytuacji nie wiadomo czy wydruk przedstawia działkę nr [...], a tym samym czy zieleń widoczna na wydruku faktycznie znajduje się w miejscu, na którym ma powstać inwestycja, jak również nie wiadomo czy zieleń ta faktycznie w dalszym ciągu na tym terenie rośnie. Odnosząc się do zarzutu, że podmioty reprezentujące Prezydenta Miasta [...] (Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w [...] i Wydział Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta [...]) winny uzgodnić swoje stanowiska odnośnie do przedmiotowej reklamy, należy stwierdzić, że chociaż takie uzgodnienie byłoby niewątpliwie pożądane, to jednak w niniejszej sprawie pod uwagę może być brane jedynie stanowisko co do przepisów Miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zawarte w decyzji o odmowie wydania pozwolenia na budowę. Decyzja z dnia [...] r., wydana z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] przez Zarząd Dróg i Transportu Miejskiego w [...], wyrażająca zgodę na lokalizację reklamy w pasie drogowym wydana została na podstawie przepisów ustawy o drogach publicznych, które nie przewidują przy jej podejmowaniu badania zgodności z planem zagospodarowania przestrzennego. Mając na uwadze powyższe, Sąd uznał, że stan faktyczny sprawy nie został ustalony w stopniu wystarczającym dla podjęcia rozstrzygnięcia, co stanowi naruszenie art. 7 i 77 § 1 k.p.a., w stopniu mogącym mieć wpływ na rozstrzygnięcie. Rozpatrując ponownie sprawę organ winien uzupełnić materiał dowodowy, a następnie podjąć rozstrzygnięcie uwzględniając przedstawioną powyżej ocenę Sądu i uzasadnić je zgodnie z regułami obowiązującymi w postępowaniu administracyjnym. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję pierwszoinstancyjną. Rozstrzygnięcie w pkt II sentencji wyroku zapadło na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ww. ustawy.