II SA/Sz 918/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 listopada 2013 r. sprawy ze skargi M. T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie przyznania świadczenia pieniężnego na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącego M. T. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 226 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. z 2011 r. Nr 149, poz. 887, Nr 288, poz. 1690 z 2012 r. poz. 579), a także na podstawie art. 104 Kodeksu postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98 poz. 1071 z późn. zm.) Starosta, orzekł o odmowie przyznania M. T. świadczenia na pokrycie kosztów jego utrzymania w rodzinie zastępczej. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że brak jest podstaw do przyznania pomocy na pokrycie kosztów utrzymania pełnoletniego wychowanka po wygaśnięciu bytu prawnego rodziny zastępczej w dniu [...], tj. z chwilą ukończenia przez M. T. nauki w Liceum Ogólnokształcącym. Powyższe organ oparł na następujących ustaleniach faktycznych: M. T. - na podstawie postanowienia Sądu Rejonowego, z dnia [...] (sygn. akt:[...]) - został umieszczony w rodzinie zastępczej B. i J. M. Decyzją z dnia [...] przyznano od dnia [...] B. i J. M. pomoc pieniężną na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. T. w rodzinie zastępczej do momentu jej rozwiązania lub do uzyskania przez niego pełnoletniości. Decyzją Zespołu ds. Orzekania o Niepełnosprawności z dnia [...] M.T. został uznany za osobę niepełnosprawną w stopniu z powodu niepełnosprawności. Z tego tytułu rodzina otrzymywała zwiększoną pomoc pieniężną na częściowe utrzymanie dziecka w rodzinie zastępczej. Nadto, organ stwierdził, że M. T. uzyskał pełnoletniość i że stan prawny na ten dzień określa ustawa z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 z późn. zm.). Zgodnie z art. 73 ust. 10 ww. ustawy pełnienie funkcji rodziny zastępczej wygasło z mocy prawa. Organ ustalił również, że w dniu 31 sierpnia 2010 r. M. T. zwrócił się do Centrum Pomocy Rodzinie o wyrażenie zgody na pozostanie w dotychczasowej rodzinie zastępczej do czasu ukończenia nauki w rozpoczętej przez uzyskaniem pełnoletniości szkole tj. do [...], którą to możliwość przewidywał art. 78 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej. Wniosek został rozpatrzony pozytywnie decyzją z dnia [...]. Ponadto, organ wskazał, że na podstawie art. 226 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej decyzje wydane na podstawie ustawy o pomocy społecznej zachowały swoją moc do dnia ich wygaśnięcia. Zdaniem organu decyzja w sprawie przyznania pomocy na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. T. była niewątpliwie wydana na podstawie ustawy o pomocy społecznej i z dniem 31 sierpnia 2011 r. utraciła swą moc, a zatem brak jest podstaw prawnych do przyznania pomocy na pokrycie kosztów utrzymania M. T. - pełnoletniego wychowanka po wygaśnięciu bytu prawnego rodziny zastępczej. Niniejsze postępowanie zostało zainicjowane pismem M. T. z dnia 6 czerwca 2012 r., w którym wniósł o przyznanie świadczenia na pokrycie kosztów utrzymania w rodzinie zastępczej w kwocie [...] miesięcznie. Mimo informacji Centrum, iż takie prawo mu nie przysługuje, M. T. w dniu 9 lipca 2012 r. ponowił prośbę. Postanowieniem z dnia[...] odmówiono wszczęcia postępowania w sprawie przyznania pomocy pieniężnej na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. T. w rodzinie zastępczej, na które złożył on zażalenie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Po jego rozpatrzeniu Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło postanowienie organu pierwszej instancji w dniu [...]. W dniu 23.01.2013 r. M. T. zawnioskował o przeprowadzenie dowodu z zeznań świadków: B. M. i J. M., jednocześnie oświadczając, iż podtrzymuje swój wniosek w zakresie przyznania świadczenia pieniężnego. Organ wskazał, że przeprowadzenie dowodu z przesłuchania świadków na okoliczność niepełnosprawności M. T. należy uznać za niemające znaczenia dla sprawy, jako że zostały one udowodnione innymi dowodami znajdującymi się w aktach sprawy tj. orzeczeniami o niepełnosprawności. Poza tym, organ zaznaczył, iż okoliczności orzeczonej niepełnosprawności nie wpływają na zmianę stanu prawnego z dnia 31 sierpnia 2011 r., kiedy to zainteresowany ukończył naukę w szkole, którą rozpoczął przed uzyskaniem pełnoletności. Starosta, decyzją z dnia [...] działając na podstawie art. 226 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej odmówił M. T. przyznania świadczenia na pokrycie kosztów jego utrzymania w rodzinie zastępczej. W odwołaniu od powyższej decyzji M. T. wniósł o wydanie przez organ pierwszej instancji nowej decyzji, a w przypadku nieuwzględnienia tego wniosku - o uchylenie zaskarżonej decyzji i przyznanie żądanej pomocy ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania. Ww. decyzji skarżący zarzucił naruszenie: art. 7 k.p.a. poprzez brak przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego zgodnie z zaleceniami zawartymi w uzasadnieniu postanowienia Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...], art. 8 i 9 k.p.a. poprzez bezpodstawnie uznanie zeznań B. M. i J.M. za mniemających znaczenia dla sprawy, a także nieodniesienie się do pozostałych zarzutów zawartych w zażaleniu M. T. z dnia 17 września 2012 r., art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak zebrania i rozpatrzenia w sposób wyczerpujący całego materiału dowodowego oraz niedokonania oceny materiału dowodowego na podstawie jego całokształtu, - art. 107 § 3 k.p.a. poprzez brak wyjaśnienia, z jakich powodów i na podstawie jakich okoliczności organ pierwszej instancji uznał, iż podstawą odmowy przyznania pomocy jest przepis art. 226 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej; organ I Instancji nie wyjaśnił również jaki przepis ma zastosowanie do wniosku M.T. z dnia 6 czerwca 2012 r. oraz 9 lipca 2012 r. - art. 37 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, bowiem skarżący spełnia przesłanki wskazane w tym przepisie, - art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, bowiem zgodnie z nim rodzinie zastępczej przysługuje świadczenie pieniężne na pokrycie kosztów utrzymania każdego umieszczonego w niej dziecka, - art. 81 ust. 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, zgodnie z którym rodzinie zastępczej przysługuje dodatek na pokrycie zwiększonych kosztów utrzymania dziecka, które legitymuje się orzeczeniem o niepełnosprawności o stopniu znacznym lub umiarkowanym. W uzasadnieniu odwołania M. T. wskazał, że organ pierwszej instancji nie zastosował się do zaleceń Samorządowego Kolegium Odwoławczego zawartych w postanowieniu z dnia [...] i nie ustalił, czy jest on osobą usamodzielnioną, czy jest w stanie się kiedykolwiek usamodzielnić i czy opuścił rodzinę zastępczą. Pismem z dnia [...] Miejski Ośrodek Pomocy Rodzinie poinformował, iż w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] oraz zgodnie z decyzją Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej z dnia [...] M. T. został wpisany na listę osób oczekujących do domu pomocy społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych "Dom Kombatanta i Pioniera Ziemi ". Czas oczekiwania na umieszczenie w ww. placówce wyniesie około 36 miesięcy. Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w związku z art. 72 ust. 10, art. 78 ust. 5 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, art. 226 ust. 4 pkt 1 ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że wniosek skarżącego z dnia 6 czerwca 2012 r., ponowiony w dniu 9 lipca 2012 r. został złożony w reżimie prawnym obowiązującym na podstawie ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, która stosownie do treści art. 251 tejże ustawy weszła w życie z dniem 1 stycznia 2012 r., z wyjątkiem art. 77 ust. 1, który wchodzi w życie z dniem 1.01.2015 r., i art. 241, który wszedł w życie po upływie 14 dni od dnia jego ogłoszenia. Niemniej jednak organ odwoławczy podniósł, że status prawny M. T. nie może zostać ustalony w oderwaniu od przepisów obowiązujących do dnia 31 grudnia 2011 r., bowiem pełnoletniość skarżący uzyskał w dniu [...] , a do dnia [...] kontynuował naukę w szkole, w której rozpoczął naukę przed ukończeniem roku życia. Nadto, zwrócono uwagę, iż regulacje zawarte w przepisach art. 72 ust. 1 i 10 oraz art. 78 ust. 3,4 i5 wskazują na to, że w sytuacji gdy dziecko przebywa w dotychczasowej rodzinie zastępczej po ukończeniu, jednocześnie kontynuując naukę w tej samej szkole, której uczniem było do czasu osiągnięcia pełnoletniości, funkcjonowanie rodziny zastępczej nie ustaje pomimo ukończenia 18 roku życia, zaś trwa do momentu ukończenia przez dziecko szkoły, w której naukę rozpoczęło przed osiągnięciem pełnoletniości. Zdaniem Kolegium podjęcie przez M.T. w roku akademickim [...] nauki na U. S. nie wypełnia dyspozycji art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej, albowiem nauka w tej szkole nie jest nauką w szkole, w której M. T. rozpoczął naukę przed osiągnięciem pełnoletniości. W związku z powyższym Kolegium podzieliło ustalenie organu pierwszej instancji, iż byt rodziny zastępczej, ustał w dniu [...], a tym samym pomoc pieniężna przewidziana w przepisie art. 78 ust. 5 B. i J. Ma. nie przysługiwała. Z tą też datą, zgodnie z art. 226 ust. 4 pkt 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, utraciła moc decyzja z dnia [...] przyznająca rodzinie zastępczej pomoc na częściowe pokrycie kosztów utrzymania M. T. w tej rodzinie. Oddzielną kwestią jest okoliczność dalszego zamieszkiwania M. T. u B. i J. M., która - w świetle obowiązującego porządku prawnego - nie może mieć wpływu na status prawny strony. Nadto, Kolegium podzieliło zdanie organu pierwszej instancji wyrażone w postanowieniu z dnia [...] odmawiającym dopuszczenia dowodu z zeznań świadków: B. M. i J. M. Okoliczności, na które mieli zeznawać ww. świadkowie tj. ustalenie stanu zdrowia i zdolności M. T. do samodzielnej egzystencji, nie stanowiły okoliczności istotnych dla rozstrzygnięcia kwestii statusu prawnego, a poza tym zostały one poświadczone znajdującym się w aktach orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności. W skardze na powyższą decyzję M. T. zarzucił jej naruszenie: art. 7, 8 i 9 k.p.a., bowiem w rozważanym stanie faktycznym organ drugiej instancji pominął przepis art. 37 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 9.06.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, art. 37 ust. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 9.06.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, poprzez jego niezastosowanie, podczas gdy skarżący spełnia zawarte w tym przepisie przesłanki, art. 80 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 9.06.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez jego niezastosowanie, mimo że skarżący pozostaje w rodzinie zastępczej; art. 81 ust. 1 stawy z dnia 9.06.2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej poprzez jego niezastosowanie, mimo że skarżący pozostaje w rodzinie zastępczej i ma znaczny stopień niepełnosprawności. Wskazując na powyższe zarzuty, skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W istocie, spór między organem odwoławczym, a stroną skarżącą sprowadza się do kwestii istnienia, czy też braku istnienia podstaw prawnych do przyznania skarżącemu M.T. wnioskowanej pomocy na podstawie przepisów ustawy z dnia 9 czerwca 2011 r. o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej (Dz.U. Nr 149, poz. 887 ze zm.). Zdaniem organów orzekających w sprawie brak jest podstaw do przyznania przedmiotowej pomocy bowiem byt prawny rodziny zastępczej, w której został umieszczony skarżący na podstawie orzeczenia Sądu Rejonowego z dnia [...] ustał z dniem [...] tj. z chwilą ukończenia przez skarżącego nauki w liceum ogólnokształcącym. W ocenie Sądu, nie można zgodzić się z prezentowanym wyżej stanowiskiem organów, a to z uwagi na treść art. 240 ust. 1 powołanej ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, stosownie do której do pomocy dla osób usamodzielnianych, które przed wejściem w życie niniejszej ustawy opuściły rodzinę zastępczą (...) albo pobierają pomoc przyznaną im na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (...) stosuje się przepisy dotychczasowe. Jak wynika z dokumentów zebranych w aktach sprawy, skarżący jest osobą o stwierdzonym stopniu niepełnosprawności, ma [...] lat i kontynuuje studia na U. S. Ponadto, z uwagi na swoją niepełnosprawność, nadal przebywa w rodzinie zastępczej i nie pobiera pomocy na podstawie ww. przepisu ustawy o pomocy społecznej. Wyżej wskazane okoliczności prowadzą, zdaniem Sądu, do wniosku, że w przypadku skarżącego, nie mają zastosowania, wbrew temu co twierdzą organy orzekające w sprawie, przepisy dotychczasowe, tj. przepisy ustawy o pomocy społecznej. Z kolei, mogą mieć zastosowanie przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, które w art. 37, art. 80 i kolejnych przyznają świadczenie rodzinie zastępczej, w której przebywa osoba, która osiągnęła pełnoletność i jednocześnie uczy się w uczelni, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez taką osobę 25. roku życia. Należy zauważyć, że pogląd zaprezentowany w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji zasadza się na dokonaniu jedynie wykładni językowej przepisów art. 72 ust. 10 oraz art. 78 ust. 5 ustawy o pomocy społecznej w związku z art. 240 ust. 1 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Wykładnia prawa polega na wyjaśnieniu sensu przepisów prawnych, ustaleniu właściwego ich rozumienia, przypisaniu im odpowiedniego znaczenia, bądź wyznaczeniu ich zakresu. Inaczej rzecz ujmując, przez wykładnię rozumie się określone czynności podjęte w celu ustalenia znaczenia i zakresu wyrażeń języka prawnego. Z metod wykładni należy wskazać na: - wykładnię językową polegającą na ustaleniu znaczenia i zakresu wyrażeń tekstu prawnego ze względu na język, w którym zostały sformułowane, - wykładnię celowościową wskazującą, ze przepis ustawy musi być tłumaczony tak, aby był najbardziej zdatnym środkiem do osiągnięcia celu ustawy, - wykładnię funkcjonalną wskazującą, że interpretując przepis prawny należy uwzględniać jego funkcję. Przy tym należy mieć na uwadze dyrektywy interpretacyjne wykładni funkcjonalnej, a mianowicie, iż przy interpretacji należy brać pod uwagę normy moralne, zasady sprawiedliwości, słuszności, konsekwencje społeczne i ekonomiczne i wybrać taką interpretację, która będzie najkorzystniejsza; interpretując przepisy należy brać pod uwagę cel regulacji prawnej (ratio legis), - wykładnię systemową - założenie, że przepis w danym akcie prawnym nie jest umiejscowiony przypadkowo, lecz wynika z racjonalnego działania prawodawcy. Należy tu wskazać na dyrektywy interpretacyjne wykładni systemowej, a mianowicie, że wszystkie normy powinny być interpretowane w sposób zgodny z zasadami prawa, interpretując normy należy mieć na względzie przed wszystkim zasady konstytucji oraz, iż nie należy interpretować przepisów tak aby były one sprzeczne z innymi przepisami. W ocenie Sądu, mając na względzie ww. dyrektywy wykładni funkcjonalnej, ww. przepisy należy interpretować w ten sposób, że skoro skarżący nigdy nie opuścił rodziny zastępczej i nie otrzymuje pomocy przyznawanej na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej, a jednocześnie spełnia warunki, o których mowa w art. 37 ust. 2 ustawy o wspieraniu rodziny, tj. osiągnął pełnoletność przebywając w pieczy zastępczej, może przebywać w dotychczasowej rodzinie zastępczej za zgodą rodziny zastępczej, uczy się w uczelni i nie ukończył 25. roku życia, to do pomocy dla niego nie mają zastosowania przepisy ustawy o pomocy społecznej, lecz przepisy ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Zdaniem Sądu, tak dokonana interpretacja ww. przepisów nie stanowi przekroczenia granic prawa, ale świadomie sięga do intencji ustawodawcy zawartej w preambule ww. ustawy. Literalna wykładnia tych przepisów byłaby krzywdząca dla skarżącego i naruszałaby zasady określone w art. 2 i art. 32 Konstytucji RP, tj. zasady sprawiedliwości społecznej i równości. Powyższe stanowisko uwzględnia jednocześnie zasadę niesprzeczności systemu prawnego i zasadę nadrzędności Konstytucji. W przeciwnym przypadku, należałoby dojść do wniosku, że ustawodawca inaczej, tj. nierówno traktuje osoby "wykazujące takie same cechy uznane za istotne w przypadku rozdzielenia jakiegoś dobra" (Z. Ziembiński, Sprawiedliwość społeczna jako pojęcie prawne, Warszawa 1996, s. 13), czyli osoby, które spełniają kryteria z art. 37 ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej, ale które osiągnęły pełnoletność przed wejściem w życie ww. ustawy. Stąd też brak jest jakichkolwiek racjonalnych powodów, by przyjąć, że skarżący – osoba niepełnosprawna, bez wsparcia ze strony biologicznej rodziny, wymagająca ustawicznej pomocy ze strony osób trzecich, bez stałego źródła utrzymania, ale pragnąca się uczyć i podnosić swoje kwalifikacje, by móc w przyszłości usamodzielnić się choćby w minimalnym stopniu i w jak najmniejszym zakresie korzystać z pomocy Państwa - nie mógł w pełni korzystać ze świadczeń przewidzianych w przepisach ustawy o wspieraniu rodziny i systemie pieczy zastępczej. Ponownie rozpoznając sprawę organy winny mieć na uwadze przedstawioną powyżej wykładnię przepisów ustawy o świadczeniach rodzinnych i ponownie dokonać oceny stanu faktycznego według wskazań zawartych w niniejszym wyroku. Innymi słowy, organy winny zbadać, czy skarżący spełnia przesłanki wynikające z art. 37 ww. ustawy do przyznania świadczenia na pokrycie kosztów jego utrzymania w rodzinie zastępczej, a jeżeli tak – przyznać przedmiotowe świadczenie na podstawie przepisów art. 80 i kolejnych tej ustawy. Mając na uwadze powyższe, Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. Zawarte w pkt II orzeczenie o niewykonywaniu zaskarżonego aktu wydano na podstawie art. 152 tej ustawy. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 wyżej wymienionej ustawy.