II SA/Sz 918/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Teresa Zauerman, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 3 grudnia 2015 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267), uchyliło decyzję Wójta Gminy z dnia [...] r., Nr[...], orzekającą o odmowie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia AGROPARK, polegającego na budowie fermy trzody chlewnej w ilości 1822,8 DJP z biogazownią rolniczą na działce nr [...] obręb [...], Gmina i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium na wstępie przypomniało, że decyzją z dnia [...] r. Wójt, po rozpatrzeniu wniosku Spółki A., odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla ww. przedsięwzięcia, polegającego na tuczu trzody chlewnej o obsadzie 13.020 szt. (1822,8DJP) dla tuczników od wagi 30 kg do wagi 105 kg, 3-4 cykle w ciągu roku. Decyzją Nr [...] Kolegium utrzymało w mocy ww. decyzję organu I instancji. Po zaskarżeniu decyzji Kolegium przez Spółkę A. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego , Sąd wyrokiem z dnia 27 marca 2014 r., sygn. akt II SA/Sz 1472/13 - uchylił decyzję Kolegium. Po wyroku sądowym Kolegium uchyliło decyzję organu I instancji z dnia [...] r. i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia (decyzja [...] z dnia [...] r.). W toku ponownego rozpatrzenia sprawy Wójt Gminy powołał biegłych z firmy EKOS z Lublina dla oceny prawidłowości przedłożonego wraz z wnioskiem p ustalenie środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którzy krytycznie ocenili przedłożony przez inwestora raport dla przedmiotowe przedsięwzięcia AGROPARK - budowa fermy trzody chlewnej z biogazowns wskazująca na jego niedociągnięcia. Inwestor w piśmie z dnia 30 grudnia 2014 r. odniósł się do ww. ekspertyzy, nie zgadzając się z jej ustaleniami. Na co Firma odpowiedziała przedstawiając przede wszystkim globalny problem uciążliwości dla środowiska powstały w wyniku działalności Spółki A. w północno wschodnim regionie Polski. W rezultacie Wójt Gminy kolejną decyzją odmówił ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Spółka A. odwołała się od decyzji organu I instancji wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. oraz nadanie decyzji Kolegium rygoru natychmiastowej wykonalności, w oparciu o art. 108 § 1 K.p.a. W odwołaniu Spółka wskazała, iż organ I instancji wydając decyzję nie dostosował się do wytycznych zawartych w decyzji Kolegium z dnia [...] r., co powoduje, że brak jest przesłanek prawnych i faktycznych do ponownego wydania decyzji odmownej. Spółka podniosła, iż przepisy ustawy o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, w jej art. 80 i art. 81 wyraźnie wymieniają katalog przesłanek uzasadniających odmowę ustalenia środowiskowych uwarunkowań, co potwierdza orzecznictwo sądowo-administracyjne. Nie stwierdzenie występowania żadnej z przesłanek określonych w tych przepisach powoduje, że decyzja odmowna została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Spółka podkreśliła, iż ekspertyza dotycząca raportu, wykonana przez biegłych na zlecenie organu, została nieprofesjonalnie wykonana, a wnioski są całkowicie błędne, czego dowodem jest, iż na podstawie tego raportu organ uzgadniający, tj. RDO uznał, iż przedsięwzięcie może być zrealizowane. W ocenie odwołującej się Spółki, decyzja odmowna wynika z niechęci okolicznej ludności oraz protestów mieszkańców, jednakże nie może to stanowić powodów do wydania decyzji odmownej. Następnie Kolegium wyjaśniło, że przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia wskazało organowi I instancji, iż: decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach jest decyzją związaną, co oznacza, że właściwy organ może wydać decyzję odmowną tylko w sytuacjach wskazanych w ustawie o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, tj. 1/ niezgodności lokalizacji przedsięwzięcia z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego; 2/ w sytuacji odmowy uzgodnienia warunków realizacji przedsięwzięcia przez organ współdziałający; 3/ braku zgody wnioskodawcy na realizację przedsięwzięcia w innym wariancie, wskazanym przez organ; 4/ jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może znacząco negatywnie oddziaływać na obszar Natura 2000, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 34 ustawy o ochronie przyrody; 5/ jeżeli z oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko wynika, że przedsięwzięcie może spowodować nieosiągnięcie celów środowiskowych zawartych w planie gospodarowania wodami na obszarze dorzecza, o ile nie zachodzą przesłanki, o których mowa w art. 38j ustawy Prawo wodne. W związku z powyższym Kolegium wskazało, że podane przez organ I instancji okoliczności faktyczne, tj. niedociągnięcia raportu oraz na protesty okolicznych mieszkańców zrzeszonych w Stowarzyszeniu, nie stanowią podstawy do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań, ponieważ nie są wymienione jako podstawa prawna do odmowy ustalenia środowiskowych uwarunkowań. Kolegium wyjaśniło również, że nieprawidłowości raportu mogą stanowić jedynie podstawę do żądania przez organ jego uzupełnienia w zakresie wskazanym przez biegłych w ekspertyzie. Na decyzję Kolegium skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniosło Stowarzyszenie A. z siedzibą we [...] zarzucając naruszenie art. 80 ust 1 pkt 3 w związku z art. 70 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2013 r., poz. 1235 ze zm.) oraz Konwencji o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących Środowiska, podpisanej 25 czerwca 1998 r. w Aarhus, której sygnatariuszem jest Polska - poprzez ich wadliwe zastosowanie. W oparciu o powyższe zarzuty Stowarzyszenie wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w. W uzasadnieniu skarżące Stowarzyszenie podniosło, że organ II instancji nie prowadził żadnego postępowania z udziałem społeczeństwa ograniczając się do powielenia ustaleń poczynionych przez Wójta. Tymczasem w rozpatrywanej sprawie społeczność lokalna gminy , a w szczególności miejscowości [...] wyraziła swój stanowczy i jednolity protest, co do planowanej budowy, która będzie powodować emisje odorowe uniemożliwiające normalną egzystencję w promieniu kilkunastu kilometrów od inwestycji. Skarżące Stowarzyszenie zgodziło się z ustaleniem SKO, iż kluczowym elementem postępowania w sprawie oceny oddziaływania na środowisko jest raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko, którego celem jest identyfikacja potencjalnych zagrożeń związanych z realizacją inwestycji. Istotnym składnikiem raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko jest opis wariantu proponowanego, racjonalnego wariantu alternatywnego oraz wariantu najkorzystniejszego dla środowiska wraz z uzasadnieniem tegoż wyboru. Raport winien także określać przewidywane oddziaływanie na środowisko analizowanych wariantów (art. 66 ust. 1 pkt 6 ustawy). Skoro więc raport przedłożony przez inwestora nie spełnia tych wymagań proponując jedynie jeden wariant realizacji inwestycji, pomimo istnienia innych wariantów, w tym najkorzystniejszego dla środowiska, zrozumiałym jest uchylenie zaskarżonej przez inwestorów decyzji Wójta skoro oparła się ona o jednowariantowy raport oddziaływania na środowisko. Potwierdził to WSA w Gorzowie Wielkopolskim w sprawie II SA/Go 274/14 w wyroku z 16 lipca 2014 r. (LEXnr 1490562). Niemniej w tych okolicznościach w ocenie skarżącego Stowarzyszenia, jednolity sprzeciw społeczeństwa wobec inwestycji ustalony w wyniku postępowania z udziałem społeczeństwa winien w trybie art. 80 ust 1 pkt 3 ustawy przesądzać o odmowie wydania decyzji pozytywnej bez konieczności uzupełnienia raportu, zgodnie z wytycznymi biegłego powołanego w sprawie oraz w zakresie wskazania analizowanych wariantów planowanej inwestycji. Zdaniem skarżącego Stowarzyszenia, normatywny obowiązek wzięcia pod uwagę wyników postępowania z udziałem społeczeństwa przez organy wydające decyzje środowiskowe, przekłada się wprost na obowiązek Wójta wydania decyzji negatywnej, jeżeli planowana inwestycja jest całkowicie ale racjonalnie nieakceptowana społecznie. W przeciwnym przypadku treść normy art. 80 ust. 1 cyt. Ustawy nie miałaby żadnego normatywnego znaczenia i byłaby normą pustą. Przeczyłoby to racjonalności ustawodawcy, który zakłada i ustala normy prawne mające zastosowanie w praktyce. Według skarżącego Stowarzyszenia, także Konwencja o Dostępie do Informacji, Udziale Społeczeństwa w Podejmowaniu Decyzji oraz Dostępie do Sprawiedliwości w Sprawach Dotyczących Środowiska, podpisana 25 czerwca 1998 w Aarhus, daje społeczeństwu prawo do współdecydowania w kwestiach ochrony środowiska. Skarżący jest zainteresowaną społecznością w rozumieniu Konwencji i przysługują mu prawa określone Konwencją. Wydaje się więc, iż zaskarżona decyzja ignoruje prawo zainteresowanej społeczności wynikające z art. 6 ust. 8 Konwencji do współdecydowania o realizacji inwestycji oddziaływujących na środowisko, realizowanych w środku intensywnie zurbanizowanej wsi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w wniosło o oddalenie skargi podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje; Stosownie do regulacji art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), przywoływanej dalej w tekście jako "P.p.s.a.", sądy administracyjne sprawują w zakresie swojej właściwości kontrolę działalności administracji publicznej. Oznacza to, iż sąd bada legalność zaskarżonego aktu pod kątem jego zgodności z prawem materialnym, określającym prawa i obowiązki stron oraz prawem procesowym, regulującym postępowanie przed organami administracji publicznej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 P.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję uchyla decyzję w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a–c P.p.s.a.). W razie nieuwzględnienia skargi, sąd skargę oddala (art. 151 P.p.s.a.). Oceniając legalność zaskarżonej decyzji Sąd uznał, że brak jest podstaw do wyeliminowania jej z obrotu prawnego. Podstawę prawną kwestionowanego rozstrzygnięcia organu drugiej instancji stanowił art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r. poz. 267 ze zm.) – dalej "K.p.a.", w myśl którego organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie kasacyjne powodujące przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji nie może być podjęte w sytuacjach innych niż te, które zostały określone w zacytowanym przepisie. Żadne inne wady postępowania, czy wady rozstrzygnięcia podjętego przez organ pierwszej instancji nie dają organowi odwoławczemu podstaw do wydania decyzji kasacyjnej. Ten rodzaj orzeczenia jest dopuszczalny wyjątkowo, stanowiąc wyłom od zasady merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy przez organ odwoławczy. Jeśli zatem do sądu administracyjnego zaskarżone zostało orzeczenie kasacyjne, obowiązkiem sądu jest dokonanie oceny, czy organ nie przekroczył swoich uprawnień określonych w przepisie art. 138 § 2 K.p.a., bowiem to przekroczenie kompetencji pociąga za sobą zarówno naruszenie art. 8 K.p.a., zgodnie z którym organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, jak również wyrażoną w art. 12 § 1 K.p.a. zasadę szybkości postępowania – organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Organ odwoławczy wydając rozstrzygnięcie na podstawie art. 138 § 2 K.p.a. jest zobowiązany do wykazania w uzasadnieniu swego orzeczenia, dlaczego nie może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowego postępowania w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, bowiem taki sposób uzupełnienia materiału dowodowego sprzyja zasadzie szybkości postępowania, i nie powoduje zbędnego przedłużania załatwienia sprawy, a w konsekwencji prowadzi do naruszenia zasady załatwiania spraw bez zbędnej zwłoki, wyrażonej w art. 35 K.p.a. Odnosząc powyższe uwagi o charakterze ogólnym do stanu faktycznego niniejszej sprawy wskazać należy, że powołany przepis art. 138 § 2 K.p.a. nie został naruszony, bowiem organ odwoławczy w sposób jasny i kompleksowy wyjaśnił powody swojego rozstrzygnięcia. Argumenty, które zdaniem organu odwoławczego przesądziły o konieczności wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji organu I instancji są jak najbardziej słuszne. Jak wynika z treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego powodem wyeliminowania z obrotu prawnego rozstrzygnięcia organu pierwszej instancji była konieczność wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. Wskazać należy, iż uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane jedynie dla planowanych: 1) przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko bądź 2) przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, co wynika bezpośrednio z treści art. 71 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U z 2013 r. poz. 1235 ze zm.) – dalej "ustawa". W przedmiotowej sprawie ograny prawidłowo ustaliły, że planowane przedsięwzięcie wymienione zostało w § 2 ust. 1 pkt 51 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. nr 213, poz. 1397). Konsekwencją ustalenia, iż w sprawie mamy do czynienia z przedsięwzięciem mogącym zawsze znacząco oddziaływać na środowisko, jest potrzeba przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, bowiem dla planowanego przedsięwzięcia obowiązek taki powstaje automatycznie (art. 59 ust. 1 ustawy). Przypomnieć w tym miejscu wypada, iż przepis art. 80 ust. 1 ustawy wymaga, aby – w sytuacji gdy w toku postępowania przeprowadzona została ocena oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko – właściwy organ, wydając decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach, wziął pod uwagę: 1. wyniki uzgodnień i opinii, o których mowa w art. 77 ust. 1 tejże ustawy; 2. ustalenia zawarte w raporcie o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko; 3. wyniki postępowania z udziałem społeczeństwa; 4. wyniki postępowania w sprawie transgranicznego oddziaływania na środowisko, jeżeli zostało przeprowadzone. Nadto ustawa wymaga, aby organ wydał powyższą decyzję po stwierdzeniu zgodności lokalizacji przedsięwzięcia z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli plan ten został uchwalony (art. 80 ust. 2 ustawy). Podzielić zatem należy stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, iż skoro ustawodawca precyzyjnie określił katalog przesłanek uzasadniających odmowę zgody na realizację przedsięwzięcia, to niedopuszczalne jest powoływanie się przez organ pierwszej instancji na wadliwość przedłożonego raportu o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko. Słusznie wskazało Kolegium, że w takim przypadku organ pierwszej instancji powinien wezwać wnioskodawcę do uzupełnienia raportu. Wyjaśnić przy tym należy, że wezwanie takie organ pierwszej instancji powinien oprzeć na treści art. 64 § 2 K.p.a. a ewentualne nie wykonanie wezwania mogłoby wywołać skutek określony w tym przepisie, tj. pozostawienie wniosku bez rozpoznania. Słuszne jest także stanowisko organu odwoławczego, iż sam sprzeciw społeczeństwa także nie może stanowić podstawy odmowy środowiskowej zgody na realizację inwestycji. Z uzasadnienia decyzji organu pierwszej instancji wynika, iż zasadniczą przyczyną odmowy wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla planowanego przedsięwzięcia był sprzeciw mieszkańców miejscowości [...], będących właścicielami działek sąsiadujących z terenem inwestycji. Organ ten, uwzględniając opinię mieszkańców i osób związanych z sąsiadującymi terenami uznał, iż długotrwała i ciągła emisja substancji zapachowo czynnych z planowanego obiektu będzie wykraczać swym zasięgiem poza obszar przedsięwzięcia i szkodliwie oddziaływać na realizację swych funkcji przez sąsiadujące podmioty i należące do nich nieruchomości. Należy zatem w pełni podzielić stanowisko organu odwoławczego, iż oparcie decyzji na argumentach pozaprawnych sprowadzających się w istocie do subiektywnego przekonania o szkodliwości planowanej inwestycji dla otoczenia jest niedopuszczalne. Mając na uwadze uchybienia wskazane przez organ drugiej instancji z zakresu procedowania przed organem I instancji, w szczególności co do konieczności wszechstronnego wyjaśnienia istotnych dla rozstrzygnięcia okoliczności w stopniu, który nie mógł być zbadany jedynie przez organ odwoławczy z uwagi na zasadę dwuinstancyjności (art. 15 K.p.a.), jak również wobec tego, że jedynie prawidłowo ustalone fakty i okoliczności dają możliwość właściwego zastosowania prawa materialnego zaskarżoną decyzję należało uznać za prawidłową. Kolegium trafnie uznało bowiem, że organ I instancji nie podjął wszelkich kroków niezbędnych dla dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, jako warunku niezbędnego wydania decyzji o przekonującej treści (art. 7, art. 77 i art. 107 § 3 K.p.a.). Na marginesie należy jedynie wskazać, iż w zależności od poczynionych przez organ I instancji ustaleń, a także sformułowanych na ich podstawie wniosków, jeśli przedmiotowa sprawa ponownie trafi do rozpatrzenia przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym, organ ten winien rozważyć ewentualność wydania decyzji reformatoryjnej w trybie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. Z przytoczonych powyżej względów Sąd, na podstawie art. 151 P.p.s.a, skargę oddalił.