II SA/Sz 919/05

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lutego 2006 r. sprawy ze skargi Spółki P. w [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. u c h y l a zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Burmistrza [...] z dnia [...] roku Nr [...], II. z a s ą d z a od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] na rzecz skarżącej spółki P. w [...] kwotę [...] (...) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Podaniem z dnia [...] r. spółka P. z siedzibą w [...] zwróciła się do Burmistrza Miasta i Gminy w [...] z wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie zbiornika na gnojowice o pojemności 20 tyś. m² wraz z niezbędną infrastrukturą techniczną, na terenie istniejącej fermy tuczu trzody chlewnej w miejscowości [...] – działki nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy w [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...], odmówił ustalenia warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji. W uzasadnieniu swojej decyzji organ pierwszej instancji podał, że zgromadzone dowody są niewystarczające dla jednoznacznego zajęcia stanowiska z następujących powodów: 1. raport oddziaływania planowanego przedsięwzięcia na środowisko posiada wady wykazane w postanowieniu z dnia [...] r., 2. brak pozwolenia na użytkowanie fermy lub zmiany sposobu użytkowania ze zwiększeniem obsady oraz zmiany technologii chowu, obowiązek przedłożenia których wynika z postanowienia z dnia [...] r., 3. nie uzupełniono i nie poprawiono raportu oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko zgodnie z wymogami wynikającymi z postanowienia z dnia [...] r. – natomiast przesłane wyjaśnienia nie zadawalają organu wydającego decyzję, 4. brak jednoznacznego stanowiska Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w [...], 5. w okresie trwającego postępowania wpłynęły dwa protesty, 6. w dniu [...] r. organ wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zbadanie legalności funkcjonowania fermy tuczu trzody chlewnej w [...] – postępowanie w toku, 7. na dzień wydania decyzji wnioskodawca nie posiada wymaganego prawem pozwolenia zintegrowanego dla fermy trzody chlewnej w [...], 8. analiza Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego Miasta i Gminy [...] w odniesieniu do miejscowości [...] nakłada obowiązek, przed rozbudową fermy, opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, 9. planowane przedsięwzięcie mnie spełnia wymogu wynikającego z art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż żadna sąsiednia działka, dostępna z tej samej drogi publicznej, nie jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Spółka P. z siedzibą w [...], nie zgadzając się z negatywną decyzją organu pierwszej instancji, wniosła odwołanie domagając się uchylenia zaskarżonej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kodeks postępowania administracyjnego, art. 59 - art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz. 717 ze zm.) oraz art. 31-39 i art. 46-57 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (Dz. U. Nr 62, poz. 627 ze zm.), decyzją z dnia [...] r., Nr [...], utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że w ramach prowadzonego postępowania organ zobowiązany jest dokonać analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym planowana jest realizacja wnioskowanej inwestycji. Organ pierwszej instancji w trakcie postępowania prowadził również niezbędne postępowanie w sprawie oceny oddziaływania planowanej inwestycji na środowisko z udziałem społeczności lokalnej, na podstawie przedłożonego raportu o oddziaływaniu inwestycji na środowisko. W ramach postępowania w sprawie oddziaływania inwestycji na środowisko inwestor, w pismach kierowanych do PWIS w [...], ujawnił ilość sztuk trzody chlewnej utrzymywanej na terenie istniejącej fermy w [...] (ok. 12 tyś.) i o planowanym dopiero zamiarze wystąpienia do Wojewody [...] o uzyskanie pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do tuczu trzody. W pismach tych Spółka zawarła również informację o wydanej w [...] r. przez Burmistrza [...] decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji obejmującej przebudowę istniejącej fermy w [...], obejmującej m.in. budowę zbiornika na gnojowicę na [...] tyś. m³. Spółka nie ujawniła natomiast, że nieważność tej decyzji stwierdziło Kolegium w dniu [...] r. z uwagi na sprzeczność z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. PWIS w [...] zwrócił uwagę na fakt, że złożony przez inwestora wniosek winien dotyczyć ustalenia warunków zabudowy nie tylko budowę zbiornika na gnojowicę ale dla całości przedsięwzięcia tj. zmiany sposobu użytkowania istniejących obiektów fermy w [...], wynikającej ze zwiększenia obsady (z [...] tyś. do [...] tyś.) i zmiany technologii hodowli na bezściołową. Dalej organ odwoławczy podał, że w [...] r. na ręce Burmistrza [...] wpłynęło pismo Stowarzyszenia rozwoju wsi [...] i okolic protestujące przeciwko budowie zbiornika na gnojowicę i sprzedaży Spółce ziemi dotychczas dzierżawionych, a niezbędnych do rozsączania gnojowicy powstającej na terenie fermy. Wobec tak licznych protestów mieszkańców okolicznych miejscowości Burmistrz [...] pismem z dnia [...] r. zwrócił się do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] o zbadanie czy Spółka P. prowadząc tucz w aktualnej obsadzie na terenie fermy w [...] posiada wymagane prawem stosowne pozwolenia wynikające z ustawy Prawo budowlane. PINB w [...] postanowieniem z dnia [...] r. nakazał wstrzymać Spółce P. użytkowanie fermy tuczu w [...], z dopuszczeniem do możliwości zakończenia cyklu produkcyjnego. Zdaniem organu odwoławczego istotną okolicznością w sprawie jest również to, że Wojewoda [...] odmówił Spółce udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie instalacji do tuczu w ilości [...] tyś. sztuk, ze względu na nie zastosowanie przy wykorzystywaniu gnojowicy rozwiązań wynikających z najlepszej dostępnej techniki, dotyczących gromadzenia gnojowicy, co w konsekwencji prowadzić może do wstrzymania prowadzenia tej instalacji w obiektach fermy. Kolegium wskazało również, że organ prowadzący postępowanie zobowiązany był uwzględnić zaistniały stan na terenie fermy w [...], bowiem wydana decyzja mogłaby pozostawać w sprzeczności z końcowym rozstrzygnięciem PINB w [...], który dopiero wszczął procedurę postępowania w sprawie samowoli budowlanej przewidującą możliwość wydania decyzji o przywróceniu poprzedniego sposobu użytkowania obiektów fermy. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy pozostawałoby również w sprzeczności z decyzją organu ochrony środowiska, odmawiającą Spółce P. udzielenia pozwolenia zintegrowanego na prowadzenie na terenie fermy w [...] instalacji tuczu trzody chlewnej, właśnie ze względu na sposób gromadzenia powstającej gnojowicy. Odnosząc się do zarzutu podniesionych w odwołaniu Kolegium nie podzieliło stanowiska Spółki, że organ pierwszej instancji winien wydać decyzję o warunkach zabudowy niezależnie od stanowiska PINB w [...], który wstrzymał użytkowanie obiektów fermy ze względu na stwierdzoną samowolę budowlaną oraz niezależnie od stanowiska Wojewody, który odmówił pozwolenia zintegrowanego na prowadzoną instalację tuczu trzody chlewnej. Reasumując Kolegium stwierdziło, że wobec stwierdzonego w trakcie prowadzenia przez organ pierwszej instancji postępowania o wydanie decyzji o warunkach zabudowy zaistniałego stanu faktycznego i prawnego na terenie objętym planowaną inwestycją tj. zbiornika na gnojowicę o wielkości odpowiadającej ilości tam prowadzonego tuczu, osiągniętej z tytułu wykonania robót budowlanych w drodze stwierdzonej samowoli budowlanej, odmowa wydania decyzji o warunkach zabudowy nie narusza obowiązującego w tym względzie prawa. Spółka P. z siedzibą w [...] zaskarżyła powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] wnosząc o jej uchylenie w całości oraz decyzji ją poprzedzającej. W uzasadnieniu podniesiono między innymi, że SKO w ogóle nie odniosło się do istoty sprawy i swoje stanowisko oparło na innych postępowaniach, które nie mają charakteru prejudykatu i nie mają bezpośredniego związku z rozstrzyganym problemem. Zdaniem skarżącej nie ma żadnego związku z rozpoznawaną sprawą kwestia uzyskania bądź nie uzyskania pozwolenia zintegrowanego, a ponadto orzeczenie w tej sprawie jest nieprawomocne i zostało zaskarżone. Nie ma również żadnego związku z rozpoznawaną sprawą kwestia stanowiska nadzoru budowlanego i jego decyzji, która również została zaskarżona i też nie jest prawomocna. Skarżąca zarzuciła również, że organ odwoławczy w sentencji decyzji przywołał przepisy prawa materialnego, które legły u podstawy rozstrzygnięcia, natomiast w obszernym uzasadnieniu brak jest przywołania tych norm prawa materialnego, co stanowi dla skarżącej utrudnienie obrony. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] odpowiadając na skargę podtrzymało dotychczasowe stanowisko i wniosło o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że przyczyną odmowy ustalenia skarżącej warunków zabudowy dla wnioskowanej inwestycji było stwierdzenie, iż pozytywna decyzja pozostawałaby w sprzeczności z końcowym rozstrzygnięciem Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] w sprawie samowolnej zmiany sposobu użytkowania fermy oraz z decyzją Wojewody [...] odmawiającą skarżącej udzielenia pozwolenia zintegrowanego. Swoje stanowisko Kolegium oparło o przepis art. 53 ust. 3 pkt 2 w związku z art. 64 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. Nr 80, poz.717 ze zm.), który zobowiązuje organ przed wydaniem decyzji o warunkach zabudowy do dokonania analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji. Wobec takiego stanowiska organu wyjaśnić należy, że wskazany powyżej przepis reguluje jedynie kwestie postępowania wyjaśniającego poprzedzającego wydanie decyzji o warunkach zabudowy, nakazując ustalenia stanu faktycznego i prawnego terenu. Przy czym analiza faktyczna obejmuje ustalenie osoby rzeczywiście władającej gruntem, aktualnego stanu zagospodarowania i zabudowy, ustalenie możliwości tworzenia infrastruktury, ukształtowanie terenu, czyli okoliczności, które mogłyby uniemożliwić realizację inwestycji określonej we wniosku. Natomiast analiza prawna obejmuje ustalenie czy – a jeżeli tak, to w jakim zakresie – będą miały zastosowanie do danego przypadku przepisy szczególne, z których wynikają ograniczenia w możliwości zabudowy i zagospodarowania terenu. W rozpatrywanej sprawie podane przyczyny odmowy wydania pozytywnej decyzji nie mieszczą się ani w ustaleniach faktycznych, ani w prawnych terenu objętego wnioskiem. Bowiem nie można uznać za przepis szczególny decyzji wydanych przez inne organy administracji publicznej. Ponadto należy wskazać, że ustawa Prawo budowlane, jako regulująca dalszy etap procesu inwestycyjnego, nie jest przepisem szczególnym do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Natomiast co do ustawy Prawo ochrony środowiska, to organy nie wskazały żadnego przepisu tej ustawy, który ograniczałby możliwość zagospodarowania terenu w sposób określony we wniosku. Ograniczenia takiego nie wprowadza decyzja odmawiająca wydania pozwolenia zintegrowanego. Z powyższych względów Sąd uznał, że decyzja organu odwoławczego, jak również organu pierwszej instancji narusza przepisu ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w szczególności przepis art. 53 ust. 3 pkt 2 i art. 56 w związku z art. 64 ust 1. Dodatkowo należy wskazać, że decyzja organu pierwszej instancji, w części w której powołuje się na nie uzupełnienie wniosku o ustalenie warunków zabudowy, narusza przepis art. 64 § 2 kpa. Bowiem nie usunięcie braków wniosku winno skutkować pozostawieniem wniosku bez rozpoznania, a nie wydaniem decyzji odmownej. Przy tym należy wskazać, że jeżeli dołączony do wniosku o ustalenie warunków zabudowy raport o oddziaływaniu przedsięwzięcia na środowisko nie w pełni odpowiada w treści określonym w prawie wymaganiom, to organ może jedynie wezwać do uzupełnienia braków raportu jako dowodu w sprawie – wypełniając dyspozycję art. 7 i art. 77 kpa. Decyzja organu pierwszej instancji narusza również przepis art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, gdyż organ pierwszej instancji stwierdzając, że planowana inwestycja nie spełnia wymogu z ww. przepisu, jednocześnie nie przeprowadził w tym zakresie stosownej analizy – zgodnie z § 3 ust. 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz.1588). Mając na uwadze powyższe Sąd, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) oraz na podstawie art. 135 i art. 200 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153,poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.