II SA/Sz 919/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 lutego 2009 r. sprawy ze skargi S. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie specjalnego zasiłku celowego uchyla zaskarżoną decyzję. S. D. złożyła w dniu [...] r. w Miejskim Ośrodku Pomocy Rodzinie w [...] wniosek, w którym ubiegała się o sfinansowanie zakupu leków, które musi przyjmować oraz refundację leków dla męża J.D. w kwocie [...] zł, które nabyła za pożyczone pieniądze. W toku postępowania S. D. uzupełniła wniosek o przyznanie pomocy na opłacenie rachunku za energię elektryczną. Decyzją działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta Kierownika Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Zachód Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z dnia [...] r. Nr [...] odmówiono S. D. przyznania pomocy w formie specjalnego zasiłku celowego na dofinansowanie zakupu leków dla J. D. oraz opłacenia rachunku za pobór energii elektrycznej. Organ I instancji uzasadniając swoje stanowisko wskazał m.in., iż specjalny zasiłek celowy jest przyznawany na zasadach uznania administracyjnego, a ponadto jego przyznanie zależy od możliwości finansowych Ośrodka, a te są ograniczone, ilość osób ubiegających się o udzielenie pomocy wzrasta i stąd też nie każda zgłoszona potrzeba może być zaspokojona zgodnie z oczekiwaniami. Organ podniósł nadto, że mąż wnioskodawczyni zobowiązany do przedłożenia zaświadczenia lekarskiego o konieczności stosowania leków ratujących życie, zobowiązania nie wykonał. Wskazano również, że odrębnymi decyzjami przyznana została już S. D. pomoc w formie specjalnego zasiłku celowego na zakup leków w kwocie [...] zł i zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości [...] zł miesięcznie od [...] r. S. D. w dniu [...] r. wniosła odwołanie od decyzji organu I instancji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] . W odwołaniu wskazała, że jest osobą niepełnosprawną, po dwóch operacjach kręgosłupa i po udarze mózgu. Oświadczyła, iż zamieszkuje wraz z mężem w jednym pokoju, a należy jej się oddzielny pokój oraz korzystanie ze wsparcia środowiskowego w samodzielnej egzystencji, korzystanie z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych, świadczonych przez pomoc społeczną. Wskazała również, że jej mąż – J. D., od [...] lat nie pracuje, jest zarejestrowany w urzędzie pracy bez prawa do zasiłku i pomimo, tego że wypełnia sumiennie obowiązki bezrobotnego, nie ma dla niego zatrudnienia. S. D. stwierdziła także, iż mąż całkowicie zajmuje się domem oraz opieką nad jej osobą "tym samym odciążając Opiekę Społeczną" i chociaż jest bezrobotny, nie otrzymuje – w przeciwieństwie do innych osób o podobnym statusie, żadnej pomocy. S, D. wskazała nadto, iż musi przyjmować leki ratujące życie, które są zalecane w ostatnich wypisach szpitalnych oraz to, że choruje również na [...] . Przyznała jednocześnie, iż otrzymała odrębną decyzją zasiłek celowy na zakup żywności w okresie od [...] r. w wysokości [...] zł miesięcznie kwestionując równocześnie wysokość zasiłku na zakup leków. Odwołująca się oświadczyła ponadto, iż utrzymuje się wraz z mężem z renty w wysokości[...] ,00 zł, z której potrącane ma [...] ,00 zł, a zatem bez potrąceń jej dochód wynosi [...] ,00 zł, a nie jak ustalił organ I instancji [...] zł. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [..] po rozpatrzeniu odwołania S. D., decyzją z dnia [...] r. Nr [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. Kolegium na podstawie akt sprawy ustaliło, iż łączny dochód rodziny w przedmiotowej sprawie wynosi [...] zł miesięcznie, a więc [...] zł na osobę. Na dochód ten składa się renta S. D. z tytułu całkowitej niezdolności do pracy wraz z dodatkiem pielęgnacyjnym w wysokości [...] zł oraz dodatek mieszkaniowy w wysokości [...] zł. Organ odwoławczy w swoim uzasadnieniu wyjaśnił ponadto zasady udzielania świadczeń z publicznych środków pomocy społecznej, wskazując zwłaszcza, iż na podstawie art. 8 ust. 1 pkt 3 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 24 lipca 2006 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie, której dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] ,00 zł. W związku z tym, organ stwierdził, iż strona nie kwalifikuje się do otrzymania świadczenia pieniężnego z pomocy społecznej na podstawie art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. W dalszej części uzasadnienia, organ odwoławczy wskazał jednak, iż zgodnie z art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, w szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy, w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Organ II instancji zauważył przy tym, iż świadczenia w ramach zasiłku celowego specjalnego nie mają jednak charakteru roszczeniowego, zaś organ rozstrzygający o pomocy finansowej nie jest zobligowany do przyznania takiego świadczenia. Decyzja w tym przedmiocie ma charakter uznaniowy. Zdaniem Kolegium również kwestia wysokości takiego zasiłku, w granicach przewidzianych przywołanym przepisem art. 41 pkt 1, pozostawiona została przez ustawodawcę do uznania organu administracyjnego. Odnosząc się do uzasadnienia decyzji organu I instancji, w którym stwierdzono, iż wysokość przyznanej pomocy odpowiada możliwościom finansowym Ośrodka, Kolegium stwierdziło, że nie ma rozeznania, co do możliwości finansowych Ośrodka, ani też potrzeb społecznych i liczby osób starających się o pomoc, aby ingerować w odmowę przyznania świadczeń, jeżeli decyzje w tym przedmiocie wydawane są w dopuszczalnych prawem ramach uznania administracyjnego. Organ II instancji wskazał ponadto, iż ogólna sytuacja finansowa ośrodków pomocy społecznej nie jest dobra ze względu na wzrastającą liczbę osób korzystających z ich pomocy. W związku z tym, w pierwszej kolejności zawsze przyznawane są świadczenia tym osobom, czy rodzinom, które nie posiadają żadnego dochodu lub dochód ten nie przekracza kwot kryterium dochodowego. Zdaniem Kolegium, strona nie może skutecznie żądać zaspokojenia wszystkich potrzeb ze środków, którymi dysponuje Ośrodek, bowiem zgodnie z wyrokiem Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20.11.2001 – stopień pokrycia potrzeb osób uprawnionych jest zależny od poziomu ogólnej zamożności społeczeństwa i stanu finansów publicznych. Uzasadniając swoją decyzję, organ II instancji wskazał także, iż S.D. jest objęta pomocą ze strony Ośrodka i na podstawie odrębnych decyzji otrzymała zasiłek celowy na dofinansowanie zakupu leków oraz zasiłek celowy na zakup żywności w okresie od czerwca do września 2008 r. Nie została zatem pozostawiona bez pomocy w trudnej sytuacji jej rodziny. S. D. wniosła skargę na decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [....] r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w[...] . W skardze domagała się przyznania jej świadczeń na dofinansowanie zakupu leków dla męża J. D. oraz opłacenia rachunku za pobór energii elektrycznej. W ocenie skarżącej przyznawana jej pomoc, biorąc pod uwagę jej sytuację materialną i zdrowotną, jest niewystarczająca na zaspokojenie niezbędnych potrzeb życiowych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie z przyczyn podanych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest tylko pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, iż przedmiotem niniejszej sprawy sądowoadministracyjnej jest ocena przez sąd prawidłowości prowadzenia przez organ administracji publicznej postępowania administracyjnego oraz zapadłych w tym postępowaniu rozstrzygnięć. Sąd administracyjny nie jest zatem uprawniony do wydania orzeczenia o zmianie decyzji poprzez przyznanie skarżącej określonego prawa bądź uprawnienia, wynikającego z przepisów prawa normujących określoną dziedzinę spraw (np. z zakresu pomocy społecznej). Sąd administracyjny nie dokonuje bowiem kontroli decyzji wydanych w granicach danej sprawy wedle kryterium celowości i słuszności podjętego rozstrzygnięcia, z punktu widzenia życiowych potrzeb strony, lecz ocenia, czy wydana w sprawie decyzja narusza przepisy prawa, w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Z akt sprawy wynika, że przeprowadzone postępowanie przez działającego z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] Kierownika Rejonowego Ośrodka Pomocy Rodzinie Zachód Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] oraz Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w przedmiocie odmowy przyznania S. D. specjalnego zasiłku celowego narusza przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. Nr 64 poz. 593 ze zm.), w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie stanowił art. 41 pkt 1 i art. 8 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej. Zgodnie z art. 41 pkt 1, szczególnie uzasadnionych przypadkach osobie albo rodzinie o dochodach przekraczających kryterium dochodowe może być przyznany specjalny zasiłek celowy w wysokości nieprzekraczającej odpowiednio kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej lub rodziny, który nie podlega zwrotowi. Art. 8 ust. 1 wskazuje natomiast na wysokość kryterium dochodowego rodziny, którego przekroczenie umożliwia rozpatrywanie wniosku osoby zainteresowanej o przyznanie specjalnego zasiłku celowego. Kryterium to dla rodziny skrzącej wynosi 351 zł i przy dochodzie na osobę w rodzinie S. D. wynoszącym [...] zł zostało niewątpliwie przekroczone. Z treści art. 41 pkt 1 powołanej wyżej ustawy wynika, że organ prowadzący postępowanie o przyznanie zasiłku celowego specjalnego wydaje decyzję w ramach tzw. "uznania administracyjnego", swobodnie decydując o tym, czy w sprawie indywidualnej wystąpił szczególnie uzasadniony przypadek, uzasadniający przyznanie tej formy świadczenia z pomocy społecznej. Przepis art. 41 ust. 1 upoważnia zatem organ do przyznania tej formy pomocy, w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza, jak wynika z art. 7 Kpa, załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Uznanie administracyjne nie pozwala zatem organowi na dowolność w załatwianiu sprawy, ale nie nakazuje mu spełnienia każdego żądania obywatela. Z treści zaskarżonej decyzji nie wynika, by organy obu instancji rozpatrywały wniosek skarżącej w kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku. Kolegium oprócz przytoczenia przepisów prawa dotyczących rozpatrywanej sprawy, omówienia sytuacji materialnej i zdrowotnej skarżącej i jej męża oraz przytoczenia kilku nader ogólnikowych tez dotyczących przyznawania świadczeń z pomocy społecznej, nie rozpatrzyło ponownie sprawy S. D, według zasad obowiązujących organ odwoławczy. Na szczególną dezaprobatę zasługuje przedstawiona w zaskarżonej decyzji ocena Kolegium co do możliwości oraz wysokości przyznawania świadczeń przez organ I instancji z powołaniem się na brak rozeznania organu odwoławczego w tym zakresie. Podkreślenia wymaga, że jeśli organ odmawiając przyznania świadczeń z pomocy społecznej lub przyznając świadczenia w obiektywnie niedużym zakresie powołuje się na niewystarczające środki przeznaczone w gminie na ten cel, winien się do tych konkretnych wartości odwołać. Kolegium akceptując brak takich informacji w decyzji pierwszoinstancyjnej oraz powołując się na własny brak rozeznania w tym zakresie w istocie doprowadza do funkcjonowania w obrocie prawnym decyzji wadliwej, naruszającej prawo strony do wyczerpującego rozpoznania jej sprawy. Wskazać nadto należy, że organ odwoławczy miał możliwość uzupełnienia materiału dowodowego o dane dotyczące nakładów finansowych gminy [...] na pomoc społeczną na podstawie art. 136 Kpa. O tym, czy mamy do czynienia ze szczególnie uzasadnionym przypadkiem w rozumieniu art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, będą decydowały indywidualne okoliczności każdej sprawy. Ustawa o pomocy społecznej nie definiuje pojęcia "szczególnie uzasadniony przypadek". Nie negując trafności interpretacji tego pojęcia dokonanych w wyrokach Naczelnego Sąd Administracyjnego zauważyć trzeba, że orzecznictwo kształtując kierunek interpretacji, nie zastępuje samej definicji. Stąd wypływa wniosek o potrzebie wielopłaszczyznowego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy. Nie przesądzając treści przyszłej decyzji, organ ponownie rozpoznając sprawę uzupełni materiał dowodowy zgodnie z powyższymi wskazaniami jak również rozważy, zgodnie z treścią art. 41 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, czy wniosku S. D. o przyznanie pomocy finansowej na leki dla męża oraz opłacenie rachunku za energię elektryczną nie należałoby potraktować w kategoriach szczególnie uzasadnionego przypadku ze względu na jej sytuację życiową, materialną i zdrowotną. W tych okolicznościach sprawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.