II SA/Sz 919/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia NSA Elżbieta Makowska (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 listopada 2013r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę oddala skargę Prezydent Miasta decyzją z dnia [...] nr [...] na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.) oraz art. 82 ust. 1 i 2 ustawy z dna 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2000 r. Nr 243, poz. 163) umorzył postępowanie w sprawie udzielenia E. C. i U. R. współwłaścicielkom Spółki A. pozwolenia na budowę budynku o lokalach mieszkalnych z usługami i urządzeniami związanymi z budynkiem na nieruchomości położonej [...]. W uzasadnieniu organ dokonał ustaleń co do dotychczasowego toku postępowań administracyjnych i sądowo-administracyjnych jakie toczyły się w przedmiocie powyższego wniosku o pozwolenie na budowę. Z ustaleń tych wynika, że E.C. i U. R. wystąpiły z wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę budynku o lokalach mieszkalnych z usługami na i urządzeniami związanymi z budynkiem na nieruchomości. Decyzją z dnia [...] nr [...] Prezydent Miasta udzielił pozwolenia na budowę przedmiotowego budynku. Wojewoda decyzją z dnia [...] nr [...], po rozpatrzeniu odwołania J. K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji z dnia [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego na skutek wniosku J.K. o stwierdzenie nieważności decyzji Wojewody z dnia [...], w dniu [...] wydał decyzję nr [...] umarzającą postępowanie w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej decyzji Wojewody . Następnie decyzją z dnia [...] nr [...]Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił decyzję własną z [...]i odmówił stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]. Wojewódzki Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 25 stycznia 2005 r., sygn. akt IV SA/3559/03 uchylił decyzje Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz z dnia [...]. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...] nr [...] o pozwoleniu na budowę opisanego budynku wydanej E. C. i U. R. współwłaścicielkom Spółki A. W tym stanie faktycznym sprawy Prezydent Miasta w uzasadnieniu opisanej na wstępie decyzji z dnia [...] wskazał, że budowa przedmiotowego budynku została zakończona, a Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] udzielił pozwolenia na jego użytkowanie. W związku z powyższym postępowanie w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę obiektu, który został wykonany stało się bezprzedmiotowe. Odwołanie od powyższej decyzji złożyła A. K., podnosząc, że wszczęcie postępowania w sprawie wydania pozwolenia na budowę dla spornej inwestycji pozwoliłoby na wyjaśnienie bezpieczeństwa pożarowego oraz zakończyłoby się wydaniem decyzji w sprawie pozwolenia na budowę zgodnie z przepisami Prawa budowlanego. Zdaniem skarżącej w decyzji nie powołano żadnego przepisu prawnego dopuszczającego zakończenie budowy i przekazanie obiektu do użytkowania przed wydaniem ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę. Dodatkowo skarżąca wskazała, że Inspektor Nadzoru Budowlanego unieważnił decyzję Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę, ponieważ, jak wynika z uzasadnienia wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w z dnia 25 stycznia 2005 r., wydana ona została z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto decyzja Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] dotyczy udzielenia pozwolenia na użytkowanie tylko części budynku tj. bez lokali. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 105 Kodeksu postępowania administracyjnego Wojewoda po rozpoznaniu odwołania A. K. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Uzasadniając wydane rozstrzygnięcie organ II instancji podał, że decyzja Wojewody z dnia [...] utrzymująca w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] w dniu jej wydania stała się ostateczna, zatem inwestor po spełnieniu wymogu wynikającego z art. 41 ust. 4 ustawy Prawo budowlane mógł przystąpić do realizacji inwestycji na podstawie zatwierdzonego projektu budowlanego. W aktach sprawy jest takie zawiadomienie złożone przez inwestora w dniu 2 lipca 2002 r. skierowane do Inspektora Nadzoru Budowlanego. Po zrealizowaniu inwestycji Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] udzielił pozwolenia na użytkowanie budynku o lokalach mieszkalnych z usługami. Inspektor Nadzoru Budowlanego związany wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego z dnia [...]., decyzją z dnia [...] stwierdził nieważność decyzji Wojewody z dnia [...] oraz decyzji Prezydenta Miasta z dnia [...]. o pozwoleniu na budowę budynku o lokalach mieszkalnych z usługami na i urządzeniami związanymi z budynkiem. Zatem decyzja Prezydenta Miasta o pozwoleniu na budowę oraz decyzja Wojewody utrzymująca ją w mocy zostały decyzją Głównego Inspektora z dnia [...] usunięte z obrotu prawnego. Jednakże w Urzędzie Miasta pozostał do rozpoznania wniosek E. C. i U.R. z dnia [...] o pozwolenie na budowę przedmiotowej inwestycji, który w zaistniałej sytuacji stał się bezprzedmiotowy. Zgodnie z utrwalonym w literaturze poglądem, bezprzedmiotowość postępowania ma miejsce w sytuacji, gdy zaistnieją okoliczności czyniące wydanie decyzji administracyjnej prawnie niemożliwym z uwagi na brak przedmiotu postępowania. Przedmiotem tym jest natomiast konkretna sprawa, w której organ administracji państwowej jest władny i jednocześnie zobowiązany rozstrzygnąć na podstawie przepisów prawa materialnego o uprawnieniach lub obowiązkach indywidualnego podmiotu. Postępowanie w takiej sprawie staje się bezprzedmiotowe jeżeli zabraknie któregoś z elementów tego stosunku materialnoprawnego. Zrealizowanie inwestycji i uzyskanie pozwolenia na jej użytkowanie spowodowało, że wniosek z dnia 3 grudnia 2001 r. stał się bezprzedmiotowy, ponieważ inwestycja nim objęta została zrealizowana. Organy budowlane zgodnie z dyspozycją art. 28 Prawa budowlanego wydają pozwolenie na budowę tylko przed przystąpieniem do realizacji inwestycji a nie po jej realizacji. Na powyższą decyzję A. K. złożyła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, podnosząc, iż jest ona niezgodna ze stanem faktycznym. Rozpatrując odwołanie organ nie wziął pod uwagę, że projekt budowlany w oparciu o który zrealizowano sporny budynek był niezgodny z art. 94 ustawy, który stanowi, że poddasze nie jest kondygnacją co znaczy, że lokale znajdujące się na poddaszu nie były ujmowane w liczbie kondygnacji budynku. Spowodowało to, że budynek jednorodzinny, czteromieszkaniowy, ma sześć mieszkań, czyli jest budynkiem wielorodzinnym. Tymczasem w pozwoleniu na budowę lokale na poddaszu nazwano biurowymi. Sporny budynek został zaprojektowany i wykonany jako trzykondygnacyjny, wielorodzinny. W takim przypadku zgodnie z Prawem budowlanym ze względu na ochronę przeciwpożarową wymagana jest odpowiednia odległość między budynkami. Jednak w części opisowej projektu kwestie te pominięto. Powyższe stanowi naruszenie art. 5 ust. 1 pkt 1b Prawa budowlanego. Dodatkowo skarżąca wskazała, że z decyzji Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wynika że do użytku oddano budynek z częścią poddaszową. W ocenie skarżącej projekt budowlany wymaga weryfikacji. Na rozprawie sądowej skarżąca wyjaśniła, że stwierdzenie nieważności pozwolenia na budowę spowodowało jednocześnie nieważność projektu budowlanego, Projekt ten jako nieprawidłowy nie powinien być podstawą udzielenia pozwolenia na budowę. Ponadto skarżąca podniosła zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, ponieważ organ ten nie odniósł się do odwołania w drodze postępowania własnego, lecz oparł się na decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał stanowisko zajęte w sprawie i wniósł o oddaleni skargi. Pismem z dnia [...] uczestnicy postępowania: małżonkowie E.K. i J. P., małżonkowie K. i W. P., P.U., G. S., małżonkowie M. i P. M. oraz M. B., R. i A. B. wnieśli o oddalenie skargi. Ponadto poddali w wątpliwość zasadność uznania ich za uczestników postępowania sądowego w obawie przed nałożeniem na nich obowiązków administracyjno - prawnych w miejsce inwestora budynku, to jest wspólników spółki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem. Kwestionowana skargą decyzja ostateczna utrzymuje w mocy decyzję organu I instancji umarzającą , jako bezprzedmiotowe, postępowanie administracyjne wywołane wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę budynku mieszkalnego i zatwierdzenie projektu budowlanego. W takiej sytuacji sądowa kontrola zgodności z prawem zaskarżonej decyzji polega na zbadaniu czy akt ten jest zgodny z art. 105 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego, stanowiącego podstawę prawną rozstrzygnięcia umarzającego postępowanie administracyjne. Treść skargi wskazuje, że skarżąca błędnie pojmuje istotę problemu prawnego jaki legł u podstaw zaskarżonej decyzji. Należy zatem wyjaśnić, że po pierwsze, stan faktyczny sprawy, wywołanej wnioskiem inwestora o pozwolenie na budowę, w zakresie treści rozstrzygnięć wydawanych przez organy administracji publicznej orzekające zarówno w trybie zwykłym jak i w trybie nadzwyczajnym (w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej), a także wyroku WSA z dnia 25 stycznia 2005 r. została w zaskarżonej decyzji prawidłowo ustalona i nie jest kwestionowana skargą. Po drugie, w wyniku tych rozstrzygnięć zaistniał stan faktyczny w którym , jak to również prawidłowo ustalił Wojewoda w zaskarżonej decyzji, w momencie przystąpienia do realizacji inwestycji, oraz w dacie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wybudowanego obiektu, inwestor dysponował ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę i zatwierdzeniu projektu budowlanego. Po trzecie, dopiero w wyniku wdrożenia nadzwyczajnego trybu postępowania administracyjnego jakim jest stwierdzenie nieważności decyzji, decyzja udzielająca pozwolenie na budowę i zatwierdzająca projekt budowlany została wyeliminowana z obrotu prawnego z powodu stwierdzenia jej nieważności. Po czwarte, rację mają organy obu instancji orzekające w niniejszej sprawie przyjmując, że procesowym skutkiem stwierdzenia nieważności decyzji o pozwoleniu na budowę jest pozostawanie w organie I instancji nierozstrzygniętego wniosku o pozwolenie na budowę (i zatwierdzenie projektu budowlanego). Skarżąca, jak można przypuszczać na podstawie treści skargi i jej wyjaśnień złożonych na rozprawie uważa, że taki stan faktyczny uzasadnia ponowne merytoryczne rozpoznanie tego wniosku wraz ze wszystkimi tego konsekwencjami związanymi z zatwierdzeniem przedłożonego wraz z wnioskiem projektu budowlanego. Takie stanowisko skarżącej jest błędne, gdyż nie uwzględnia treści art. 28 ust. 1 ustawy prawo budowlane, który stanowi, że roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31. W przepisie tym ustawodawca wyraźnie określił, że uzyskanie pozwolenia na budowę musi poprzedzać rozpoczęcie robót budowlanych, co powoduje, że nie jest prawnie dopuszczalne wydanie wymaganej prawem decyzji o pozwoleniu na budowę w sytuacji, gdy roboty budowlane zostały już rozpoczęte. Wprawdzie celem postępowania administracyjnego jest załatwienie sprawy poprzez wydanie decyzji rozstrzygającej ją co do istoty (np. poprzez wydanie pozwolenia na budowę lub poprzez odmowę udzielenia takiego pozwolenia), jednakże ten cel postępowania administracyjnego nie zawsze może być osiągnięty, co miał na uwadze ustawodawca wprowadzając do Kodeksu postępowania administracyjnego art. 105 § 1 i 2 dotyczący umorzenia postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, o której stanowi art. 105 § 1 Kpa oznacza, że brak jest któregoś z elementów materialnego stosunku prawnego, a wobec tego nie można wydać decyzji przez rozstrzygniecie jej co do istoty (szerzej na ten temat vide: B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2012 str. 412-417). Zgodnie z art. 105 § 1 Kpa, który stanowił podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia "Gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części." Kodeks nie definiuje przyczyn bezprzedmiotowości postępowania administracyjnego. Zarówno w doktrynie jak i w orzecznictwie powszechnie przyjmuje się, że mogą to być przyczyny podmiotowe (np. śmierć osoby fizycznej, zmiana tytułu własności rzeczy, zniesienie danej kategorii uprawnień itp.) lub przedmiotowe , do których zalicza się i podaje jako przykład typowy sytuację, gdy roboty budowlane zostały wykonane, a postępowanie toczy się w sprawie pozwolenia na budowę. Brak tu jest bowiem elementu materialnego stosunku prawnego jakim jest wydanie rozstrzygnięcia przed przystąpieniem przez inwestora do robót budowlanych. Przyjęcie dopuszczalności wydania pozwolenia na budowę (albo odmowy wydania takiego pozwolenia) po zakończeniu robót budowlanych dotyczyłyby stanu, który został już zakończony, a nie który ma dopiero nastąpić, co wyklucza rozstrzygniecie co do meritum wniosku po zakończeniu robot budowlanych. Przesłanka umorzenia postępowania może istnieć jeszcze przed wszczęciem postępowania, co zostanie ujawnione dopiero w toczącym się postępowaniu, a może ona powstać także, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie, w czasie trwania postępowania, a więc w sprawie już zawisłej przed organem administracyjnym. Z powodu bezprzedmiotowości postępowania w przedmiocie wniosku o pozwolenie na budowę i zarazem co do łączącego się z nim wniosku o zatwierdzenie projektu budowlanego, organy obu instancji nie posiadały uprawnienia do dokonywania ustaleń i ocen prawnych co do zgodności z przepisami prawa budowlanego projektu budowlanego, na podstawie którego obiekt budowlany został wybudowany. Organy te nie były także uprawnione do poddawania jakiejkolwiek ocenie decyzji w przedmiocie pozwolenia na użytkowania, gdyż wykraczałoby to poza granice przedmiotowe sprawy wywołanej wnioskiem o pozwolenie na budowę. Nie mogły zatem odnieść pożądanego skargą skutku zarzuty skargi wskazujące na konieczność weryfikacji projektu budowlanego. Chybiony jest podniesiony na rozprawie zarzut naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. Organ odwoławczy nie miał powodów by prowadzić w niniejszej sprawie jakiekolwiek własne postępowanie dowodowe, skoro materiały niezbędne do rozstrzygnięcia sprawy zostały wyczerpująco zebrane w aktach administracyjnych przez organ I instancji i dla zgodnego z prawem załatwienia sprawy nie wymagały uzupełnienia. Zaskarżona decyzja nie narusza również art. 107 § 3 Kpa., ponieważ zawiera zwięzłe przedstawienie stanu faktycznego istotnego dla rozstrzygnięcia, wskazuje zarzuty odwołania oraz wyjaśnienia podstawę prawna decyzji, która jednocześnie zawiera wskazanie przyczyn nieuwzględnienia odwołania. Z powyższych względów Sąd nie dopatrzył się w zaskarżonej decyzji zarzucanych skargą naruszeń prawa ani jakichkolwiek innych istotnych uchybień prawnych, które należałoby dostrzec z urzędu. W związku zaś z pismem uczestników postępowania (podpisanym przez niektórych tylko współwłaścicieli poszczególnych lokali) należy wyjaśnić, że w postępowaniu sądowo-administracyjnym nie nakłada się na strony lub na uczestników postępowania jakichkolwiek obowiązków prawnych. Na skutek wniesionej skargi sąd administracyjny bada zgodność z prawem zaskarżonej decyzji, zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), nie rozstrzyga natomiast merytorycznie sprawy administracyjnej, gdyż to należy do kompetencji właściwych organów administracji publicznej. Zgodnie z art. 33 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. z 2012 r. poz. 270 z późn. zm.): "Osoba, która brała udział w postępowaniu administracyjnym, a nie wniosła skargi, jeżeli wynik postępowania sądowego dotyczy jej interesu prawnego, jest uczestnikiem tego postępowania na prawach strony. Potencjalnie rzecz ujmując, wynik postępowania sądowego w sprawie administracyjnej zakończonej decyzją umarzającą postępowanie w sprawie pozwolenia na budowę może dotyczyć interesu prawnego właścicieli mieszkań znajdujących się w budynku, którego skarga dotyczy, gdyż nabywając te lokale stali się następcami prawnymi inwestora. Dlatego zaliczenie ich do grona uczestników postępowania sądowego pozwala im na uzyskanie wiedzy o toczącym się postępowaniu oraz prawo do czynnego w nim udziału, włącznie z wnoszeniem przewidzianych ustawa środków zaskarżenia. Z powyższych względów, skoro jak wynika to z decyzji organu I instancji, autorzy omawianego pisma, podobnie jak i inwestorski E. C. i U.R., uznani zostali za strony postępowania administracyjnego, to nie zachodziły podstawy do pozbawienia ich statusu uczestników postępowania sądowo-administracyjnego. Wobec stwierdzenia, że zaskarżona decyzja jest zgodna z prawem należało na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi oddalić skargę.