II SA/Sz 92/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 maja 2014 r. sprawy ze skargi E. S. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej E.S. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] r. E. S., będąca właścicielką działki nr [...] obręb [...] przy ul. [...] zwróciła się w trybie art. 145 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego do Prezydenta wznowienie postępowania zakończonego decyzją ostateczną z dnia [...] r. ustalającą na rzecz R. R. warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcji i magazynowania zapałek na terenie działek o numerach [...] położonych w obrębie [...] w K. przy ul. [...] . Jako podstawę wznowienia skarżąca powołała art. 145 § 1 pkt 1 i 4 Kodeksu postępowania administracyjnego, tj. wydanie decyzji w oparciu o dowody, które nie oddają stanu faktycznego oraz pominięcie jej jako strony w postępowaniu. Skarżąca wskazała, iż o decyzji Prezydenta z dnia [...] r. dowiedziała się z decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r., którą otrzymał jej konkubent T. P. w dniu [...] W rozpoznaniu powyższego wniosku Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., nr [...] wydanym na podstawie art. 149 § 3 w związku z art. 150 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267) odmówiło wznowienia postępowania. W pierwszej kolejności Kolegium zbadało, czy skarżąca w postępowaniu zakończonym decyzją z dnia [...] r. ustalającą warunki zabudowy posiadała status strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. Badając powyższe organ uznał, iż stronami postępowania dotyczącego ustalenia warunków zabudowy nieruchomości objętej działkami nr [...] obręb [...] w K. są władający nieruchomościami przyległymi tj. działkami o numerach: [...] Natomiast działkę skarżącej o nr [...] oddziela od nieruchomości objętej inwestycją działka nr [...] stanowiąca drogę oraz działka nr [...] (zabudowana) będąca własnością J. B. Zatem oddziaływanie wnioskowanej inwestycji ograniczy się tylko do nieruchomości przyległych, a nieruchomość skarżącej położona jest poza obszarem jej oddziaływania. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy E. S. zarzuciła naruszenie art. 149 Kodeksu postępowania administracyjnego polegające na zbadaniu przesłanek przed wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydanie na tej podstawie postanowienia odmawiającego wznowienia. W ocenie skarżącej na tym etapie postępowania organ był uprawniony wyłącznie do zbadania, czy spełnione zostały wymogi formalne wniosku o wznowienie. Dopiero po stwierdzeniu, że wniosek jest formalnie bez zarzutu, konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania, po którym organ może badać merytorycznie podniesione zarzuty i przesłanki. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze postanowieniem z dnia [...] r., [...] utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] r. Odnosząc się do zarzutów skarżącej Kolegium wywiodło, że działając jako organ I instancji zbadało w postępowaniu tzw. wstępnym, czy spełnione zostały przesłanki podmiotowe i przedmiotowe dopuszczalności wznowienia postępowania, a przede wszystkim, czy skarżąca posiada status strony w rozumieniu art. 28 Kodeksu postępowania administracyjnego. W ocenie Kolegium, zgodnie z orzecznictwem Naczelnego Sądu Administracyjnego tylko przepis prawa materialnego przyznający stronie konkretne, indywidualne i aktualne korzyści stwarza dla określonego podmiotu legitymację procesową strony. W świetle najnowszego orzecznictwa ukształtował się pogląd, że właściciele nieruchomości ze względu na uciążliwości posiadają prawo do ochrony swego interesu prawnego oparte na art. 144 k.c. zatem wykazanie posiadania interesu prawnego polega na wykazaniu wpływu zamierzenia inwestycyjnego na możliwość swobodnego korzystania z własnej nieruchomości oraz wykazania, że czyjeś zamierzenie inwestycyjne może wpływać na sferę uprawnień związanych z korzystaniem z nieruchomości. Skarżąca natomiast nie wskazała w jaki sposób planowane przedsięwzięcie wpłynie na wykonywanie przez nią praw rzeczowych, a podniesione przez nią zarzuty mają cechy tylko interesu faktycznego. Na powyższe postanowienie E. S., reprezentowana przez radcę prawnego Ł. S., wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Wnosząc o uchylenie skarżonego postanowienia zarzuciła mu naruszenie przepisu art. 128 § 3 K. p. a. w związku z art. 149 § 3 K.p.a. polegające na zbadaniu podstaw zarzutów przed wszczęciem postępowania wznowieniowego i wydanie na tej podstawie postanowienia odmawiającego wznowienia a następnie utrzymanie go w mocy. W ocenie skarżącej odmawiając najpierw wznowienia postępowania i analizując na tym etapie jego przesłanki organ niewłaściwie zastosował art. 149 § 3 K.p.a., bowiem na tym etapie postępowania organ był władny wyłącznie do zbadania, czy spełnione zostały wymogi formalne wniosku o wznowienie takie jak: termin, brak zdolności do czynności prawnych, powołanie się na zarzuty niestanowiące podstawy do wznowienia postępowania. Po stwierdzeniu, że wniosek jest formalnie prawidłowy konieczne jest wydanie postanowienia o wznowieniu postępowania i dopiero wtedy organ może badać merytorycznie zarzuty i przesłanki. Nie można dokonywać oceny przesłanek merytorycznych wniosku o wznowienie przed wznowieniem. Tym samym badanie przesłanki merytorycznej dotyczącej zarzutu niewystępowania w postępowaniu w charakterze strony może odbyć się już po wznowieniu postępowania, a nie przy wydawaniu formalnego orzeczenia wznawiającego postępowanie. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze podtrzymało stanowisko zajęte w sprawie i wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Skarga jest zasadna i prowadzi do uchylenia zaskarżonego rozstrzygnięcia. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie o odmowie wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na zmianie sposobu użytkowania budynku magazynowego na budynek produkcji i magazynowania zapałek na terenie działek o numerach [...] położonych w obrębie [...] w K. przy ul. [...] W pierwszej kolejności należy wyjaśnić, że wznowienie postępowania jest instytucją procesową stwarzającą możliwość ponownego rozpoznania sprawy administracyjnej, zakończonej decyzją ostateczną, jeżeli postępowanie w którym ją wydano dotknięte jest jedną z wad wymienionych w art. 145 § 1 K.p.a. Jedną z nich jest niebranie przez stronę udziału w postępowaniu bez własnej winy (art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a.). Jest to przy tym przesłanka, która może stanowić podstawę do wznowienia postępowania wyłącznie na żądanie strony (art. 147 K.p.a.). Zauważyć jednak trzeba, że wniesienie przez stronę podania o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. nie wszczyna automatycznie postępowania wznowieniowego. Zgodnie z art. 149 § 1 K.p.a. o wznowieniu postępowania właściwy organ rozstrzyga bowiem w drodze postanowienia, którego wydanie w myśl art. 149 § 2 K.p.a. stanowi dopiero podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. W rozpoznawanej sprawie sporne zagadnienie sprowadza się do kwestii, czy organ rozpatrujący wniosek o wznowienie postępowania oparty na podstawie wskazanej w art. 145 § 1 pkt 1 i 4 K.p.a. może w trakcie czynności wstępnych postępowania wznowieniowego, a więc przed wydaniem postanowienia o wznowieniu albo o odmowie wznowienia postępowania badać, czy wnioskodawca ma interes prawny uzasadniający uznanie go za stronę zakończonego postępowania. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz w doktrynie przyjmuje się, że przed wydaniem postanowienia, a po złożeniu podania o wznowienie postępowania organ podejmuje określone czynności proceduralne mające na celu rozpoznanie złożonego wniosku, niemniej jednak nie są one podejmowane w ramach postępowania administracyjnego. Nie są one czynnościami procesowymi, lecz mają charakter wewnętrzny. W toku tych czynności wstępnych organ bada, czy nie zachodzą zarówno przesłanki przedmiotowe jak i przesłanki podmiotowe, uzasadniające odmowę wznowienia. W przypadku istnienia jakichkolwiek wątpliwości co do tego, czy wnioskodawca miał przymiot strony postępowania, o którego wznowienie wnosi, a więc również, czy może być stroną postępowania wznowieniowego organ powinien rozstrzygać te wątpliwości we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem, o którym mowa w art. 149 § 1 K.p.a., a które zgodnie z art. 149 § 2 K.p.a. stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy. Orzekanie o interesie prawnym wnioskodawcy ma bowiem w tym przypadku charakter merytoryczny i tylko w postępowaniu głównym możliwe jest z zachowaniem zasad postępowania administracyjnego i gwarancji procesowych, jednoznaczne rozstrzygnięcie, czy zaistniały przyczyny wznowienia. Skoro legitymacja procesowa jest przesłanką materialnoprawną, to zasadnym jest badanie jej w toku już wszczętego postępowania, a więc po wydaniu postanowienia o wznowieniu. W rozpoznawanej sprawie Kolegium już we wstępnym etapie wznowienia postępowania rozstrzygnęło czy spełniona została przesłanka wznowienia, mimo, że kwestia ta powinna zostać zbadana dopiero po jego wznowieniu. Niewątpliwie stanowi to naruszenie art. 149 § 2 i 3 K.p.a., ponieważ jak już wskazano w razie powoływania się we wniosku o wznowienie na przesłankę z art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. ustalenia w zakresie interesu prawnego wnioskodawcy i badanie jego legitymacji procesowej w sprawie zakończonej decyzją ostateczną mogą być dokonywane dopiero we wznowionym postępowaniu, po jego formalnym wszczęciu postanowieniem. Wydanie w toku czynności wstępnych postanowienia odmawiającego wznowienia postępowania możliwe jest wtedy, gdy z samego przedmiotu postępowania zakończonego decyzją ostateczną wynika bezsprzecznie, że wnioskodawca nie mógł być jego stroną w ogóle. Jednakże na gruncie niniejszej sprawy okoliczność taka nie miała miejsca. Reasumując stwierdzone uchybienie uzasadniało uchylenie zaskarżonych rozstrzygnięć na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (j.t. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), gdyż mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O zwrocie kosztów orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 powołanej ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.