II SA/Sz 92/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. sprawy ze skargi M. W. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta S. z dnia [...] r. nr [...], II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w S. na rzecz skarżącej M. W. kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Prezydent Miasta S., decyzją z dnia [...] r., nr [...], na podstawie art. 8 ust. 1, ust. 3 i ust. 4, art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 pkt. 2, ust. 2 pkt. 2, art. 64, art. 103 ust. 2, art. 110 ust. 7 i ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (j.t.: Dz. U. z 2018 r. poz. 1508 ze zm.), w pkt 1 ustalił obowiązek wnoszenia przez M. W. miesięcznej opłaty za pobyt E. N. w Domu Pomocy Społecznej przy ul. [...] w S. w wysokości [...] zł miesięcznie. W pkt 2 ustalił, że ww. odpłatność obowiązuje od dnia 1 października 2018 r. i płatna będzie do 10 dnia każdego miesiąca. M. W. odwołała się od powyższej decyzji wnosząc o jej uchylenie i orzeczenie co do istoty sprawy przez odstąpienie od ustalenia obowiązku wnoszenia przez nią miesięcznej opłaty za pobyt E. N. w DPS w S.. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej, przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnuczka jest obowiązana do opłaty w kolejności przed dzieckiem mieszkańca domu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...] r., nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096) – dalej "k.p.a.", w zw. z art. 60 i art. 61 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz.1508 ze zm.), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu Kolegium podało, że decyzją administracyjną z dnia [...] r. Prezydent Miasta S. umieścił E. N. w Domu Pomocy Społecznej dla osób w podeszłym wieku oraz osób przewlekle somatycznie chorych w S. przy ul. [...]. Następnie organ odwoławczy przytoczył treść przepisów, z których wynika, że pobyt w domu pomocy społeczne jest odpłatny do wysokości średniego miesięcznego kosztu utrzymania mieszkańca oraz kolejność osób zobowiązanych do ponoszenia tych kosztów, a także zasady ustalania wysokości wnoszonych opłat. Dalej Kolegium podało, że organ I instancji ustalił, na podstawie zgromadzonej przez siebie dokumentacji, iż miesięczny dochód 2-osobowej rodziny skarżącej stanowi kwota [...]zł, na osobę w rodzinie - [...] zł, i przekracza obowiązujące od 1 października 2018 r. 300 % kryterium dochodowego na osobę w rodzinie (528 zł x 300% = [...] zł) o kwotę [...]zł. Odpłatność odwołującej się ustalono w wysokości 50 % tej kwoty, tj. [...] zł, z uwagi na obowiązek ponoszenia odpłatności również za pobyt dziadka w D.P.S. Skargę na powyższą decyzją wniosła M. W., zaskarżonej decyzji zarzucając: 1. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na uniemożliwieniu jej wypowiedzenia się w sprawie w wystarczający sposób poprzez faktyczne zaniechanie przeprowadzenie wywiadu środowiskowego, co w jej ocenie narusza art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.; 2. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu w sprawie materiału dowodowego przez to, że w ogóle nie analizowano materiału dowodowego pod kątem sytuacji finansowej W. N., co w jej ocenie narusza art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.; 3. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na niewyczerpującym zebraniu i rozpatrzeniu w sprawie materiału dowodowego w zakresie sytuacji majątkowej J. K. i K. N., a nadto zaniechanie poinformowania jej o czynnościach dowodowych mających na celu dokonanie tych ustaleń, a przez to uniemożliwieniu jej w tym zakresie uczestnictwa w postępowaniu, co w jej ocenie narusza art. 6, 7, 8, 9 i 10 k.p.a.; 4. naruszenie przepisów k.p.a. poprzez utrzymanie w mocy w zaskarżanym zakresie wadliwej decyzji organu pierwszej instancji; 5. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na nie wszczęciu postępowania wyjaśniającego w zakresie sytuacji finansowej W. N., co w jej ocenie narusza art. 7 i 77 § 1 k.p.a.; 6. naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, które polegało na zaniechaniu wyjaśnienia, czy istnieje osoba, względnie osoby, której (których) obowiązek partycypowania w kosztach utrzymania wyprzedza obowiązek skarżącego, co jest okolicznością istotną dla prawidłowego rozstrzygnięcia, co narusza przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a.; 7. naruszenie przepisów prawa materialnego, a mianowicie art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy o pomocy społecznej przez błędną wykładnię i przyjęcie, że wnuczka jest obowiązana do opłaty za pobyt w kolejności przed dzieckiem mieszkańca domu w sytuacji, gdy dziecko mieszkańca domu znajduje się w o wiele lepszej sytuacji finansowej. W związku z powyższymi zarzutami wniosła o: 1. uwzględnienie skargi i uchylenie zaskarżonej decyzji w całości; 2. zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, 3. wstrzymanie wykonania w całości zaskarżonej decyzji, a na wypadek, gdyby niniejszy wniosek nie został uwzględniony przez organ drugiej instancji, o uwzględnienie niniejszego wniosku przez Sąd. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie. Na rozprawie w dniu 16 maja 2019 r. pełnomocnik skarżącej dodatkowo podniósł, że E. N. posiada dwóch synów: W. N. i J. K. oraz wnuczki K. W. i M. N.. Wskazał również, że organ błędnie ustalił dochód rodziny skarżącej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje. Skarga zasługuje na uwzględnienie, chociaż nie wszystkie podniesione w niej zarzuty, są zasadne. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 2107) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej: "p.p.s.a.") sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, stosując środki przewidziane w ustawie. Natomiast stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowiły przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j.: Dz. U. z 2018 r., poz. 1508 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowania kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r., poz. 1358). W art. 61 ust. 1-3 ustawy zostały określone zasady dotyczące ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej oraz podmioty obowiązane do ponoszenia tych opłat. Stosownie do art. 61 ust. 1 ustawy, obowiązani do ponoszenia opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej są w kolejności: (1) mieszkaniec domu, a w przypadku osób małoletnich przedstawiciel ustawowy z dochodów dziecka; (2) małżonek, zstępni przed wstępnymi; (3) gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej - przy czym gmina i osoby określone w pkt 2 i 3 nie mają obowiązku wnoszenia opłat, jeżeli mieszkaniec domu ponosi pełną odpłatność. Jednocześnie w ustępie 2 art. 61 ustawy ustawodawca określił granice obciążenia poszczególnych grup podmiotów odpłatnością za pobyt w domu pomocy społecznej. Powołany przepis ustawy o pomocy społecznej stanowi bowiem, że mieszkaniec domu (przedstawiciel ustawowy małoletniego mieszkańca) ponosi odpłatność w wysokości nie większej niż 70% swojego dochodu (dochodu małoletniego dziecka). Przepis ma funkcję ochronną. Nie pozwala na bezwzględne żądanie całości opłaty od mieszkańca, którego dochody własne odbiegają od średniego kosztu utrzymania mieszkańca domu pomocy społecznej. Jeżeli kwota odpowiadająca 70% dochodu własnego mieszkańca nie pokrywa pełnej opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, następuje ustalenie podmiotów obowiązanych do jej uiszczenia z kręgu wskazanego w art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy. Poza tym art. 61 ust. 3 ustawy określa, że w przypadku niewywiązywania się osób, o których mowa w ust. 2 pkt 1, 2 i 2a, z obowiązku opłaty za pobyt w domu pomocy społecznej, opłaty te zastępczo wnosi gmina, z której osoba została skierowana do domu pomocy społecznej, przy czym gminie przysługuje prawo dochodzenia zwrotu poniesionych na ten cel wydatków. Zgodnie natomiast z art. 104 ust. 3 ustawy wysokość należności podlegającej zwrotowi oraz termin jej zwrotu ustala się w drodze decyzji administracyjnej. W stanie faktycznym niniejszej sprawy dochody przebywającej w DPS E. N. nie wystarczają na pokrycie wszystkich kosztów jej pobytu w tej placówce, zaszła zatem potrzeba ustalenia pozostałych kosztów od jej dzieci i wnuków. W tym miejscu podkreślić należy, że wskazany przepis art. 61 ust. 1 u.p.s. zawiera zamknięty krąg osób, w stosunku do których można orzec o obowiązku ponoszenia opłat za pobyt w domu pomocy społecznej i jednocześnie wynika z niego kolejność, w jakiej wymienione w nim podmioty ponoszą odpłatność za ten pobyt. Zasada kolejności przyjęta w przepisie art. 61 ust. 1 u.p.s. oznacza, że w sytuacji, gdy osoba umieszczona w domu pomocy społecznej nie jest w stanie ponosić kosztów pobytu w placówce, obowiązek wnoszenia opłat spoczywa na małżonku, w następnej kolejności na zstępnych, w dalszej kolejności na wstępnych, a jeszcze w dalszej - na gminie, przez którą osoba została skierowana. Wnoszenie opłat nie obciąża równocześnie wszystkich zobowiązanych wymienionych w art. 61 ust. 1 u.p.s., ale obowiązek ten przechodzi na nich w kolejności ustalonej w powołanym przepisie. O ile więc kolejność dotyczy podmiotów wskazanych powyżej, o tyle nie można mówić o kolejności w sytuacji wystąpienia obowiązku ponoszenia takich opłat przez kilkoro zstępnych, jak to ma miejsce w sprawie niniejszej. Każdy bowiem z nich ma taki sam obowiązek ponoszenia tych opłat, a jedynie różnicować je może osiągane kryterium dochodowe każdego zstępnego, o którym mowa w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Jak trafnie bowiem wskazano w wyroku NSA z dnia 2 września 2016 r., sygn. akt I OSK 1006/14, wysokość obciążeń osoby spełniającej kryterium dochodowe określone w art. 61 ust. 2 pkt 2 u.p.s. zależna jest od tego, o ile jej dochód przekracza kwotę kryterium dochodowego, opłata bowiem nie może być wyższa od tej nadwyżki. Bez znaczenia pozostaje natomiast ilość osób obowiązanych do ponoszenia przedmiotowej opłaty, gdyż jedynym czynnikiem kształtującym jej wysokość w odniesieniu do osób wymienionych w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 ustawy, jest ich sytuacja dochodowa. Obowiązek ponoszenia opłat przez każdego zstępnego jest zindywidualizowany, może on jednak wpływać na odpowiedzialność w tym zakresie pozostałych zstępnych. Inaczej bowiem przedstawia się sytuacja, gdy osiągane dochody kilku zobowiązanych pozwalają na obciążenie ich tylko częścią tych opłat, a inaczej, gdy są oni w stanie ponieść całość tej opłaty, a nawet więcej. Wydaje się być bezspornym, że łączna wysokość ustalonych opłat od zobowiązanych nie może przekraczać kwoty miesięcznej opłaty za utrzymanie mieszkańca w DPS, tak samo jak łączna kwota obciążenia zobowiązanych z tytułu opłat za pobyt w domu pomocy społecznej nie może być wyższa niż koszty poniesione z tego tytułu przez gminę. A zatem w sytuacji, gdy tylko jeden z zobowiązanych lub kilku z nich są w stanie ponieść pełną wysokość opłaty, organ administracji nie jest uprawniony do arbitralnego dokonania wyboru takiej osoby lub osób i tylko w stosunku do niej (lub do nich) prowadzić postępowanie. W takiej sytuacji organ powinien prowadzić postępowanie jednocześnie w stosunku do wszystkich osób należących do tego samego kręgu osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. Osoby te powinny być zawiadomione o wszczęciu postępowania i powinny być stronami tego postępowania, a także ich wszystkich powinna dotyczyć decyzja wydana w sprawie ustalenia obowiązku odpłatności za pobyt mieszkańca w domu pomocy społecznej. W rozpoznawanej sprawie organ obciążył opłatami tylko M. W.. Pominął natomiast innych zstępnych, tj. synów W. N. i J. K. oraz pozostałych wnuków K. W. i M. N.. Nie wyjaśnił przy tym ich sytuacji dochodowej. A przecież w sytuacji odpowiedzialności tych osób, miałoby to to bezpośredni wpływ na wysokość opłat obciążających skarżącą. Zarzut skarżącej dotyczący naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. polegający na niewyjaśnieniu stanu faktycznego sprawy jest zatem zasadny. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji ustali sytuację dochodową wszystkich osób zobowiązanych – zstępnych – do ponoszenia odpłatności. Po dokonaniu powyższych ustaleń organ rozważy, czy jedna lub kilka osób zobowiązanych jest w stanie ponieść pełną wysokość brakującej opłaty za pobyt E. N. w DPS. Z tego względu biorąc za podstawę art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. oraz art. 135 p.p.s.a należało orzec jak w sentencji. O kosztach postępowania, Sąd orzekł na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.