II SA/Sz 920/06

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Henryk Dolecki Sędziowie: Sędzia WSA Maria Mysiak Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.) Protokolant Beata Radomska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 marca 2007r. sprawy ze skargi E. B. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki I uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ja decyzję Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nr [...], II stwierdza , że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu III zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej kwotę [...] ( [...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 i art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (t. j. Dz. U. z 2003r. Nr 207, poz. 2016 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a. nakazał E. B. (która wstąpiła na miejsce dotychczasowej strony – po zmarłym M. K.) rozbiórkę samowolnie wybudowanej części obiektu budowlanego – dobudowanej na zapleczu budynku przy ul. [...] w [...]. W uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, iż M. K. w latach [...] dobudował, bez pozwolenia na budowę, do budynku zlokalizowanego na terenie posesji przy ul. [...] w [...], przybudówkę o wymiarach [...] m. W związku z powyższym organ I instancji wstrzymał postanowieniem z dnia [...] roboty budowlane i nałożył na inwestora M. K. obowiązek przedstawienia określonych dokumentów w celu zalegalizowania samowoli budowlanej. Ponieważ inwestor nie wywiązał się z nałożonego obowiązku należało orzec o rozbiórce. Decyzja została skierowana do E. B., następcy prawnego M. K.. Od ww. decyzji odwołanie złożyła E. B. Podniosła, iż organy nieprawidłowo określiły datę dokonania samowoli. Podkreśliła, iż przedmiotowa przybudówka powstała przed [...], po tym roku żadne prace budowlane nie były prowadzone. Świadkowie, których przedstawił K. T., złożyli fałszywe oświadczenia co do daty wykonania robót budowlanych. Nadto zaznaczyła, iż nieżyjący ojciec nie pozostawił jej żadnych dokumentów w tej sprawie. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego nie uwzględnił wniesionego odwołania i decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 48 ust. 1 w związku z art. 48 ust. 4 oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. Organ przedstawił dotychczasowy przebieg sprawy. Podkreślił, iż z akt administracyjnych wynika, iż M. K. wykonał roboty budowlane polegające na dobudowaniu przybudówki bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę. Dalej organ wyjaśnił, iż przepisy umożliwiają zalegalizowanie samowoli budowlanej po spełnieniu określonych obowiązków nałożonych przez organ na stronę w trybie art. 48 ust. 2 Prawa budowlanego. W przedmiotowej sprawie strona nie dopełniła obowiązku przedłożenia określonych dokumentów w wyznaczonym terminie, dlatego też zgodnie z przepisami prawa budowlanego zasadnie orzeczono o obowiązku rozbiórki przybudówki. Odpowiadając na zarzut E. B. dotyczący okresu powstania samowoli organ stwierdził, iż strona nie przedstawiła wiarygodnych dowodów na potwierdzenie swojego stanowiska w tej kwestii. Organ stwierdził, iż pismo PKP z dnia [...], nie stanowi dowodu potwierdzającego fakt zakończenie budowy przybudówki. Co do zarzutu dotyczącego fałszywych oświadczeń świadków wskazano, iż organy orzekające uznały oświadczenia za wiarygodne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie E. B. reprezentowana przez adw. L. P. wniosła o uchylenie ww. decyzji. Zarzuciła naruszenie przez organ odwoławczy : - art. 7 k.p.a. w związku z art. 75 § 1 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie okoliczności daty zakończenia budowy spornej przybudówki, - art. 9 k.p.a. w zw. z art. 8 k.p.a. poprzez brak należytego i wyczerpującego informowania strony o okolicznościach faktycznych i prawnych w tym brak pouczenia o przysługujących stronie możliwości składania wniosków dowodowych, - art. 79 § 1, art. 79 § 2, art. 10 § 1 k.p.a. poprzez pozbawienie strony czynnego udziału w przeprowadzaniu dowodu z przesłuchania świadków, - art. 75 § 1 k.p.a. w zw. z art. 83 k.p.a. poprzez przeprowadzenie dowodu z oświadczeń świadków zamiast ich przesłuchania, - art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a. poprzez dokonanie ustaleń w oparciu o oświadczenia świadków , nieuwzględnienie pozostałych dowodów znajdujących się w aktach sprawy, niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego, - art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane poprzez wydanie częściowo bezzasadnego postanowienia Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. Organ w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik uczestnika postępowania PKP Zakład Gospodarowania Nieruchomościami wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) Sąd dokonuje kontroli ostatecznych decyzji administracyjnych pod kątem ich zgodności z przepisami prawa. Takie określenie kompetencji skutkuje tym, że decyzję naruszającą przepisy prawa materialnego lub procesowego, Sąd eliminuje z obrotu prawnego, orzekając stosownie do stwierdzonego uchybienia o jej uchyleniu lub stwierdzeniu nieważności. Skarga podlega uwzględnieniu, ponieważ zaskarżona decyzja jak i utrzymana przez nią w mocy decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem przepisów prawa administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, określoną w art. 7 i 77 k.p.a., po stronie organu ciąży obowiązek podjęcia wszelkich kroków celem wyjaśnienia okoliczności faktycznych sprawy i zebranie materiału dowodowego w sposób pozwalający na przekonanie o istnieniu lub nieistnieniu faktu. Zasada ta ma szczególne znaczenie w sprawach, w których podjęto decyzję nakładającą na adresata określony obowiązek, jak to miało miejsce w niniejszej sprawie. W ocenie Sądu, wydanie decyzji nakazującej E. B. rozbiórkę było przedwczesne, gdyż organy nie wyjaśniły ponad wszelką wątpliwość stanu faktycznego i prawnego. Sąd w pełni podziela stanowisko pełnomocnika skarżącej, iż organy orzekające nie ustaliły w sposób jednoznaczny, kiedy zakończono budowę obiektu budowlanego, którego dotyczy postępowanie w niniejszej sprawie. Organy orzekające przyjęły, iż samowolę dokonano w 1996r. i latach następnych. Swoje twierdzenia oparły na oświadczeniach pisemnych świadków. Organy pominęły w swoich ustaleniach to, że w aktach sprawy znajduje się protokół oględzin, z dnia [...], w którym zapisano oświadczenie E. B., że inwestor M. K. wybudował łazienkę w [...], a pokój w [...]. W odwołaniu od decyzji pierwszoinstancyjnej skarżąca zaznaczyła, iż po [...] żadnych prac budowlanych nie wykonywała, zaś oświadczenia świadków co do tej kwestii są nieprawdziwe. Nadto w piśmie z dnia [...] Polskich Kolei Państwowych S. A. Zakład Gospodarowania Nieruchomościami oraz sporządzonej przez ich pracownika notatce urzędowej z dnia [...] stwierdzono, iż dobudowa została przeprowadzona w latach [...]. Rozbieżność pomiędzy ww. twierdzeniami powinna zostać wyjaśniona przy ponownym rozpoznaniu sprawy. Zdaniem Sądu wskazane przez organy orzekające dowody nie pozwalają na dokonanie stwierdzenia, że przybudówka została wzniesiona w latach [...]. Organ nie wyczerpał wszystkich możliwości wyjaśnienia sprawy, gdyż stan faktyczny ustalił tylko w oparciu o oświadczenia pisemne świadków, których wiarygodność zakwestionowała skarżąca. W świetle art. 75 § 2 k.p.a. jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem. W szczególności dowodem mogą być dokumenty, zeznania świadków, opinie biegłych oraz oględziny. W ocenie Sądu organ w celu ustalenia daty zakończenia budowy przedmiotowej przybudówki powinien przesłuchać świadków, umożliwiając w tej czynności udział strony skarżącej. Jeżeli po wyczerpaniu środków dowodowych lub z powodu ich braku pozostały niewyjaśnione fakty istotne do rozstrzygnięcia sprawy, organ administracji publicznej dla ich wyjaśnienia może przesłuchać stronę (art. 86 k.p.a.). W niniejszej sprawie zasadne byłoby przesłuchanie świadków na ww. okoliczność a nawet strony skarżącej. Rola organu w postępowaniu administracyjnym nie polega na biernym oczekiwaniu na dowody zaoferowane przez stronę. Ustawodawca nałożył obowiązek na organy przeprowadzania dowodów z urzędu celem wszechstronnego wyjaśnienia sprawy. Ustalenie stanu faktycznego niezgodnie z przepisami k.p.a. stanowi o przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów, wynikającej z art. 80 k.p.a. oraz naruszeniu zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwowych (art. 8 k.p.a.) . Zasada swobodnej oceny dowodów oznacza, że organ administracji publicznej powinien poddać ocenie materiał dowodowy zgromadzony w aktach sprawy, ocena winna zostać oparta na wszechstronnej analizie całokształtu materiału dowodowego. Ocena materiału winna znaleźć swoje odzwierciedlenie w treści uzasadnienia decyzji art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu organ winien wykazać fakty, które uznał za udowodnione , dowody na których oparł swoją ocenę, oraz przyczyn z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Jednoznaczne ustalenie daty zakończenia samowoli jest niezbędne dla ustalenia jakie przepisy prawa będą miały zastosowanie w niniejszej sprawie, czy ustawa Prawo budowlane z 1974r. czy ustawa Prawo budowlane z 1994r. Przy czym "przez pojęcie obiektu, którego budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. Nr 89, poz. 414), tj. przed dniem 1 stycznia 1995 r., należy rozumieć zarówno obiekt całkowicie wykończony, jak i obiekt nie ukończony lub jego część wybudowaną pod rządem prawa budowlanego z 1974 r., przy którym, po wejściu w życie prawa budowlanego z 1994 r., żadnych robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia nie prowadzono" (wyrok NSA w Krakowie z dnia 1996.10.31, sygn. akt SA/Kr 2859/95, OSP 1997/12/224). Jeżeli w wyniku ponownego rozpoznania sprawy zostanie ustalone na podstawie zebranego materiału dowodowego, iż przybudówkę wykonano przed dniem [...], to wówczas organ powinien wyeliminować z obrotu prawnego postanowienie z dnia [...] jako wydane na podstawie błędnie ustalonego stanu faktycznego i prawnego. Natomiast, jeśli organ stwierdzi, iż obiekt został ukończony po tej dacie to należy uznać ww. postanowienia za zasadne o ile nie wystąpiły okoliczności przewidziane w art. 49 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane w brzmieniu obowiązującym do dnia 10 lipca 2003r. (wyrok TK z dnia 18 października 2006r. sygn. akt P 27/05) Podnieść również należy, że w świetle art. 50 § 1 k.p.a. zeznania lub wyjaśnienia można złożyć osobiście, za pośrednictwem pełnomocnika lub na piśmie (art. 50 k.p.a.). Z powyższego wynika, iż właściwą formą składania zeznań lub wyjaśnień jest forma ustna (stawiennictwo osobiste) lub pisemna. W doktrynie i orzecznictwie przyjmuje się, że pisemne zeznania lub wyjaśnienia osoby fizycznej stanowią oświadczenie co do posiadanych informacji. Mogą być oceniane przez organ jako dowód na pewien fakt, jednakże nie mogą być utożsamiane z dowodem z zeznań świadka, ponieważ inna jest jego wartość dowodowa. "Gdyby pisemne zeznanie (oświadczenie) potraktować jako dowód z zeznań świadka, to równocześnie uległaby niedopuszczalnemu ograniczeniu zasada udziału stron w przeprowadzeniu dowodów, skoro strona nie mogłaby w tym przypadku realizować swoich uprawnień" (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz. Małgorzata Jaśkowska i Andrzej Wróbel, Zakamycze 2005r., s. 522). W wezwaniu o przeprowadzeniu dowodu należy wskazać czy wezwany powinien stawić się osobiście, czy też może złożyć zeznania lub wyjaśnienia na piśmie (art. 54 § 1 pkt 4 k.p.a.). W rozpoznawanej sprawie organ wezwał świadków do osobistego stawiennictwa w celu złożenia wyjaśnień i udzielenia informacji w sprawie rozbudowy budynku przy ulicy [...] w [...] i pouczył w wezwaniu o art. 88 k.p.a. oraz art. 233 § 1 kk. Jednakże nie dokonał przesłuchania świadków, zgodnie z wezwaniem, tylko odebrał od nich pisemne oświadczenia złożone na urzędowych formularzach. Powyższe uchybienie stanowi naruszenie art. 50 § 1 k.p.a. Jak trafnie zauważył pełnomocnik skarżącej organ nie zagwarantował inwestorowi M. K. czynnego udziału w postępowaniu. Organ pierwszej instancji wprawdzie dokonał zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu z oględzin, natomiast nie zawiadomił strony o wszczęciu postępowania, oraz nie poinformował o przeprowadzeniu dowodu ze świadka. Art. 79 k.p.a. nakłada na organ obowiązek zawiadomienia strony o przeprowadzeniu dowodu co najmniej 7 dni przed terminem czynności. Jest to obowiązek bezwzględny, nie uzależniony od wagi i treści tego dowodu. Strona może wziąć udział w przeprowadzeniu dowodu, może składać wyjaśnienia, zadawać pytania świadkom. Okoliczność faktyczna może zostać uznana za udowodniona, gdy strona miała zapewnioną możliwość wypowiedzenia się co do przeprowadzonych dowodów. Naruszenie obowiązku wynikającego z art. 79 k.p.a. stanowi naruszenie prawa mające wpływ na wynik sprawy. Wbrew twierdzeniom skarżącej w aktach administracyjnych znajduje się zawiadomienie doręczone jej dnia [...], w którym organ poinformował E. B. o przebiegu sprawy, o możliwości zapoznania się aktami sprawy, wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w związku z art. 135 p.p.s.a. , orzekł jak w sentencji. O niewykonaniu zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art. 152 ww. ustawy. Orzeczenie o kosztach na rzecz skarżącej oparte zostało o art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.