II SA/Sz 920/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder (spr.), Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska Protokolant starszy sekretarz sądowy Alicja Poznańska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze sprzeciwu M. Z. i A. M. na decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nakazania doprowadzenia obiektu do stanu zgodnego z prawem I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. Z. oraz skarżącego A. M. kwoty po [...] zł ([...] złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] nr [...], działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm. – dalej "k.p.a.") oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2019 r., poz. 1186 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania F. D., od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. z dnia [...] nr [...], wydanej w sprawie "..robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na dachu i na poddaszu w lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w S. (dz. nr [...] z obrębu [...])", nakazującej ww. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, że organ powiatowy, po stwierdzeniu samowoli budowlanej w budynku mieszkalnym przy ul. [...] w S., polegającej na wykonywaniu, przez współwłaściciela obiektu - L. D., bez pozwolenia na budowę czy zgłoszenia właściwemu organowi, robót budowlanych związanych z przebudową poddasza, postanowieniem z dnia [...] wstrzymał prowadzenie robót budowlanych oraz zobowiązał inwestora do przedstawienia "inwentaryzacji wykonanych dotychczas robót budowlanych na poddaszu wraz z oceną stanu technicznego i oceną wpływu tych robót na stan techniczny budynku", nakazując jednocześnie zabezpieczenie obiektu zgodnie z przepisami. Po otrzymaniu żądanych dokumentów organ powiatowy, nakazał inwestorowi właściwe zamocowanie pokrycia dachu i obróbek blacharskich. Organ odwoławczy mając wątpliwości co do zakresu nakazanych robót, decyzją z dnia [...] uchylił w całości powyższe orzeczenie i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Postanowieniem z dnia [...] PINB, zawiesił postępowanie w sprawie, z uwagi na toczące się przed Sądem Rejonowym w S. postępowanie o zniesienie współwłasności nieruchomości, które podjęto w dniu [...] r. Następnie postanowieniem z dnia [...] organ wezwał F. D. - następcę prawnego inwestora, do przedstawienia dokumentu potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych, samowolnie zrealizowanych na dachu i na poddaszu w lokalu nr [...] przedmiotowego budynku, dotyczących części wspólnych przekraczających zwykły zarząd nieruchomością, lub sądowej zgody zastępczej. Z uwagi na to, że zobowiązany nie dostarczył żądanego dokumentu, organ powiatowy decyzją z dnia [...] na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawo budowlane, nakazał F. D. doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, czyli zgodnego z dokumentacją zatwierdzoną decyzją z dnia [...]. nr PINB [...] w terminie do [...] lipca 2019 r. w zakresie: - odtworzenia ilości, kształtu i wymiarów lukarn oraz umieszczonych w nich otworów okiennych wraz z podziałami okien na dachu w połaci północno-zachodniej oraz wraz z odtworzeniem wyciętych krokwi i pokrycia dachowego z dachówki, - demontażu dwóch okien połaciowych na dachu w połaci północno-zachodniej z odtworzeniem połaci dachowej po tym demontażu, - odtworzenia ilości słupów i okien, a także wielkości otworów okiennych w elewacji północno-zachodniej i północno-wschodniej (pomieszczenie nr [...] kuchnia z jadalnią wg dokumentacji legalizacyjnej), - likwidacji uskoku ściany zewnętrznej w elewacji południowo-zachodniej (od strony pomieszczenia nr [...] kuchnia z jadalnią wg dokumentacji legalizacyjnej), - odtworzenia wyburzonego komina w elewacji południowo-wschodniej i północno- zachodniej oraz rozbiórki nowo wybudowanego komina na dachu elewacji północno- zachodniej, - odtworzenia wielkości okna w elewacji południowo-wschodniej, - odtworzenia wielkości okien w lukarnie dachu od strony elewacji południowo- zachodniej, - zdemontowanie istniejących i odtworzenie wyburzonych schodów prowadzących na antresolę (wg dokumentacji legalizacyjnej) wraz z odtworzeniem pierwotnego otworu w stropie i odtworzeniem wyciętej belki więźby dachowej, - odtworzenia zamurowanych otworów drzwiowych w ścianach nośnych klatki schodowej nr [...] do pomieszczeń pokoju nr [...] i pokoju nr [...] wg dokumentacji legalizacyjnej, - odtworzenia instalacji i urządzeń zapewniających możliwość użytkowania lokalu jako mieszkalnego (instalacji wodno-kanalizacyjnej, gazowej, elektrycznej i ogrzewania), - demontażu belki dwuteowej wystającej z dachu elewacji południowo-zachodniej. Od tej decyzji odwołał się F. D., wskazując na naruszenie: - art. 30 § 4 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie w zw. z art. 52 Prawa budowlanego poprzez jego błędną interpretację i w efekcie przyjęcie, iż stał się następcą prawnym inwestora i tym samym jest wyłącznie zobowiązanym do wykonania obowiązków nałożonych skarżoną decyzją, - art. 7 k.p.a. poprzez niesprawiedliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie w tym poprzez uznanie za wiążące ustalenia wyroku karnego i tym samym przyjęcie, iż L. D. we własnym imieniu i na własny rachunek zlecał wykonanie wszystkich prac objętych przedmiotową decyzją o przywrócenie do stanu poprzedniego. Dodatkowo odwołujący się podniósł, że jest wyłącznym właścicielem lokalu numer [...] i w zakresie wszelkich wykonanych w jego obrębie zmian, nie potrzebuje zgody właścicieli pozostałych lokali na legalizację. Zaakcentował także, że inwestor zgłaszał do organu zamiar wykonania prac polegających na przebudowie dachu. Dalej organ odwoławczy zaznaczył, że przyjęta podstawa prawna zaskarżonej decyzji - art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, jest zgodna z prawem, gdyż inwestor nie przedłożył dokumentów potwierdzającego prawo do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, tj. zgody współwłaścicieli na wykonanie robót budowlanych dotyczących części wspólnych budynku przy ul. [...] w S., przekraczających zwykły zarząd nieruchomością wspólną lub tzw. sądowej zgody zastępczej. Wobec tego w celu doprowadzenia wykonanych robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem należy przywrócić obiekt do stanu poprzedniego. Zasadnie również nakaz został skierowany do F. D. - jako następcy prawnego inwestora. Natomiast, w ocenie organu II instancji, nie wszystkie roboty budowlane wskazane w decyzji, dla doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego, znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Z protokołów organu nadzoru budowlanego nie wynika, aby inwestor wyburzył komin w elewacji południowo-wschodniej i północno-zachodniej oraz wybudował nowy komin na dachu elewacji północno-zachodniej, dlatego też niezrozumiały jest nakaz "odtworzenia wyburzonego komina w elewacji południowo-wschodniej i północno- zachodniej oraz rozbiórki nowo wybudowanego komina na dachu elewacji północno- zachodniej". Poza tym stwierdzone podczas oględzin nieruchomości w dniu [...] czerwca 2018 r. niezgodności stanu faktycznego z dokumentacją zatwierdzoną decyzją PINB z dnia [...] w zakresie kominów, wymagają wyjaśnienia, tym bardziej, że skarżący podniósł w odwołaniu, iż "przebudowa komina nastąpiła z inicjatywy małżeństwa Z. i skutkowała podłączeniem przez nich, do przewodu kominowego, kominka znajdującego się w lokalu nr [...]". O sprawie tej sygnalizował również w piśmie z dnia [...] marca 2019 r., ale organ nie poczynił w tej kwestii żadnych ustaleń. Ponadto organ II instancji zaznaczył, że roboty budowlane wykonane w lokalu nr [...] nienaruszające części wspólnych budynku, nawet jeżeli wykonane zostały samowolnie, mogą być zalegalizowane, bowiem jedynym właścicielem tego lokalu jest F. D. (zgoda współwłaścicieli budynku nie jest wymagana). Stąd też nie powinny być ujęte w nakazie, np. odtworzenie instalacji wodno-kanalizacyjnej, gazowej, elektrycznej i ogrzewania. W świetle powyższego organ odwoławczy przyjął, że z uwagi na niedostateczne wyjaśnienie stanu faktycznego, a tym samym naruszenie przepisów postępowania, m.in. art. 7 i 77 § 1 k.p.a., należało uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W końcowej części uzasadnienia wskazał, że ponownie rozpatrując sprawę należy wyjaśnić sprawę kominów oraz zweryfikować informację skarżącego, o dokonywanych przez inwestora zgłoszeniach do organu zamiaru wykonania robót budowlanych w przedmiotowym budynku, do których organ nie wniósł sprzeciwu. Na opisaną decyzję M. Z. i A. Z. złożyli sprzeciw do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie, wnosząc o jej uchylenie oraz zasądzenie od organu na rzecz każdego ze skarżących kwoty po [...] zł tytułem poniesionych kosztów postępowania. Sprzeciw oparto na podstawie naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. poprzez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w związku z postawionymi w odwołaniu zarzutami dotyczącymi postępowania przeprowadzonego przez PINB, co dawało podstawę do wydania ewentualnej decyzji reformatoryjnej. W jego argumentacji skarżący wyjaśnili, że małżonkowie Z. żadnego kominka nie instalowali, ani nie wpływali na przebudowę komina na poddaszu, zaś organ odwoławczy mógł tę kwestię wyjaśnić poprzez zapytanie skierowane do M. Z.. W ich ocenie, również argumenty odnośnie prac, które miały dotyczyć jedynie lokalu odrębnego są nietrafne, skoro w przestrzeni poddasza powierzchnia lokalu nr [...] wynosi jedynie 55 m2, a pozostała części stanowi części wspólne nieruchomości. Nie można także uznać, aby L. D. będący w toku tego postępowania pełnomocnikiem syna [...], nie mógł wykazać, iż zgłaszał kiedykolwiek wykonywane prace do organów budowlanych. Według skarżących, decyzja kasacyjna jest przejawem niechęci do podjęcia w postępowaniu odwoławczym jakiegokolwiek dowodu, a z drugiej strony odsunięciem na dalszą przyszłość wydania nowej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Przedmiotem sądowej kontroli uczyniono decyzję Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (ZWINB) z dnia [...] r., wydaną, na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego, uchylającą decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie Grodzkim S. (PINB) z dnia [...] r. w sprawie robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia na budowę lub zgłoszenia robót budowlanych na dachu i poddaszu lokalu nr [...] w budynku przy ul. [...] w S. i przekazującą sprawę do ponownego rozpatrzenia przez ten organ. W myśl art. 64 a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz.2325 r.) , zwanej dalej: "p.p.s.a.", od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Uwzględniając sprzeciw od decyzji, sąd uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. (art. 151a § 1 zd. 1. p.p.s.a.), zaś w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Powołane wyżej przepisy znacznie ograniczają zakres kontroli sądowoadministracyjnej w sprawach ze sprzeciwu. Sąd w takim przypadku ustala jedynie, czy dopuszczalne było zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. z punktu widzenia przesłanek w nim zawartych, a więc uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Dokonując kontroli rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., sąd nie jest więc władny odnosić się do jakichkolwiek innych kwestii, które nie wiążą się bezpośrednio z problematyką stosowanej przez organ odwoławczy normy. Przepis art. 138 § 2 k.p.a. stanowi, że organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Przesłanki podjęcia decyzji kasacyjnej wynikają wprost z cytowanego wyżej przepisu, a należą do nich ustalenie, że decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, czyli przepisów kodeksu (lub przepisów o postępowaniu zawartych w ustawach szczególnych) a nadto, że konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Tym samym, organ odwoławczy może wydać decyzję kasacyjną, gdy organ pierwszej instancji przy rozpatrywaniu sprawy nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego lub naruszył przepisy postępowania w stopniu uzasadniającym uznanie sprawy za niewyjaśnioną i przez to niekwalifikującą się do merytorycznego rozstrzygnięcia przez organ drugiej instancji zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 lutego 2017 r., sygn. akt II OSK 1386/15, wyrok dostępny w Internecie w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). W sprzeczności z art. 138 § 2 k.p.a. pozostaje wydanie decyzji kasacyjnej zarówno w przypadku, gdy zaskarżona decyzja była dotknięta jedynie błędami natury prawnej, jak i w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające pierwszej instancji jest dotknięte niewielkimi brakami, które z powodzeniem można uzupełnić w postępowaniu odwoławczym na podstawie art. 136 k.p.a. Wynikająca z art. 15 k.p.a. zasada dwuinstancyjności nie oznacza bowiem, że organ odwoławczy może rozpatrzyć sprawę administracyjną wyłącznie na podstawie materiału dowodowego zebranego i ocenionego przez organ pierwszej instancji. W toku postępowania odwoławczego organ drugiej instancji dokonuje samodzielnej oceny prawnej, jak i dowodowej sprawy w jej całokształcie, natomiast w przypadku stwierdzenia konieczności przeprowadzenia dodatkowych dowodów, uzupełnia te dowody celem wydania ostatecznej decyzji kończącej postępowanie administracyjne. W świetle powyższych rozważań decyzja organu odwoławczego wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. ma charakter wyjątkowy, gdyż jej zastosowanie jest możliwie tylko w sytuacji, gdy w okolicznościach konkretnej sprawy wydanie decyzji odwoławczej typu merytorycznego naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania punkt wyjścia stanowi decyzja PINB z dnia [...] r., którą zalegalizowane zostały roboty budowlane polegające na rozbudowaniu mieszkania nr [...] przy ul. [...]. Kolejne postępowanie zainicjowane przez PINB [...] lipca 2013 r. dotyczy samowolnie wykonanych robót budowlanych w ww. lokalu przez jego właściciela po dniu, kiedy decyzja z dnia [...] stała się ostateczna. Organ I instancji zakończył postępowanie decyzją z dnia [...] w której nakazał doprowadzenie obiektu do stanu poprzedniego, czyli zgodnego z dokumentacją zatwierdzoną decyzją z dnia [...] wymieniając w rozstrzygnięciu zakres robót do wykonania. Organ odwoławczy rozpatrując sprawę w postępowaniu odwoławczym stwierdził, że stan faktyczny sprawy został niedostatecznie wyjaśniony, natomiast przepisy art. 7 i 77 § 1 k.p.a. naruszone w stopniu uzasadniającym wydanie decyzji kasacyjnej. Ze stanowiskiem ZWINB nie sposób się zgodzić, gdyż zaskarżona sprzeciwem decyzja nie zawiera przekonujących argumentów uzasadniających zastosowanie art. 138 § 2 k.p.a. Organ odwoławczy jako przyczynę wydania decyzji kasacyjnej podał, że nie wszystkie roboty budowlane wskazane w decyzji organu I instancji dla doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego znajdują potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym. Dotyczy to nakazu odtworzenia wyburzonego komina w elewacji południowo wschodniej i północno zachodniej oraz rozbiórki nowo wybudowanego komina na dachu elewacji północno-zachodniej. Zarzucił również brak wyjaśnień co do przebudowy komina przez właścicieli lokalu nr [...], w którym zainstalowany został kominek. Wskazał również, że organ I instancji zawarł w nakazie roboty nie naruszające części wspólnych budynku, które mogą zostać zalegalizowane, gdyż jedynym właścicielem lokalu jest F. D.. Organ odwoławczy zwrócił również uwagę na niewyjaśnienie przez PINB kwestii robót wykonanych przez L. D. w oparciu o zgłoszenia, co do których organ nie wniósł sprzeciwu. Stanowisko organu odwoławczego zaprezentowane w zaskarżonej decyzji wskazuje, że zastosowanie przepisu art. 138 § 2 k.p.a. nastąpiło przedwcześnie, bez należytego przeprowadzenia postępowania odwoławczego w kierunku merytorycznego rozpatrzenia sprawy. W pierwszej kolejności podnieść należy, że nie każde uchybienie organu I instancji stanowi podstawę do uchylenia decyzji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania sprawy. Jak już wyżej podniesiono, wydanie decyzji kasacyjnej warunkuje wyłącznie stwierdzenie, że organ I instancji dopuścił się uchybień natury proceduralnej, które wiązałoby się z koniecznością wyjaśnienia zakresu sprawy, mającego istotny wpływ na rozstrzygnięcie, przy braku możliwości uzupełnienia tego postępowania przez organ odwoławczy w trybie art. 136 k.p.a. Tymczasem ZWINB w motywach zaskarżonej decyzji nie wskazał zakresu dowodów, których przeprowadzenie jest niezbędne do wyjaśnienia sprawy w jej całokształcie, jak również w sposób przekonujący nie wykazał, że nie ma możliwości uzupełnienia brakujących dowodów we własnym zakresie ( art. 136 k.p.a.) lub ich uzupełnienie przez organ odwoławczy skutkowałoby naruszeniem art. 15 k.p.a. Pod rozwagę organu odwoławczego należy poddać kwestię wyjaśnienia udziału właścicieli lokalu nr [...] w przebudowie jednego z kominów w związku z zainstalowaniem kominka. Przedmiot postępowania, co należy podkreślić stanowi samowola budowlana, której dopuścił się właściciel lokalu nr [...], zaś punktem wyjścia jest dokumentacja, którą zatwierdził PINB [...] października 2012 r. W tym postępowaniu nie może być zatem mowy o ewentualnych robotach budowlanych wykonanych przez inne osoby aniżeli ta, na której ciąży nakaz doprowadzenia obiektu do stanu poprzedniego. Ubocznie należy jedynie zwrócić uwagę na brak dostępu właścicieli innych lokali na poziom budynku, w którym znajduje się lokal nr [...], a co za tym idzie brak możliwości wykonywania tam jakichkolwiek robót budowlanych. Dostęp na ten poziom, co wynika z akt sprawy, jest ograniczony zamykaną kratą. Podsumowując sąd zwraca uwagę, że z zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynika obowiązek organu odwoławczego ponownego rozpoznania sprawy, co oznacza, że organ ten nie może ograniczać się jedynie do kontroli decyzji pierwszoinstancyjnej (a co ma miejsce w niniejszej sprawie), lecz obowiązany jest ponownie rozstrzygnąć sprawę w jej całokształcie, dążąc do jej merytorycznego rozpatrzenia. Organ odwoławczy ma obowiązki nie mniejsze niż organ I instancji, w tym posiada kompetencje do własnej, samodzielnej oceny prawnej, w tym w zakresie kwalifikacji terenu pod kątem ochrony akustycznej. Z tego obowiązku zwolniony byłby wówczas, gdyby braki w postępowaniu wyjaśniającym wykluczały taką oceną, a nadto były niemożliwe do usunięcia przy wykorzystaniu art. 136 k.p.a. W przeciwnym wypadku organ odwoławczy powinien samodzielnie ustalić stan faktyczny w oparciu o zebrany i rozpatrzony materiał dowodowy oraz dokonać jego subsumpcji do obowiązujących norm prawnych. Skoro organ odwoławczy nie wykazał wad w przeprowadzonym przez organ I instancji postępowaniu wyjaśniającym, o których mowa w art. 138 § 2 k.p.a., to stwierdzić należy, że zaistniały podstawy do wyeliminowania z obrotu prawnego zaskarżonej decyzji jako wydanej z naruszeniem ww. przepisu, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Oznacza to, że sprawa wróci na etap postępowania odwoławczego, a wówczas organ odwoławczy zobowiązany będzie do uwzględnienia powyższych rozważań sądu i rozstrzygnięcia o sprawie zgodnie z art. 15, art. 136 i 138 k.p.a. mając na uwadze, że zasadą w postępowaniu odwoławczym jest merytoryczne załatwienie sprawy. Z tych też względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny Szczecinie na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję. O kosztach postępowania orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a.