II SA/Sz 921/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Sokołowska (spr.),, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 października 2016 r. sprawy ze skargi Z. W. na decyzję Wojewody Z. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie uchylenia, w wyniku wznowienia postępowania, decyzji o utracie statusu osoby bezrobotnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty P. z dnia [...] nr [...], II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego K. H.-U. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem wynagrodzenia za nieopłaconą pomoc prawną udzieloną skarżącemu z urzędu Decyzją z dnia [...] r. Z. W. został zarejestrowany w Powiatowym Urzędzie Pracy w P. jako osoba bezrobotna. Z akt postępowania administracyjnego wynika, że aktywnie uczestniczył w procesie aktywizacji zawodowej, uczestniczył w proponowanych kursach i szkoleniach jak również stawiał się w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach. Ze znajdującego się w aktach sprawy pisma z Ośrodka Pomocy Społecznej w P., z dnia 18 grudnia 2014 r. wynika, że decyzją z dnia [...] r. Z. W. otrzymał świadczenie w postaci zasiłku stałego i składki na ubezpieczenie zdrowotne, od dnia 1 grudnia 2014 r. do dnia 30 grudnia 2016 r. Na skutek przyznania skarżącemu zasiłku stałego, Starosta decyzją z dnia [...]r. orzekł o utracie przez Z. W. statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 grudnia 2014 r. Pismem z dnia 17 września 2015 r. Narodowy Fundusz Zdrowia Oddział Wojewódzki poinformował Powiatowy Urząd Pracy w P., że w związku z weryfikacją danych dotyczących Z. W. ustalono, że ww. został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego jako osoba bezrobotna od dnia 30 września 2010 r. do dnia 30 listopada 2014 r. Jednocześnie ujawniono, że w rejestrach NFZ Z. W. figuruje jako osoba wykonująca w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. pracę na podstawie umowy zlecenia i z tego tytułu zgłoszona do obowiązkowego ubezpieczenia zdrowotnego. W związku z powyższą informacją, postanowieniem z dnia [...] r, Starosta wznowił z urzędu postępowanie administracyjne w zakresie utraty statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 grudnia 2014 r. Skarżący Z. W., powiadomiony o wszczęciu postępowania i po zapoznaniu się z aktami sprawy, zawiadomił organ o tym, że wystąpił do Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o wyjaśnienie okoliczności związanych ze zgłoszeniem go do ubezpieczenia jak również wystąpił do firmy, która zgłosiła go do ubezpieczenia, wskazując jednocześnie, że firma, która dokonała zgłoszenia znajduje się w W., gdzie nie był od 2001 r. Następnie, pismem z dnia 4 listopada 2015 r. Z. W. wyjaśnił, że nie podjął w dniu 1 grudnia 2011 r. pracy zarobkowej. W marcu 2008 r. wykonywał drobną usługę na rzecz [...]. Jest mu wiadomo, że firma znajduje się w upadłości. Może przypuszczać, że kontrola dokonana w tej firmie wykazała, że nie dokonano zapłaty za wykonaną usługę i zapłatę uregulowano dopiero w 2011 r. Skarżący oświadczył, że nie otrzymał zapłaty w wysokości wskazanej w raporcie ZUS. Próbował wyjaśnić to bezpośrednio z [...], ale korespondencja nie została odebrana. Z załączonego do formularza ZUS RCA wynika, że zgłoszenia Z. W. do ubezpieczenia zdrowotnego dokonała [...], jako podstawę wymiaru składki wykazując kwotę [..] zł. Skarżący nadesłał również kopię koperty z adnotacją "zwrot do nadawcy nie podjęto w terminie". Decyzją z dnia [...] r. Starosta uchylił decyzję z dnia [....]r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 grudnia 2014 r. i orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 stycznia 2011 r. W uzasadnieniu decyzji organ powiatowy wyjaśnił, ze zgodnie z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (DZ. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.), zwanej dalej "u.p.z.", osoba bezrobotna to osoba niezatrudniona i niewykonująca innej pracy zarobkowej, zdolna i gotowa do podjęcia zatrudnienia w pełnym wymiarze czasu pracy obowiązującym w danym zawodzie lub służbie albo innej pracy zarobkowej albo jeżeli jest osobą niepełnosprawną, zdolną i gotową do podjęcia zatrudnienia co najmniej w połowie wymiaru tego czasu pracy, zarejestrowana we właściwym dla dla miejsca zameldowania stałego lub czasowego powiatowym urzędzie pracy oraz poszukująca zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej. Organ uznał, że z dostarczonego przez skarżącego dokumentu ZUS RCA za miesiąc styczeń 2011 r. wynika jednoznacznie, iż został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego. Informacja ta ma również potwierdzenie w rejestrach Narodowego Funduszu Zdrowia. W ocenie organu ze znajdujących się w aktach dokumentów, stanowiących podstawę rejestracji skarżącego jako osoby bezrobotnej wynika, że w okresie od 20 lutego 2008 r. do 26 kwietnia 2008 r. był zatrudniony na pełnym etacie jako przedstawiciel handlowy w firmie [...]. Nie mógł zatem równocześnie wykonywać pracy dla innej frimy w miesiącu marcu 2008 r., jak wywodził w swoim oświadczeniu. Z. W. złożył odwołanie od decyzji do Wojewody, który decyzją z dnia [...]r. uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, wskazując na konieczność zebrania materiału dowodowego, pozwalającego bezspornie ustalić okres wykonywania przez stronę pracy zarobkowej na podstawie umowy zlecenia. W toku tego postępowania, organ I instancji podjął próbę ustalenia powyższych okoliczności, zwracając się pismem z dnia 17 lutego 2016 r do zarządcy przymusowego w firmie [...] o udzielenie informacji odnośnie okresu wykonywania przez stronę pracy zarobkowej na rzecz tej firmy. Pismo nie zostało podjęte. Następnie organ zwrócił się o udzielenie informacji dotyczącej okresu wykonywania przez stronę pracy w zarobkowej w [...] do zarządu tej firmy. Pismo to również nie zostało odebrane i zostało zwrócone nadawcy. Pismem z dnia 17 marca 2016 r. organ I instancji wezwał Zakład Ubezpieczeń Społecznych Oddział w S. do złożenia pisemnych wyjaśnień odnośnie podlegania przez stronę ubezpieczeniu społecznemu z tytułu wykonywania pracy zarobkowej w firmie [...]. W dniu 25 marca 2016 r. do urzędu pracy wpłynęła odpowiedź organu rentowego, udzielona pismem z dnia 22 marca 2016 r. Z treści tego pisma wynika, że strona została zgłoszona przez płatnika składek [...] (NIP: [...]) do ubezpieczenia zdrowotnego (dokument ZUS ZUA) w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. z kodem tytułu ubezpieczenia 0411 - osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług i praca jest wykonywana w siedzibie lub miejscu prowadzenia działalności zleceniodawcy. Dokument ZUS ZWUA z datą 1 lutego 2011 r. został sporządzony przez płatnika w dniu 22 sierpnia 2011 r Decyzją z dnia [...] r. Starosta ponownie uchylił decyzję z dnia [...] r. o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 grudnia 2014 r. i orzekł o utracie statusu osoby bezrobotnej z dniem 1 stycznia 2011 r. Na skutek odwołania od tej decyzji złożonego przez Z. W. Wojewoda decyzją z dnia [...] r. utrzymał w mocy decyzję organu powiatowego wyjaśniając w uzasadnieniu, że poczynione przez Starostę ustalenia dają podstawę do przyjęcia, że został on zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego w okresie od dnia 1 do 31 stycznia 2011 r. Organ wskazał, że zgłoszenia dokonano na druku ZUS ZUA, a wyrejestrowania - na druku ZUS ZWUA, z datą 1 lutego 2011 r. Zleceniodawca wskazał tym samym, że strona była zobowiązana do wykonywania pracy zarobkowej w okresie od dnia 1 stycznia 2011 r. do dnia 31 stycznia 2011 r. Okoliczność, że zleceniodawca sporządził dokument ZUS ZWUA w dniu 22 sierpnia 2011 r. i wyrejestrował stronę z ubezpieczeń po upływie 9 miesięcy, nie ma znaczenia. Istotnym bowiem jest, że wskazał jako datę wyrejestrowania z ubezpieczeń dzień 1 lutego 2011 r. Wyrejestrowania dokonuje się z datą, od której zleceniobiorca nie podlega już ubezpieczeniom. Nie ma także znaczenia, czy strona otrzymała wynagrodzenie wyszczególnione w formularzu ZUS RCA jako podstawa wymiaru składek na ubezpieczenia społeczne (w kwocie [...] zł). Z uzyskanych przez organ I instancji wyjaśnień Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wynika, że strona została zgłoszona do ubezpieczeń społecznych od dnia 1 stycznia 2011 r. z kodem tytułu ubezpieczenia 0411 - osoba wykonująca umowę agencyjną, umowę zlecenia lub umowę o świadczenie usług. Od tej daty nie spełniała więc przesłanek do posiadania statusu bezrobotnego. Organ zatrudnienia ma obowiązek orzec w takiej sytuacji o pozbawieniu statusu bezrobotnego. Przepis art. 33 ust. 4 pkt 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy stanowi bowiem, że starosta pozbawia statusu bezrobotnego osobę, która nie spełnia warunków wymienionych w art. 2 ust. 1 pkt 2. Organ końcowo podkreślił, że decyzja wydana w przedmiotowej sprawie nie ma uznaniowego charakteru i organ jest zobligowany do pozbawienia statusu bezrobotnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. W. wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji podnosząc zarzuty: - naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy - art. 33 ust. 4 pkt. 1 w związku z art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i przyjęcie, że skarżący od dnia 1 stycznia 2011 r. nie spełnia przesłanek do uznania go za osobę bezrobotną; - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 7 kpa, art. 77§ 1 k.p.a., art. 80 kpa, poprzez wadliwą ocenę dowodów, a w konsekwencji ustalenie, że skarżący wykonywał umowę zlecenia w okresie od 1 do 30 stycznia 2011 r.; - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, - art.8 k.p.a., stanowiącą zasadę pogłębiania zaufania do obywateli; - naruszenia przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy - art. 138 § ust. 1 k.p.a. poprzez jego błędne zastosowanie i utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji. Wojewoda w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Pełnomocnik skarżącego, wyznaczony w ramach pomocy prawnej złożył na rozprawie, jako załącznik do protokołu, pismo z dnia 19 października 2016 r., w którym podtrzymał zarzuty skargi i wskazał dodatkowo, że w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu z dokumentu, który świadczyłby o tym, że skarżący świadczył pracę w okresie do 1 stycznia 2011 r. do 31 stycznia 2011 r. Dokumenty, którymi dysponował organ świadczą jedynie o tym, że za skarżącego odprowadzono składkę na ubezpieczenie zdrowotne. Pełnomocnik skarżącego wyjaśnił ponadto, że L. K., do którego organ kierował pisma o wyjaśnienie, od dnia 17 grudnia 2013 r. nie jest zarządcą przymusowym [...], a z poczynionych ustaleń wynika, że zwrócił Spółce pełną dokumentację. Pełnomocnik skarżącego zarzucił ponadto, że organ nie poczynił żadnych starań w celu ustalenia adresu prezesa zarządu Spółki, nie zapoznał się z aktami rejestrowymi, z których wynika, że złożyła ona wniosek o ogłoszenie upadłości, który został oddalony. W ocenie pełnomocnika brak tych ustaleń, jak również ustalenia, z jakich przyczyn skarżący został zgłoszony do ubezpieczenia dopiero w miesiącu sierpniu 2011 r. przesądza o tym, że postępowanie zostało przeprowadzone z naruszeniem przepisów k.p.a. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S. zważył co następuje: Na wstępie wyjaśnić należy, iż zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., poz. 1066) kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) - dalej: "p.p.s.a.", sprawowana jest przez sądy administracyjne w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Stosownie do art. 135 p.p.s.a. Sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że narusza ona prawo w stopniu uzasadniającym jej uchylenie. Ocenie sądu w niniejszej sprawie została poddana decyzja Starosty, w przedmiocie pozbawienia skarżącego statusu osoby bezrobotnej. Podstawą było ustalenie, że Z. W. w okresie od 1 stycznia 2011 r. do 31 stycznia 2011 r. został zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego przez [...], co zdaniem organu było równoznaczne z wykonywaniem we wskazanym okresie zlecenia na rzecz tej Spółki. W ocenie organu uzupełniony materiał dowodowy stanowił wystarczającą podstawę do przyjęcia, iż skarżący został zatrudniony we wskazanym okresie, czego nie zgłosił w Powiatowym Urzędzie Pracy. Od dnia 1 stycznia 2011 r. skarżący nie spełniał zatem kryteriów, o których mowa w art. 2 ust. 1pkt 2 u.p.z. Swoje przekonanie o tym, że skarżący z dniem 1 stycznia 2011 r. przestał spełniać określone ustawą o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy wymogi, organ oparł na dokumentach, świadczących o zgłoszeniu Z. W. do ubezpieczenia zdrowotnego z tytułu wykonywania umowy zlecenia. Dokonując oceny wyrażonego w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowiska w pierwszej kolejności wskazać należy, że stosownie do art. 33 ust. 4 pkt 1 u.p.z. starosta, z zastrzeżeniem art. 75 ust. 3, pozbawia statusu bezrobotnego osobę bezrobotną, która nie spełnia warunków, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Podkreślenia w tym miejscu wymaga, że podstawą pozbawienia bezrobotnego statusu osoby bezrobotnej jest niebudzące wątpliwości wykazanie, iż nie spełnia ona wymogów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 u.p.z. A zatem rzeczą organu jest wykorzystanie wszelkich możliwości dowodowych, w tym skorzystanie z dostępnych rejestrów, celem ustalenia stanu faktycznego, które w niniejszej sprawie winno zmierzać do wyjaśnienia, czy w miesiącu styczniu 2011 r. skarżący pozostawał ze spółką [...] w stosunku zlecenia i w jakich okolicznościach nastąpiło zgłoszenie skarżącego do ubezpieczenia zdrowotnego. Wyjaśnienie tych okoliczności wydaje się być kluczowe w sytuacji, gdy skarżący kwestionuje fakt wykonywania zlecenia na rzecz spółki w tym okresie, ponosząc jednocześnie, że zlecenie takie wykonywał trzy lata wcześniej, jednak spółka nie regulowała płatności na bieżąco i z tego powodu były przeciwko niej kierowane pozwy o zapłatę, w tym również przez skarżącego. Niewyjaśniona pozostaje również kwestia samego zgłoszenia, którego dokonano w sierpniu 2011 r. wskazując jako okres za który jest ono dokonywane styczeń 2011 r. Nie bez znaczenia pozostaje także okoliczność, iż jak wynika z akt postępowania spółka znajduje się w likwidacji, co może mieć związek ze wskazywanymi przez skarżącego problemami z regulowaniem zobowiązań. Okoliczności powyższe potwierdza również pełnomocnik skarżącego, który poczynił ustalenia dotyczące kondycji finansowej Spółki w oparciu o akta rejestrowe. Wyjaśnienia zatem wymagało, czy zgłoszenia dokonała Spółka, czy też przymusowy zarządca i w jakich okolicznościach to nastąpiło. Nie ulega wątpliwości, że gromadzenie materiału dowodowego w niniejszej sprawie nie mogło się ograniczyć do pozyskania danych z Zakładu Ubezpieczeń Społecznych czy Narodowego Funduszu Zdrowia, bowiem informacje te, jak słusznie zauważył pełnomocnik skarżącego, świadczą jedynie o tym, że został on zgłoszony do ubezpieczenia zdrowotnego, ale w realiach niniejszej sprawy nie przesądzają o tym, że skarżący wykonywał zlecenie na rzecz spółki we wskazanym w zgłoszeniu okresie, a tylko takie ustalenie stanowiłoby podstawę pozbawienia go statusu osoby bezrobotnej. Rację ma pełnomocnik skarżącego, że organ prowadząc postępowanie nie wykorzystał wszystkich możliwości dowodowych, w szczególności zaniechano ustalenia aktualnej sytuacji spółki, w tym jej adresu i osoby, która zajmuje się jej sprawami, nie zwrócono się do tej osoby o udzielenie szczegółowych wyjaśnień i dokumentów dotyczących zgłoszenia skarżącego do ubezpieczenia, w tym kopii umowy zlecenia, bądź innego dokumentu potwierdzającego prawo skarżącego do otrzymania wynagrodzenia, jak również dowodu potwierdzającego, że skarżący wynagrodzenie to otrzymał. Jak wynika z akt postępowania skarżący jest osobą, która wywiązywała się ze wszystkich zobowiązań względem urzędu pracy, a po wszczęciu postępowania podjęła również działania zmierzające do wyjaśnienia swojej sytuacji, łącznie z wizytą w siedzibie spółki w W. Tym bardziej zatem obowiązkiem organu było szczegółowe wyjaśnienie wszelkich wątpliwości w tej sprawie. Zdaniem sądu w sytuacji, gdy na skutek podjęcia wszelkich dostępnych czynności i wyczerpania możliwości wykazania, czy skarżący wykonywał zlecenie w styczniu 2011 r., czy też zgłoszenie do ubezpieczenia faktycznie dotyczyło innego okresu, ale na skutek okoliczności od skarżącego niezależnych i mu nieznanych nastąpiło w sierpniu 2011 r., brak jest możliwości poczynienia jednoznacznych ustaleń w tym zakresie, organ powinien rozważyć celowość dalszego prowadzenia postępowania, a także wydania decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 pkt 1 k.p.a. W realiach niniejszej spraw organ nie podjął możliwych i dostępnych czynności zmierzających do wyjaśnienia powyższych okoliczności, co musiało doprowadzić do uznania, iż zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a., a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tych okolicznościach sąd uchylił zaskarżoną decyzję na podstawie art. 149 ust. 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a i art. 135 p.p.s.a.