II SA/Sz 922/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie: Przewodniczący sędzia WSA Katarzyna Sokołowska po rozpoznaniu w dniu 23 marca 2018 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. I. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r., nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia postanawia: odrzucić skargę A. I. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie opisaną w sentencji pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.. Skarżący wniósł o uznanie przez Sąd, że przedmiotowa propozycja pracy jest aktem innym niż określony w art. 3 § 2 pkt 1 - 3 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej i w związku z tym przyjęcie i rozpoznanie jego skargi. Zaskarżonej propozycji pracy skarżący zarzucił nieważność i bezprawność z uwagi na brak podstaw prawnych do jej złożenia w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej, tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7 oraz art. 170 ust. 1 tej ustawy a także art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej poprzez faktyczne zwolnienie go ze służby pomimo braku do tego przesłanek. Ponadto skarżący zarzucił niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności, poprzez niezgodność z art. 2, art. 7 i art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji RP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, wskazując, że przedmiot skargi nie podlega kognicji sądu administracyjnego, z uwagi na brak właściwości do rozpoznania przedmiotu skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: Skarga jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm., dalej jako P.p.s.a.), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), a także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Ponadto, zgodnie z art. 5 p.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach, między innymi: 1) wynikających z nadrzędności i podległości organizacyjnej w stosunkach między organami administracji publicznej; 2) wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi; 3) odmowy mianowania na stanowiska lub powołania do pełnienia funkcji w organach administracji publicznej, chyba że obowiązek mianowania lub powołania wynika z przepisów prawa. Przedmiotem niniejszej sprawy jest wydana w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2016 r., poz. 1948 z późn.zm., dalej jako "Przepisy wprowadzające ustawę o KAS") pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r., nr [...] określająca skarżącemu nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.. Zgodnie z przywołanym przepisem, Dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r. pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, (art. 170 ust. 2 ww. ustawy). Natomiast w myśl art. 171 ust. 1 tej ustawy w przypadku przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby, z dniem określonym w propozycji, dotychczasowy: 1) stosunek pracy na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, 2) stosunek służby w służbie przygotowawczej albo stałej – przekształca się odpowiednio w stosunek pracy albo służby w Służbie Celno-Skarbowej, odpowiednio na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony albo określony, mianowania do służby przygotowawczej albo służby stałej. Oceniając dopuszczalność skargi w niniejszej sprawie w pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny charakteru złożonej skarżącemu pisemnej propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, w szczególności, czy można ją zakwalifikować jako podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzję, bądź inny akt lub czynność, o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Wskazać należy, że przepisy ustawy wprowadzającej zawierają regulacje dotyczące między innymi pracowników i funkcjonariuszy służby celnej, którzy w związku z utworzeniem Krajowej Administracji Skarbowej (KAS), mają się stać pracownikami bądź funkcjonariuszami izb skarbowych, na warunkach określonych w tej ustawie. Zgodnie z przywołanym wyżej art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej przepisy o KAS, pracownikom i funkcjonariuszom służby celnej złożono propozycje zatrudnienia bądź pełnienia służby, przy czym walor decyzji nadano jedynie składanym funkcjonariuszom służby celnej propozycjom dalszego pełnienia służby. Jednocześnie w art. 169 ust. 4 i nast. tej ustawy przewidziano tryb odwoławczy od tych decyzji, a także możliwość złożenia skargi do sądu administracyjnego. Trybu odwoławczego, o którym mowa w art. 169 ust. 4 i nast. ustawy wprowadzającej nie przewidziano natomiast dla składanych funkcjonariuszom propozycji zatrudnienia, a nie pełnienia służby. W tym miejscu konieczne jest dokonanie oceny charakteru prawnego propozycji, w kontekście uprawnienia do jej zaskarżenia w trybie administracyjnym, a w konsekwencji dopuszczalności przeprowadzenia jej kontroli przez sąd administracyjny. Wskazać zatem należy, że na ocenę tę rzutują następujące okoliczności: - propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach, - funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, - propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, - sama propozycja nie wywołuje żadnych skutków, ustawodawca nie zastrzegł dla niej formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem określonym w art. 169 ust. 4 Przepisów wprowadzających ustawę o KAS), - dopiero odmowa przyjęcia propozycji przez funkcjonariusza skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Tym samym propozycja określająca warunki zatrudnienia nie może zostać uznana za decyzję administracyjną, w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, nie mieści się też w katalogu prawnych form działania administracji publicznej wymienionych w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a - innych niż decyzja, czy postanowienie aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Należy zaznaczyć, że "inny akt lub czynność", o których mowa w tym przepisie to taki akt lub czynność, które dotyczą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. Akt lub czynność musi zatem ustalać, stwierdzać bądź potwierdzać uprawnienia lub obowiązki określone przepisami prawa. Musi istnieć ścisły związek między ustaleniem, stwierdzeniem lub potwierdzeniem (bądź ich odmową), a możliwością realizacji uprawnienia lub obowiązku wynikającego z przepisu prawa. Aktem lub czynnością, o których mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., jest indywidualny akt lub czynność o charakterze władczym, rozstrzygająca o tym, czy konkretnemu podmiotowi przysługuje określone uprawnienie wynikające z przepisu prawa albo czy ciążą na nim z mocy prawa określone obowiązki (por. postanowienie NSA z dnia 24 marca 1998 r. w sprawie sygn. II SA 1155/97 – publ. ONSA nr 2 z 1999 r. poz.51). W niniejszej sprawie propozycja zatrudnienia skarżącego na stanowisku zaliczanym do grupy stanowisk specjalistycznych w służbie cywilnej stanowi, w ocenie Sądu, akt z zakresu prawa pracy pozostający poza zakresem kognicji sadów administracyjnych. W tym stanie rzeczy, Sąd skargę jako niedopuszczalną odrzucił na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.