II SA/Sz 923/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski, Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędzia WSA Barbara Gebel, Protokolant starszy sekretarz sądowy Anita Jałoszyńska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] r. nr [...] Burmistrz B. nałożył na przedsiębiorcę odbierającego odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, działającego pod nazwą [...] Spółka Komandytowa w [...], karę pieniężną w wysokości [...] zł za nieprzekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości w [...] r. do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. W uzasadnieniu decyzji organ wyjaśnił, że z przedłożonego przez Przedsiębiorstwo sprawozdania za [...] r. wynikało, iż odpady o kodzie [...] – niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne odebrane z nieruchomości niezamieszkałych z obszaru gminy B. w ilości [...] Mg przekazane zostały do Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w [...], gdzie poddane zostały procesowi R 13 tj. magazynowaniu. Tymczasem zgodnie z art. 9 c ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250 z późn. zm.), podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. W analizowanym okresie, z uwagi na treść uchwały nr XVI/219/2012 Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012 – 2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018 – 2023, niesegregowane (zmieszane) odpady komunalne powinny być przekazywane do regionalnej instalacji dla Regionu [...] tj. instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w [...] gm. [...] lub do instalacji mechaniczno-biologicznego przetwarzania odpadów komunalnych w [...] gm. [...]. Burmistrz wskazał, że z informacji podanych przez Przedsiębiorcę wynika, iż odpady odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy B. zostały zmagazynowane ze względów technologicznych, organizacyjnych i logistycznych na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w [...], zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 1 – 8 ustawy o odpadach z dnia 14 grudnia 2012 r. (Dz.U. z 2013 r., poz. 21 z późn. zm.). Po zgromadzeniu odpowiedniej logistycznie ilości odpadów o kodzie [...] są one przekazywane do instalacji zarządzanej przez [...] w [...] lub przez [...] w [...]. Zmieszane odpady komunalne odebrane przez Spółkę [...] od właścicieli nieruchomości z terenu gminy B. w [...] r. zostały przekazane do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w [...]. Przedsiębiorca potwierdził to załączoną kopią dokumentu wagowego z dnia [...] r. na [...] Mg odpadów o kodzie [...]. Dodatkowo do pisma z dnia [...] r. Przedsiębiorstwo dołączyło kartę przekazania odpadów komunalnych zmieszanych o kodzie [...] o masie [...] Mg. Zdaniem Burmistrza działanie polegające na poddaniu odpadów o kodzie [...] odebranych w [...] r. z terenu gminy B. procesowi R 13 tj. magazynowaniu na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w [...] jest niezgodnie z zapisem ustawy, nakazującym przekazywanie zmieszanych odpadów komunalnych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Przedsiębiorca nie wskazał przy tym dokładnie jakie to względy technologiczne, organizacyjne i logistyczne wpłynęły na to, że odpady te nie zostały przekazane bezpośrednio do regionalnej instalacji. Przedstawione przez niego dokumenty w postaci dokumentu wagowego z dnia [...] r. na [...] Mg odpadów oraz karty przekazania odpadów na [...] Mg są niespójne co do ilości odebranych odpadów, co budzi wątpliwości organu. W odwołaniu od tej decyzji [...] Spółka komandytowa wniosło o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania. Zaskarżonej decyzji strona zarzuciła: 1. naruszenie prawa materialnego, a mianowicie art. 9 x ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy Spółka na mocy art. 25 ust. 1 – 4 ustawy o odpadach jest uprawniona do czasowego magazynowania odpadów, zaś po tym okresie odpady są przekazywane do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, 2. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 9 e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach poprzez jego zastosowanie, w sytuacji gdy nie doszło do naruszenia obowiązku przedsiębiorcy wskazanego w tym przepisie, albowiem na podstawie art. 25 ust. 1 – 4 ustawy o odpadach, Spółka korzystając z możliwości czasowego magazynowania odpadów nie jest zobowiązana do bezpośredniego przekazywania odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, 3. art. 25 ust. 1 – 4 ustawy z dnia 12 grudnia 2012 r. o odpadach w związku z art. 211 ust. 1 i art. 181 ust. 1 pkt 4 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. prawo ochrony środowiska poprzez przyjęcie, że Spółka nie posiada uprawnienia do przetwarzania odpadów oraz do ich magazynowania. Decyzją z dnia [...] r., nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję Burmistrza B. z dnia [...] r. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że co prawda z decyzji Marszałka Województwa z dnia [...] r., zmieniającej decyzję z dnia [...]r. wynika, iż strona posiada zgodę na magazynowanie na terenie składowiska w [...] zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...], jednakże w ocenie Kolegium, dotyczy to wyłącznie rodzajów, miejsca i sposobu magazynowania wytwarzanych przez prowadzącego instalację odpadów oraz dalszego ich zagospodarowania. Organ odwoławczy podkreślił, że z treści art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach, który jest przepisem szczególnym, wyraźnie wynika zakaz tymczasowego zbierania zmieszanych odpadów komunalnych poza miejscem ich wytwarzania. Zdaniem Kolegium, w przedmiotowej sprawie stan faktyczny jest poza sporem, strona nie zaprzecza, że do [...] r., kiedy to przekazała odpady do regionalnej instalacji, magazynowała odpady zmieszane za [...] r. na terenie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów w [...]. W tej sytuacji organ odwoławczy uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa, w tym przede wszystkim art. 25 ust. 1 – 4 ustawy o odpadach. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na tę decyzję [...] Spółka komandytowa w [...] wniosło o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji a także o zasądzenie na rzecz strony kosztów postępowania według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżące Przedsiębiorstwo podniosło, że jakkolwiek ustawodawca przewidział obowiązek bezpośredniego przekazywania odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, to w zakresie gospodarki odpadami stworzone zostały różnego rodzaju procesy przejściowe, w tym możliwość czasowego magazynowania w przypadku posiadania odpowiednich zezwoleń. Zdaniem strony, przepisy ustawy o odpadach można rozpatrywać w kategoriach lex specialis w stosunku do ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, co powinno prowadzić do wniosku, że karę za nieprzekazanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów można wymierzyć dopiero po bezskutecznym upływie terminu ustawowego określonego dla prawa ich magazynowania. Przedsiębiorstwo nie przekazało bezpośrednio odpadów do właściwej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów, z uwagi na wynikającą z art. 25 ust. 1 – 4 ustawy o odpadach możliwość czasowego magazynowania odpadów. Brak zatem podstaw do nałożenia kary – kara bowiem, zgodnie z powołanym wyżej przepisem, może zostać nałożona jedynie w sytuacji, gdy przedsiębiorca nie posiadał możliwości magazynowania odpadów oraz w ogóle nie dokonał czynności przekazania odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów. Strona podniosła, że norma wyrażona w art. 9 e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach wskazuje faktycznie na określony obowiązek przedsiębiorcy – przekazania odpadów bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, natomiast ustawa nie wprowadza sankcji za uchybienie temu obowiązkowi. Przepisem, na podstawie którego możliwe jest nałożenie kary pieniężnej na przedsiębiorcę, jest art. 9 x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach, w którym brak przesłanki "bezpośredniości". Zdaniem Przedsiębiorstwa, ustawodawca umyślnie pominął we wskazanym przepisie zwrot "bezpośrednio", który to pojawia się w art. 9 e ust. 1 pkt 2 wspomnianej ustawy. Organ nakładając karę pieniężną powinien jedynie zbadać czy przedsiębiorca przekazał odpady do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów komunalnych. Jeżeli tak – brak podstaw do nałożenia kary. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W oparciu o przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2016 r., 1066), art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718 ze zm.) sądowa kontrola zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w § 2 tego przepisu sprawowana jest według kryterium zgodności z prawem. Zgodnie z art. 134 § 1 cytowanej ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oceniając zasadność skargi w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, że skarga [...] Spółka komandytowa w [...] nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja Burmistrza B. nie naruszają prawa w stopniu mogącym mieć wpływ na prawidłowość wydanego rozstrzygnięcia. W niniejszej sprawie bezsporne jest, że skarżące Przedsiębiorstwo nie przekazywało wszystkich zmieszanych odpadów komunalnych odebranych od właścicieli nieruchomości z terenu gminy B. w [...] r. do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów w [...] ani też w [...], które to zakłady wyznaczone zostały dla regionu [...] uchwałą Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XVI/219/2012 z dnia 29 czerwca 2012 r. w sprawie wykonania Planu Gospodarki Odpadami dla Województwa Zachodniopomorskiego na lata 2012 – 2017 z uwzględnieniem perspektywy na lata 2018 – 2023. Bezsporne jest także, że Przedsiębiorstwo przekazało wspomniane odpady do regionalnej instalacji przetwarzania odpadów w [...] dopiero we [...] r., zaś do tego czasu odpady były przewożone do instalacji przetwarzania odpadów w [...] i tam magazynowane. Wspomniane składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...] (zgodnie z uchwałą Sejmiku Województwa Zachodniopomorskiego nr XXIII/307/2013 z dnia 26 marca 2013 r.) posiada status instalacji zastępczej do przetwarzania odpadów komunalnych. Zdaniem organów, strona nie była uprawniona do tymczasowego zbierania zmieszanych odpadów komunalnych poza miejscem ich wytwarzania bowiem zakaz takiego zbierania odpadów wynika z art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach. Z kolei skarżące Przedsiębiorstwo podnosi, że na mocy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. w sprawie pozwolenia zintegrowanego oraz decyzji z dnia [...] r. zmieniającej tą decyzję – posiada uprawnienie do wytwarzania, przetwarzania i zbierania odpadów. Skoro przepisy przewidują możliwość magazynowania przez okres do 1 roku albo 3 lat przez prowadzącego zbieranie odpadów – jeżeli konieczność magazynowania wynika z procesów technologicznych lub organizacyjnych - zatem karę za nieprzekazanie odpadów do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów można wymierzyć dopiero po bezskutecznym upływie terminu ustawowego określonego dla prawa magazynowania. Zgodnie z treścią art. 9 e ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz.U. z 2016 r., poz. 250), podmiot odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości jest obowiązany do przekazywania odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych. Z kolei w myśl art. 9 l ust. 2 cytowanej ustawy, w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, uniemożliwiających przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych od podmiotów odbierających odpady komunalne od właścicieli nieruchomości odpady te przekazuje się do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu, wskazanych w uchwale w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami. Przedsiębiorca odbierający odpady komunalne od właścicieli nieruchomości, który: nie przekazuje, z zastrzeżeniem art. 9e ust. 1a-1c, odebranych od właścicieli nieruchomości zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych albo w przypadkach, o których mowa w art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach, do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi tego regionu - podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 zł do 2000 zł za pierwszy ujawniony przypadek (art. 9 x ust. 1 pkt 3 cytowanej ustawy). Zgodnie z treścią art. 9 zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach przy ustalaniu wysokości kar pieniężnych, o których mowa w art. 9x ust. 1 pkt 2-4, art. 9xa pkt 2, art. 9xb pkt 1, art. 9y ust. 1 pkt 2-4 i art. 9z ust. 1 pkt 2 i ust. 4, właściwy organ bierze pod uwagę stopień szkodliwości czynu, zakres naruszenia oraz dotychczasową działalność podmiotu. Należy przy tym zaznaczyć, że regiony gospodarki odpadami komunalnymi jak również regionalne instalacje do przetwarzania odpadów w poszczególnych regionach gospodarki odpadami komunalnymi oraz instalacje przewidziane do zastępczej obsługi tych regionów, w przypadku gdy znajdująca się w nich instalacja uległa awarii lub nie może przyjmować odpadów z innych przyczyn oraz do czasu uruchomienia regionalnych instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych określa uchwała w sprawie wykonania wojewódzkiego planu gospodarki odpadami (art. 38 ust. 2 pkt 2 ustawy o odpadach). Jak wynika z powyższych uregulowań, obowiązkiem regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, wynikającym z przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach oraz z ustawy o odpadach, jest przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych, zebranych z danego regionu gospodarki odpadami komunalnymi. Nie ulega przy tym wątpliwości (o czym była już mowa powyżej), że odpady z terenu gminy B. winny zostać przekazane do właściwej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych w [...] lub w [...]. Faktu tego nie zmienia okoliczność, że ten sam podmiot odbierający odpady komunalne z terenu gminy B. jest również prowadzącym składowisko odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...]. Jak już wskazano, składowisko to jest jedynie regionalną instalacją zastępczą dla regionu [...]. Raz jeszcze należy podkreślić, że zmieszane odpady komunalne oraz odpady komunalne winny być przekazywane do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, przy czym zakazuje się zbierania zmieszanych odpadów komunalnych poza miejscem wytwarzania (art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach). Możliwość przekazania zmieszanych odpadów komunalnych do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi regionu przewidziano w przypadku wystąpienia awarii regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych lub w innych przypadkach uniemożliwiających przyjmowanie zmieszanych odpadów komunalnych lub odpadów zielonych od podmiotów odbierających odpady komunalne, jednak tego rodzaju sytuacja nie zachodzi w niniejszej sprawie. Okoliczność, że strona posiada zgodę na magazynowanie na terenie składowiska w [...] zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...] nie oznacza, że może ona nie dopełniać obowiązku wynikającego z art. 9e ust. 1 pkt 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – przekazywania odebranych zmieszanych odpadów komunalnych oraz odpadów zielonych bezpośrednio do regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych, jak również, że może nie stosować się do zakazu określonego w art. 23 ust. 2 pkt 5 ustawy o odpadach – tj. zakazu zbierania poza miejscem wytwarzania zmieszanych odpadów komunalnych. Na marginesie jedynie należy zauważyć, że z decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r., zmieniającej decyzję tego Marszałka z dnia [...]r. w sprawie pozwolenia zintegrowanego dla składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętne w miejscowości [...] wynika, że Przedsiębiorca posiada pozwolenie na zbieranie niesegregowanych (zmieszanych) odpadów komunalnych w ilości [...] Mg na rok, przy czym dotyczy to miejsca i sposobów magazynowania wytworzonych odpadów oraz sposobów dalszego ich zagospodarowania. Z uwagi na powyższe, za nietrafne należy uznać zarzuty naruszenia prawa materialnego, tj. art. 9 x ust. 1 pkt 3 ustawy o utrzymaniu porządku i czystości w gminach jak również art. 9 e ust. 1 pkt 2 tej ustawy. Nieuzasadniony okazał się także podnoszony przez skarżącą zarzut naruszenia art. 25 ust. 1 – 4 ustawy o odpadach "poprzez przyjęcie, że Spółka nie posiada uprawnienia do przetwarzania odpadów i ich magazynowania". Z treści uzasadnienia decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. jednoznacznie wynika, że organ ten uznał, iż "strona posiada zgodę na magazynowanie na terenie składowiska w [...] zmieszanych odpadów komunalnych o kodzie [...]". Organ odwoławczy przyjął jednak, w oparciu o zapisy decyzji Marszałka Województwa [...] z dnia [...] r. zmieniającej decyzję tego Marszałka z dnia [....] r., że udzielone Spółce pozwolenie dotyczy rodzajów, miejsca i sposobu magazynowania wytwarzanych przez prowadzącego instalację odpadów oraz dalszego ich zagospodarowania. Tym samym organ nie uznał, że Spółka nie może w ogóle magazynować odpadów, lecz, że nie może magazynować zmieszanych odpadów komunalnych poza miejscem ich wytworzenia (przy czym chodzi tu o odpady odebrane od właścicieli nieruchomości z terenu gminy B., w sytuacji gdy nie zachodziły okoliczności - o jakich mowa w art. 9 l ust. 2 ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach – pozwalające na przekazanie odpadów do instalacji przewidzianych do zastępczej obsługi regionu). Skoro Spółka nie magazynowała odpadów zgodnie z prawem, zaś przedmiotowe odpady zebrane w całym [...] r. zostały przekazane do właściwej regionalnej instalacji do przetwarzania odpadów komunalnych dopiero we [...] r. zatem organ prawidłowo uznał, że zachodziły podstawy do zastosowania art. 9 x ust. 1 pkt 3 ustawy o czystości i porządku w gminie. Należy podkreślić, że kara administracyjna ma charakter nie tylko przymuszający do przekazania, ale także dyscyplinujący, również w przyszłości do niezwłocznego przekazywania odpadów. Sposób dokonania obliczenia wysokości kary, w ocenie Sądu, spełnia wymogi art. 9zc ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Każde uchybienie obowiązkom wynikającym z ww. ustawy jest szkodliwe o ile dotyczy bezpośrednio gospodarowania odpadami, a stopień tej szkodliwości, zakres naruszenia, w tym przypadku zarówno ilość nieprzekazanych odpadów, jak i czas, w jakim taki proceder miał miejsce jak również dotychczasowa działalność podmiotu, znalazły odzwierciedlenie w zastosowaniu kary jedynie w wysokości [...] zł. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, nie znalazł podstaw do uchylania zaskarżonej decyzji, ani tym bardziej do stwierdzenia jej nieważności, dlatego też, na podstawie art. 151 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, skargę oddalił.