II SA/Sz 924/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.),, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 28 lutego 2008 r. sprawy ze skargi W. N.-S. i G. S. na decyzję Wojewody z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę I. uchyla zaskarżoną decyzje oraz poprzedzającą ją decyzję Starosty z dnia [...] Nr [...], II . stwierdza, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewody na rzecz skarżących kwotę [...] złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zaskarżoną decyzją wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 Kpa, w związku z art. 35 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jednolity z 2006 r. Dz. U. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania pp. W.N.-S. i G.S. Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty Powiatowego w P. z dnia (...(, odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego na działce nr ewid. (...( w W., gm. P. Z uzasadnienia tej decyzji wynika, iż Starosta Powiatowy w P. w dniu (...( wydał decyzję odmawiającą zatwierdzenia projektu budowlanego i udzielenia W.N.-S. i G.S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-magazynowego na działce nr ewid. (...( w W., gm. P. uznając, iż powyższe zamierzenie inwestycyjne jest sprzeczne z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. W odwołaniu od powyższej decyzji W.N.-S. i G.S. domagali się jej uchylenia, gdyż: – w planie zagospodarowania cześć ich działki oznaczona jest symbolem W2 RP – teren upraw polowych do zachowania. Projektowany budynek gospodarczo-magazynowy spełnia wymogi planu, gdyż działka (...( wchodzi w skład ich gospodarstwa rolnego, w którym prowadzona jest działalność w zakresie produkcji rolnej. Projektowany budynek ma służyć potrzebom tego gospodarstwa. – Inwestycja spełnia przepisy ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz ustawy o kształtowaniu ustroju rolnego. Organ odwoławczy nie podzielił zarzutów odwołania, wskazując, iż działka nr (...( w W. położona jest na terenie objętym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P. uchwalonym przez Radę Miejską w P. uchwałą Nr (...(. Przedmiotowa działka nr (...( znajduje się w granicach dwóch terenów elementarnych oznaczonych symbolami: - W2 RP – teren upraw polowych do zachowania oraz - W3 MR – teren zabudowy zagrodowej do dalszego użytkowania i uzupełniania. Inwestycję objętą wnioskiem o udzielenie pozwolenia na budowę – budynek gospodarczo-magazynowy o wymiarach (...( – zaplanowano na części działki nr (...(, położonej w terenie elementarnym oznaczonym symbolem W2 RP, przeznaczonym pod uprawy polowe do zachowania. Pozostała część działki nr (...(, granicząca z działką nr (...( dr. ul. (...( przeznaczona jest w planie zagospodarowania pod zabudowę zagrodową do dalszego użytkowania i uzupełniania. Z powyższych oznaczeń wynika, że w planie zagospodarowania pod zabudowę zagrodową przewidziano teren zlokalizowany wzdłuż drogi. Argumenty inwestorów dotyczące zgodności inwestycji z ustawami o ochronie gruntów rolnych i o kształtowaniu ustroju rolnego nie mają znaczenia w niniejszej sprawie, gdyż planowany budynek usytuowano niezgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego na terenie przeznaczonym pod uprawy polowe do zachowania. Powyższą decyzję W.N.-S. i G.S. zaskarżyli skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, w której podnieśli, iż nie zgadzają się z rozstrzygnięciem Wojewody. W ich przekonaniu inwestycja polegająca na budowie obiektu służącego produkcji rolniczej w terenie przeznaczonym pod uprawy polowe do zachowania jest zgodna z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego gminy P. oraz obowiązującymi ustawami, przepisami i normami, ponieważ nie zmienia ona przeznaczenie gruntów rolnych. Ograniczenia do swobodnego zagospodarowania nieruchomości rolnej nie zostały ustalone w zapisach miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zapis planu dla terenu oznaczonego symbolem W2 RP – "teren upraw polowych do zachowania" – nie wprowadza zakazu zabudowy terenu i jest wskazówką, że funkcja projektowanych na danym terenie obiektów kubaturowych powinna zgadzać się z funkcją terenu ustaloną przez plan. Nie ma więc sprzeczności w lokalizacji budynku służącego gospodarstwu rolnemu, ponieważ grunt pod zabudową nadal pozostaje gruntem rolnym, a funkcja terenu pozostaje bez zmian. Uzasadnienie zawarte w decyzji Wojewody, że ustawy o ochronie gruntów rolnych i kształtowaniu ustroju rolnego nie mają znaczenia w przedmiotowej sprawie jest nieprawidłowe, a rozstrzygnięcie decyzji jest niezgodne z ustaleniami planu miejscowego. W planie nie wprowadzono wyraźnego zakazu zabudowy. Nie można rozdzielać produkcji rolnej od urządzeń i budynków służących takiej działalności, a za takie budownictwo ustawodawca uważa budownictwo gospodarcze i zagrodowe. Skoro zabudowa gospodarcza nie zmienia przeznaczenia gruntu pod planowanym budynkiem i grunt nie traci charakteru rolnego, a plan miejscowy nie zakazuje wyraźnie zakazu zabudowy tego terenu, to zaskarżona decyzja i decyzja organu I instancji nie mogą być uznane za prawidłowe. Naruszają one bowiem prawo materialne. Ponadto skarżący powołują się na liczne orzecznictwo w sprawach, w których dopuszczano zabudowę na gruntach rolnych budynków i urządzeń służących produkcji rolnej, w przypadkach gdy ustalenia obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego dla określonego terenu stwierdzały jego przeznaczenie pod działalności rolniczą i nie zawierały zakazu jego zabudowy. Są to m. in. Wyroki: NSA z dnia 3 września 2003 r. II SA/Wr 2243/2000; ONSA 1998/4 poz. 111 z dnia 11 maja 1998 r. OPK 40/97; ONSA 1985/1 poz. 32 z dnia 13 czerwca 1985 r. SA/Ka 172/85; ONSA 1981/2 poz. 131 z dnia 11 grudnia 1981 r. I SA 2435/81; ONSA 1981/2 poz. 120 z dnia 3 grudnia 1981 r. SA/Kr 296/81. Odpowiadając na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Podtrzymał stanowisko zawarte w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwość przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, a więc prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa oraz trafność ich wykładni Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). Analiza treści mającego w prawie zastosowanie treści planu zagospodarowania przestrzennego wskazuje, że organy obu instancji dokonały błędnej wykładni treści normatywnej tego planu, będącego prawem miejscowym. Słusznie ustalono, iż działka nr (...(, na której skarżący zamierzają wznieść obiekt gospodarczy służący produkcji rolniczej znajduję się w granicach dwóch terenów elementarnych: - W2 RP – teren upraw polowych do zachowania oraz - W3 MR – teren zabudowy zagrodowej do dalszego użytkowania i uzupełniania. Inwestycja planowana jest na terenie W2 RP. Na terenie W3 MR, tj. terenie zabudowy zagrodowej – jak wskazują skarżący brak jest miejsca na planowaną inwestycję. W planie zagospodarowania przestrzennego, na który powołuje się organ, używa się różnych zapisów dla określenia warunków i zasad zagospodarowania poszczególnych działek o funkcji rolnej. Używa się określeń: teren upraw polowych do dalszego zachowania, a w innych miejscach dodaje się nadto zapis: zakaz wznoszenia wszelkich obiektów budowlanych – np. dla terenu oznaczonego T44 RP, T49 RP. Oznacza to, iż dla terenu, dla którego nie zawarto takiego zapisu tj. zakaz wnoszenia wszelkich obiektów budowlanych, dopuszczalna jest zabudowa zgodna z ustaleniami funkcjonalnymi dla danego terenu elementarnego. Inaczej trudno uzasadnić owo zróżnicowanie zapisów prawa miejscowego. Dokonując wykładni tego prawa, czyli planu należy kierować się, jak i przy dokonywaniu wykładni każdego innego przepisu, zasadą racjonalności prawodawcy, z której wynika m.in. zasada, iż używając innej formy zapisu językowego norm prawa, prawodawca różnicuje treść tych norm. Należy zatem uznać, iż organy obu instancji dokonały wadliwej wykładni treści prawa miejscowego jakim jest uchwala nr (...( Rady Miejskiej w P. z dnia (...( w sprawie zmian w planie miejscowym zagospodarowania przestrzennego gminy P. w części dotyczącej miejscowości T., T., W. i S. W tym stanie rzeczy należało zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a P.p.s.a. uwzględnić skargę i zaskarżoną decyzję uchylić. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152, zaś o kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 P.p.s.a.