II SA/Sz 927/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 7 października 2009 r. sprawy ze skargi M. C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie nałożenia kary z tytułu nielegalnego użytkowania obiektu I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu, III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz skarżącej M. C. kwotę [...] tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...]r. znak [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego, na podstawie art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tj. Dz.U. z 2006r. Nr 156 poz. 1118 z późn.zm.) oraz art. 123 kpa wymierzył inwestorowi M. C. karę z tytułu nielegalnego użytkowania budynku magazynowego z częścią socjalną, drogi dojazdowej do tego budynku oraz zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę nr [...] obręb [...], w wysokości [...] zł. W uzasadnieniu organ nadzoru budowlanego I instancji stwierdził, iż w dniu [...]r. przeprowadzono kontrolę na budowie siedliska gospodarstwa rolnego w miejscowości [...], którego inwestorem była M. C. Czynności kontrolne zostały przeprowadzone w obecności kierownika budowy, a ustalenia z kontroli potwierdzone zostały w protokole z kontroli i sporządzonej dokumentacji filmowej. Stwierdzono przystąpienie do użytkowania budynku magazynowego z częścią socjalną, drogi dojazdowej do tego budynku oraz zjazdu z drogi powiatowej nr [...] na działkę, zrealizowanych na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r. (przeniesionej decyzją Starosty z dnia [...]r. znak [...] na rzecz Spółki A., a następnie decyzją Starosty z dnia [...]r. znak [...] ponownie przeniesionej na M. C.), bez dopełnienia obowiązku zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przed zakończeniem wszystkich robót. Następnie, organ I instancji powołując się na art. 59f ust. 4 Prawa budowlanego wyliczył wysokość kary z tytułu samowolnego przystąpienia do użytkowania poszczególnych obiektów. - za część magazynową budynku magazynowego z częścią socjalną s*k*w*[...]*= [...] zł*[...]*[...]*[...]*= [...] zł - za część socjalną budynku magazynowego z częścią socjalną s*k*w*[...]*= [...] zł*[...]*[...]*[...]*= [...] zł - za zjazd z drogi powiatowej s*k*w*[...]*= [...] zł*[...]*[...]*[...]*= [...] zł, - za zjazd z drogi powiatowej s*k*w*[...]*= [...] zł*I[...]*[...]*[...]*= [...] zł. Kategorie obiektów oraz kategorie poszczególnych funkcji ustalono na podstawie stanu faktycznego oraz załącznika do ustawy Prawo budowlane. Łączna kara z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku magazynowego z częścią socjalną, drogi dojazdowej do tego budynku oraz zjazdu z drogi powiatowej bez dopełnienia zawiadomienia o zakończeniu budowy lub uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie wyniosła [...] zł. Na powyższe postanowienie M. C. złożyła zażalenie, wnioskując o jego uchylenie w całości. Zarzuciła w nim Inspektorowi Nadzoru Budowlanego, iż wydając zaskarżone postanowienie samowolnie zmienił kategorię obiektu dla budynku magazynowego z częścią socjalną wskazaną w decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...]r., gdzie ustalono kategorię II, zaś organ powiatowy, nie występując wcześniej o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę w tym zakresie, przyjął dla tego obiektu inne kategorie, poprzez ustalenie: dla części magazynowej obiektu – kategorii XVIII; dla części socjalnej – kategorii XVI. Kary dla obiektu kategorii II, wchodzącego w skład siedliska gospodarstwa rolnego są wielokrotnie niższe od kary wymierzonej przez INB. Skarżąca zakwestionowała też ustalenie, że całość robót budowlanych w budynku magazynu z częścią socjalną jak również budowa innych obiektów budowlanych została zakończona. Ponadto zarzuciła INB, że nie poinformował jej o zamiarze kontroli budowy, przez co nie mogła uczestniczyć w czynnościach kontrolnych i złożyć wyjaśnień. Po rozpatrzeniu odwołania, Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego zaskarżonym postanowieniem z dnia 19 września 2008r. na podstawie art. 138 § 1 ust. 2 w związku z art. 144 kpa oraz art. 83 ust. 2 i art. 57 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (tekst jednolity Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 z późn.zm.) uchylił postanowienie INB w części dotyczącej wysokości kary i wymierzył tę karę w wysokości [...] zł, utrzymując pozostałą część postanowienia, odnoszącą się do obowiązku i terminu uiszczenia kary, w mocy. W ocenie organu odwoławczego zebrany w sprawie materiał dowodowy, w szczególności materiał zdjęciowy bezsprzecznie wskazuje na fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania obiektów budowlanych, objętych postępowaniem. Nieuzasadniona jest natomiast zmiana przez organ I instancji kategorii obiektu budowlanego – budynek magazynowy z częścią socjalną z kat. II (kwalifikacja przyjęta przez organ udzielający pozwolenia na budowę) odpowiednio na kat. XVI i XVIII. Ewentualna zmiana sposobu użytkowania i funkcji użytkowej przedmiotowego budynku nie jest przedmiotem tego postępowania. Dlatego też obliczając wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania ww. budynku, organy nadzoru budowlanego powinny przyjąć kategorię wskazaną w decyzji o pozwoleniu na budowę, a więc. kat. II. Dla właściwego ustalenia wysokości kary dla obiektu budowlanego - budynek magazynowy z częścią socjalną obiekt ten należało ująć jako całość. Obliczona prawidłowo kara z zastosowaniem właściwej kategorii wynosi zatem w tej części [...] zł. (S x k x w x [...] = [...] zł x [...] x [...] x [...] = [...]) . Jednocześnie po analizie zebranego materiału dowodowego, organ odwoławczy stwierdza, że wysokość kary z tytułu nielegalnego użytkowania zjazdu z drogi publicznej oraz drogi wewnętrznej została obliczona przez INB prawidłowo. Łączna kara z tytułu przystąpienia do użytkowania budynku magazynowego z częścią socjalną, drogi dojazdowej do tego budynku oraz zjazdu z drogi powiatowej wynosi zatem [...] zł + [...] zł + [...] zł = [...] zł. Odnosząc się do argumentacji skarżącej, organ odwoławczy wyjaśnił, iż w przedmiotowej sprawie nie ma żadnego znaczenia, czy roboty budowlane związane z budową ww. obiektów zostały zakończone, czy też nie. Ważny jest wyłącznie fakt przystąpienia do użytkowania tychże obiektów. We wszystkich czynnościach kontrolnych podczas przeprowadzonej w dniu [...]r. kontroli przedmiotowej inwestycji uczestniczył kierownik budowy, który podpisał protokół z kontroli. Tym samym zostały spełnione przesłanki z art. 81 a ust. 2 ustawy Prawo budowlane, który nie nakłada na organy nadzoru budowlanego obowiązku uprzedniego zawiadomienia inwestora o zamiarze przeprowadzenia czynności kontrolnych. Ww. kontrola nie była kontrolą, o której mowa w art. 59 i 59a ustawy Prawo budowlane. Powyższe postanowienie M. C. zaskarżyła skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, domagając się jego uchylenia. W skardze zakwestionowała zakwalifikowanie wybudowanego przez nią zjazdu z drogi powiatowej jako elementu drogi publicznej, którym ów zjazd nie jest. Z kolei pełnomocnik skarżącej adw. Ł. B. w piśmie procesowym zarzucił organom nadzoru budowlanego wady postępowania i wadliwe ustalenie stanu faktycznego w sprawie wskazując, iż skarżąca nie była obecna przy czynnościach kontrolnych, a protokół został podpisany bez jej wiedzy i zgody. R. K. – kierownik budowy - nie miał pełnomocnictwa do podpisana protokołu, a kompetencji do podpisu takiego protokołu nie można wywieść z treści art. 22 Prawa Budowlanego. Ponadto art. 81a Prawa budowlanego nie można - jak to zrobił organ - interpretować w ten sposób, że podpis kierownika budowy jest wystarczający bez konieczności poinformowania inwestora o kontroli. Kierownik budowy nie jest przedstawicielem inwestora, a to inwestor ponosi ostateczną odpowiedzialność za to, co się dzieje na budowie. W tej sytuacji protokół z dnia [...] r. został podpisany z naruszeniem zasady zapewnienia czynnego udziału strony w każdym stadium postępowania (art. 10 § 1 k.p.a.) . Niezależnie od powyższego materiał dowodowy (protokół kontroli z dnia [...] r. oraz załączone do niego zdjęcia, a także notatka służbowa sporządzona przez urzędników Inspektora Nadzoru Budowlanego) nie wskazują na fakt użytkowania zjazdu. Protokół oraz zdjęcia odnoszą się wyłącznie do budynku, a nie do zjazdu. Na fotografiach nie widać, aby wokół posesji znajdowały się jakiekolwiek pojazdy. Ponadto protokół kontroli zawiera skreślenia, które nie zostały ani podpisane ani omówione, co dyskwalifikuje ten dowód ze względu na naruszenie art. 71 k.p.a. Powyższe wskazuje, że zjazd użytkowany nie był, a przeciwne twierdzenia organu zawarte w zakwestionowanym postanowieniu są nieuzasadnione. W tej sytuacji zaskarżone postanowienie narusza art. 77 k.p.a., ponieważ organ administracji arbitralnie przyjął, iż zjazd jest użytkowany. Odpowiadając na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, pod względem zgodności z prawem, tj. prawidłowości zastosowania przez organy administracji publicznej przepisów obowiązującego prawa. stosując środki przewidziane w ustawie Sąd uchyla zaskarżony akt w przypadku stwierdzenia naruszenia przez organ administracji przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, mających wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a). Dokonana pod tym kątem analiza zaskarżonego postanowienia wskazuje, na zasadność skargi. W szczególności za trafny uznać należy zarzut, iż organy nadzoru budowlanego nie wykazały, iż skarżąca przystąpiła do użytkowania zjazdu z drogi powiatowej. Jest to zarzut dalej idący niż wcześniej kwestionowane przez skarżącą zakwalifikowanie tej budowli jako elementu drogi publicznej. Argument ten nie był zasadny, bowiem zjazd z drogi publicznej jest niewątpliwie elementem tej drogi choć nie stanowi oczywiście drogi publicznej. Załącznik do ustawy Prawo budowlane, określający kategorie obiektów budowlanych do kategorii IV zalicza "elementy dróg publicznych", za które uznać należy także zjazdy z dróg publicznych, niestanowiące tych dróg. Z punktu widzenia wysokości kary z tytułu nielegalnego przystąpienia do użytkowania takiego obiektu budowlanego nie ma to znaczenia. Gdyby bowiem uznać, iż taki zjazd nie stanowi elementu drogi publicznej należałoby go zakwalifikować jako kategoria VII – inne budowle gdzie współczynnik kategorii obiektu, mający wpływ na wysokość kary z art. 57 ust.7 Prawa budowlanego jest taki sam (5). Niezależnie jednak od powyższego należy przyznać słuszność argumentacji pełnomocnika skarżącej, iż akta sprawy, poza stwierdzeniem zawartym w protokole, sporządzonym zresztą bez udziału skarżącej, będącej inwestorem, nie zawierają żadnych dowodów wskazujących na fakt przystąpienia przez inwestora do użytkowania zjazdu z drogi publicznej. Rozstrzygnięcie w tym zakresie zapadło zatem z naruszeniem art. 7 k.p.a., mającym wpływ na wynik sprawy. Niesłuszne jest również stanowisko organu, iż postępowanie administracyjne w tej sprawie zostało przeprowadzone prawidłowo, a udział skarżącej w kontroli, przeprowadzonej przez organ nie był konieczny, skoro protokół z tej kontroli został podpisany przez kierownika budowy. Art. 81a ust.2 ustawy Prawo budowlane, na który w tym zakresie powołuje się organ, odnosi się jedynie do czynności kontrolnej organów nadzoru w ramach ich ogólnych uprawnień dotyczących nadzoru i kontroli nad przestrzeganiem przepisów prawa budowlanego w kontrolowanych inwestycjach. Wynik takiej kontroli przeprowadzonej na podstawie art. 81a ust.2 kontroli może stanowić impuls do wszczęcia postępowania administracyjnego wobec stron procesu inwestycyjnego, jednakże samo postępowanie musi toczyć się z uwzględnieniem wszystkich reguł i zasad zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego, w tym zasad określonych w art. 7, 8 9 i 10 k.p.a. W tym wypadku reguły te, a zwłaszcza zasada czynnego udziału strony w postępowaniu, wyrażona w art. 10 ust.1 k.p.a., zostały niewątpliwie naruszone i naruszenia te mogły mieć w tym wypadku wpływ na wynik sprawy, co w świetle art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) P.p.s.a., stanowi podstawę uchylenia zaskarżonego postanowienia. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie do usunięcia wskazanych wyżej uchybień w postępowaniu. Orzeczenie w pkt II oparto na art. 152 zaś o kosztach postępowania na art. 200 P.p.s.a.