II SA/Sz 927/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak Sędziowie Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj Sędzia WSA Krzysztof Szydłowski (spr.) Protokolant Sekretarz sądowy Emilia Szeliga-Rydzewska po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2026 r. sprawy ze skargi Rady Miasta Szczecin na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego z dnia 7 października 2025 r. nr P-1.4131.324.2025.AKS w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały w sprawie zmiany regulaminu korzystania z terenów zielonych Gminy Miasto Szczecin oddala skargę. Wojewoda Zachodniopomorski rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 7 października 2025 r. nr P-1.4131.324.2025.AKS, na podstawie art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2025 r. poz. 1153 - dalej "u.s.g."), stwierdził nieważność § 1 pkt 2 uchwały Nr XIV/376/25 Rady Miasta Szczecin z dnia 9 września 2025 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z terenów zieleni Gminy Miasto Szczecin. Jak wskazał organ nadzoru, na mocy uchwały Nr XIV/376/25 Rada Miasta Szczecin dokonała zmiany uchwały Nr Il/N/350/25 z dnia 2 lipca 2025 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z terenów zieleni Gminy Miasto Szczecin, m. in. poprzez nadanie ust. 5 zamieszczonemu w jej Załączniku Nr 1 brzmienia: "Zakaz wjazdu i nakaz poruszania się z prędkością zbliżoną do pieszego i zachowaniem pierwszeństwa pieszego, o których mowa w ust. 3 pkt 3 lit. a) niniejszego regulaminu, stanowią przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g. Za ich naruszenie przewiduje się karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach na podstawie art. 54 Kodeksu wykroczeń" (1 pkt 2 uchwały). Wojewoda podkreślił, że tereny zieleni wymienione w Załączniku Nr 2 do uchwały Nr Il/N/350/25 - parki, zieleńce i skwery - stanowią obiekty użyteczności publicznej, stąd nie budzi wątpliwości uprawnienie rady miasta do podjęcia uchwały regulującej zasady i tryb korzystania z tych terenów, gdyż wynika ono bezpośrednio z treści art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Przy czym żadne inne przepisy, poza zasadami i trybem korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej nie mogą być objęte regulacją wydawaną na podstawie art. 40 ust. 1 i ust. 2 pkt 4 u.s.g. Regulamin stanowi akt prawa miejscowego i nie może być utożsamiany stricte z przepisami porządkowymi. Tymczasem Rada nadała jednemu z zakazów określonych w regulaminie moc "przepisu porządkowego" w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g, co jest istotnie wadliwe. Tym przepisem jest § 1 pkt 2 zawarty w uchwale Nr XIV/376/25. Organ nadzoru wyjaśnił, że przepisy porządkowe stanowią szczególną formę aktów prawa miejscowego, w stosunku do których prawodawca formułuje dodatkowe zastrzeżenia, tj. zobowiązuje organ wykonawczy do ich przesłania do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu, przewiduje także krótsze vacatio legis (tj. 3-dniowe), a okoliczności, w których organ stanowiący uzyskuje uprawnienie do wydania przepisów porządkowych nie są dowolne wynikają z art. 40 ust. 3 u.s.g. Przepisy porządkowe mogą być wprowadzone tylko w wyjątkowych, ściśle określonych przez analizowaną regulację okolicznościach i nie mogą być wykorzystywane do bieżącego zarządzania na danym obszarze. Jak wskazał Wojewoda wydawane są jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego i tylko wtedy gdy nie uregulowano tej materii w odrębnych ustawach lub przepisach powszechnie obowiązujących. Przy czym za przesłankę zagrożenia życia lub zdrowia obywateli można uznać np. stan epidemii, z kolei przesłanką do wprowadzenia przepisów porządkowych dotyczącą konieczności zapewnienia porządku publicznego - ograniczenie korzystania z energii elektrycznej do celów nie oświetleniowych, zakaz formowania konduktów pogrzebowych na ulicach i drogach, czy uregulowanie godzin rozpoczynania pracy w miastach z uwzględnieniem trudności komunikacyjnych. Poza tym ustanowienie tych przepisów może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji. Zdaniem organu nadzoru, Rada nie wykazała przesłanki "niezbędności" wydania przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego określonej w art. 40 ust. 3 u.s.g. W uzasadnieniu ww. uchwały argumentując spełnienie tej przesłanki powołano się na okoliczność, że tereny zieleńców i parków nie stanowią drogi publicznej, strefy zamieszkania ani strefy ruchu w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a zatem przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania na przedmiotowych terenach. Poza tym wskazano, że na terenach zieleni występują częste przypadki wjazdu i poruszania się pojazdów oraz ich parkowania w miejscach do tego nieprzeznaczonych, jak również poruszania się pojazdów z nadmierną prędkością, co może prowadzić do zakłócania porządku i spokoju publicznego, szczególnie w przestrzeniach przeznaczonych do wypoczynku i rekreacji. Organ nadzoru zaznaczył, że dla oceny analizowanej przesłanki istotny jest także obszar występowania zjawiska. Nie może ono występować w skali całego kraju, ani na obszarze właściwości przekraczającej obszar działania organu upoważnionego do ich wydawania. W przedmiotowej sprawie potencjalny problem związany z poruszaniem się na terenach parków czy innych terenach zieleni pojazdami - w tym hulajnogami oraz rowerami - z nadmierną prędkością, nie jest zjawiskiem charakterystycznym wyłącznie dla Gminy Miasto Szczecin, ani też województwa zachodniopomorskiego. Rada nie wykazała, aby Miasto Szczecin w sposób wyjątkowy wyróżniało się w zakresie występowania tego zjawiska na tle innych miast i gmin. Nie może być więc mowy o ziszczeniu się wymogu "niezbędności". Nadto Wojewoda zwrócił uwagę, że ust. 3 pkt 3 lit. a regulaminu nie formułuje bezwzględnego nakazu poruszania się wszelkich pojazdów z prędkością zbliżoną do prędkości pieszego i z zachowaniem jego pierwszeństwa (spod nakazu tego wyłączone są pojazdy, które poruszają się po terenach zieleni za pisemną zgodą zarządcy terenu, pojazdy oznakowane Policji, Straży Miejskiej, Pogotowia Ratunkowego, Straży pożarnej oraz pojazdy związane z utrzymaniem parków i zieleńców oraz osób posiadających tytuł prawny), co również przemawia za tym, że regulamin i wszystkie zawarte w nim przepisy, w tym nakazy i zakazy określonego zachowania się, mieszczą się w zakresie pojęcia "zasady i tryb korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej". Rada miasta nie jest natomiast upoważniona, by rozstrzygać w treści uchwały zawierającej zbiór reguł odnoszących się do sposobu zachowania się osób korzystających z obiektu użyteczności publicznej, że niektóre z tych reguł są przepisami porządkowymi, za naruszenie których grozi grzywna. Podsumowując organ nadzoru stwierdził, że § 1 pkt 2 uchwały Nr XIV/376/25 istotnie narusza art. 40 ust. 3 u.s.g. oraz art. 54 Kodeksu wykroczeń, a zatem wyeliminowanie go z obrotu prawnego w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego, jest konieczne i w pełni uzasadnione. Pismem z 5 listopada 2025 r. Rada Miasta Szczecin wniosła skargę do sądu administracyjnego na opisane wyżej rozstrzygnięcie nadzorcze domagając się jego uchylenia. Wydanemu rozstrzygnięciu nadzorczemu zarzuciła naruszenie: - art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez jego błędne zastosowanie i stwierdzenie nieważności § 1 pkt 2 uchwały nr XIV/376/25 Rady Miasta Szczecin z dnia 9 września 2025 r. zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z terenów zieleni Gminy Miasto Szczecin w zakresie w jakim nadane zostało brzmienie ust. 5 Załącznika nr 1 do tej uchwały, - art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3-4 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż nie można stanowić przepisów w zakresie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wraz z przepisami porządkowymi oraz, że przepis dotyczący zasad korzystania z gminnych obiektów nie może mieć charakteru przepisu porządkowego, - art. 40 ust. 3 u.s.g. poprzez jego błędną interpretację i przyjęcie, iż nie nastąpiła w sprawie przesłanka "niezbędności" dla nadania ust. 3 pkt 3 lit. a Załącznika nr 1 do Regulaminu korzystania z terenów zieleni Gminy Miasto Szczecin rangi przepisu porządkowego. W motywach skargi wywiedziono, że w uchwale nr ll/N/350/25, jak i w uchwale zmieniającej nr XIV/376/25, będącej przedmiotem nadzorczego rozstrzygnięcia, wskazano podstawę prawną zarówno dla zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej (art. 40 ust. 2 pkt 4) jak i przepisów porządkowych (art. 40 ust. 3 i 4). Ponadto wskazano dokładnie, który z przepisów ma charakter przepisu porządkowego. Nie nastąpiło zatem utożsamianie Regulaminu z przepisami porządkowymi, lecz doszło do ich zróżnicowania poprzez nadanie takiego charakteru tylko jednemu z przepisów ww. Regulaminu. W przekonaniu skarżącej, z przepisów prawa nie wynika zakaz uchwalania jednym aktem prawnym przepisów dotyczących zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów i urządzeń użyteczności publicznej wraz z przepisami porządkowymi, a skoro przepisy porządkowe mogą zawierać nakazy i zakazy określonego działania, zaniechania lub znoszenia, to uznać należy, że zakazy i nakazy dotyczące poruszania się pojazdów w parku, mogą mieć charakter przepisów porządkowych. Skarżąca podniosła, że w sprawie występuje przesłanka niezbędności, ponieważ na terenach zieleni występują częste przypadki wjazdu i poruszania się pojazdów oraz ich parkowania w miejscach do tego nieprzeznaczonych, jak również poruszania się pojazdów z nadmierną prędkością, co może prowadzić do zakłócania porządku i spokoju publicznego, szczególnie w przestrzeniach przeznaczonych do wypoczynku i rekreacji, co w skrajnych przypadkach stanowić może zagrożenie dla życia lub zdrowia osób przebywających w parku. Za potrzebą uchwalenia przepisu porządkowego, pozwalającego na reagowanie przez straż miejską na niebezpieczne zachowania na terenach zieleni miejskiej, przemawiały liczne zgłoszenia i skargi mieszkańców, a także ujawnione sytuacje zagrażające ich bezpieczeństwu. Wskazano, że brak jest w tym zakresie regulacji ustawowej, co powodowało konieczność podjęcia działań lokalnych w postaci wprowadzenia przepisu porządkowego, który pozwoli na egzekwowanie stosownych nakazów i zakazów bez możliwości dublowania, modyfikacji czy zmiany aktów powszechnie obowiązujących przez przepisy porządkowe. Zdaniem organu gminy, aby spełnić, przesłankę terytorialności w zakresie występowania niepożądanych zjawisk, które przepisy porządkowe mają eliminować, nie jest wymagane ich występowanie wyłącznie na terenie jednej gminy, gdyż mogą może one występować także w innych miejscach, co nie oznacza, że mają charakter powszechny. Problem ten dotyczy na ogół większych miejscowości, a także miejscowości o wzmożonej turystyce jak np. gmina Dziwnów. Z powyższego - zdaniem skarżącej - wynika, że w niniejszej sprawie zaistniały łącznie omawiane przesłanki dotyczące: stanu prawnego (brak uregulowania danego zakresu w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących - przesłanka obiektywna), stanu faktycznego (powstanie sytuacji niezbędności wprowadzenia regulacji - przesłanka obiektywna) i obszaru występowania zagrożenia (przesłanka terytorialna), co stanowi podstawę dla działania prawotwórczego gminy w zakresie przepisów porządkowych. W odpowiedzi na skargę organ nadzoru wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu swojego stanowiska podkreślił, że delegacja ustawowa z art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pozwalająca na uregulowanie zasad i trybu korzystania z gminnych obiektów użyteczności publicznej nie upoważnia rady gminy do stanowienia przepisów w zakresie odpowiedzialności cywilnej i karnej. Tymczasem, poprzez wskazanie w ust. 5 Regulaminu, że określone w ust. 1 pkt 1 lit. a nakazy i zakazy stanowią przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 u.s.g. - zgodnie z brzmieniem § 1 pkt 2 uchwały Nr XIV/376/25 - Rada Miasta Szczecin wprowadziła sankcję karną w postaci kary grzywny. Z kolei odnosząc się do przesłanek wydania przepisów porządkowych stwierdzono, że Rada nie wykazała, aby ewentualne przypadki wjazdu różnego rodzaju pojazdami na teren parków czy zieleńców stanowiły realne i istotne zagrożenie dla porządku i spokoju publicznego, uzasadniające ustalenie zakazów i nakazów, o których mowa w ust. 3 pkt 1 lit. a Regulaminu w drodze przepisów porządkowych. Nadmieniono także, że skutek naruszenia zakazu wjazdu określonymi pojazdami na teren parku bądź innych terenów zielonych i poruszania się na ich obszarze z nadmierną prędkością, w postaci zakłócenia spokoju i porządku publicznego jest już penalizowany przepisem art. 51 Kodeksu wykroczeń. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie zważył, co następuje: W myśl art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej. Wspomniana kontrola sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Ponadto, zgodnie z treścią art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. W badanej sprawie przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Zachodniopomorskiego stwierdzające nieważność § 1 pkt 2 uchwały Nr XIV/376/25 Rady Miasta Szczecin z dnia 9 września 2025 r., zmieniającej uchwałę w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z terenów zieleni Gminy Miasto Szczecin. Jak stanowił zakwestionowany przez Wojewodę zapis uchwały: w Załączniku nr 1 do zmienianej uchwały ust. 5 otrzymuje nowe brzmienie: "Zakaz wjazdu i nakaz poruszania się z prędkością zbliżoną do pieszego i zachowaniem pierwszeństwa pieszego, o których mowa w ust. 3 pkt 3 lit. a niniejszego regulaminu, stanowią przepisy porządkowe w rozumieniu art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Za ich naruszenie przewiduje się karę grzywny wymierzaną w trybie i na zasadach określonych w prawie o wykroczeniach na podstawie art. 54 Kodeksu wykroczeń.". Zmieniana powyższym przepisem uchwała Nr II/N/350/25 Rady Miasta Szczecin z dnia 2 lipca 2025 r. w sprawie wprowadzenia Regulaminu korzystania z terenów zieleni Gminy Miasto Szczecin została wydana podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4, ust. 3 i ust. 4 oraz art. 41 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465, 1572, 1907, 1940) i zawiera zasady i tryb korzystania z terenów zielonych w załączeniu nr 2 do uchwały tj: 1. Parku im. Jana Kasprowicza, dz. nr 1, 2, 4, 3/3, 3/4, 6 obręb 2139; część dz. nr 1/3 obręb 1022; dz. nr 3/7, część dz. 3/6 obręb 2139, 2. Parku im. Stefana Żeromskiego, dz. nr 3/2 obręb 1027; dz. nr 19/7 obręb 1028; część dz. nr 8/12 obręb 1030, 3. Parku Arkońskiego, część dz. nr 78/2 obręb 2064, część dz. nr 1/2 obręb 2032, dz. nr 19/29 obręb 2138 4. Parku im. Prof. S. Kownasa, dz. nr 1/6 obręb 1003, 5. Parku przy ul. Twardowskiego/ 26 Kwietnia, część dz. nr 6/24 obręb 2089, 6. Parku Władysława Bartoszewskiego, część dz. nr 25/61 obręb 3100, 7. Parku Noakowskiego, część dz. nr 2/2 obręb 2148, 8. Jasnych Błoni, dz. nr 13/4 obręb 1021, 9. Parku im. F. Chopina, dz. nr 3/9, część dz. nr 3/25, 3/50 4/1 obręb 2036, 10. Parku im. Gen. J. Dowbór – Muśnickiego, dz. nr 40/2 obręb 1057, 11. Zieleńca przy Rubinowym Stawie, dz. nr 22/1, część dz. nr 31 obręb 4073, 12. Zieleńca przy ścieżce rowerowej wzdłuż rzeki Płoni, dz. nr 5/3, 4/12, 7/1, 10 obręb 4034; część dz. nr 42, 12/15, część dz. nr 9/2, 12/23, 14/2, 13/5, 87, 12/27, część dz. nr 12/26 obręb 4036; dz. nr 12/4, 14/1, 12/3, 12/7, 13/1, 12/8 obręb 4037, 13. Parku im. Jacka Karpińskiego, część dz. nr 1/15 obręb 1002 14. Parku Międzyosiedlowego Kutrzeby, dz. nr 3/1, 4/1, 5/1, 6/3, 8/1, część dz. nr 7 obręb 2074, 15. Parku na placu im. Gen. Andersa, część dz. nr 37 obręb 1035, 16. Zieleńca im. Prof. Briksa, część dz. nr 54/8 obręb 2145, 17. Parku Wolności, dz. nr 22/2 obręb 4110, część dz. nr 19/4 i 19/6 obręb 4113, 18. Parku im. St. Nadratowskiego, dz. nr 21/65, część dz. nr 21/30 obręb 1017, 19. Zieleńca przy ul. Szczerskiej, część dz. nr 9 obręb 2254, 20. Parku na Placu Słowiańskim, część dz. nr 2/3 4034, 21. Skweru im. ks. Kazimierza Świetlińskiego, dz. nr 3/2, 4 obręb 4033. Organ gminy wprowadzając zakwestionowane przez Wojewodę regulacje w uzasadnieniu uchwały wskazywał, że zgodnie z art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, Gminie przysługuje kompetencja do wydawania przepisów porządkowych, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli, a także dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego, przy czym regulacja taka może mieć miejsce wyłącznie w zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustaw. Natomiast zdaniem Rady, jeśli chodzi o zakaz wjazdu na tereny zielone oraz zasady poruszania się pojazdami na terenie parków, takie tereny nie stanowią publicznej strefy zamieszkania ani strefy ruchu w rozumieniu ustawy - Prawo o ruchu drogowym, a w konsekwencji, przepisy tej ustawy nie znajdują zastosowania na przedmiotowych terenach. Powyższe, zdaniem Rady, otwiera drogę do stanowienia przepisów porządkowych przez Gminę na podstawie art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W ocenie Sądu Wojewoda rozstrzygając w sprawie zasadnie przyjął, iż ustawodawca w 40 ust. 2 pkt 4 ustawy o samorządzie gminnym przewiduje kompetencję organu gminy do formułowania norm abstrakcyjnych i generalnych ustalających reguły zachowania się w obrębie obiektów i urządzeń użyteczności publicznej, zasady prawidłowego ich użytkowania i korzystania z takich obszarów. Oznacza to w konsekwencji uprawnienie rady gminy do wprowadzenia reguł dotyczących obowiązującego sposobu zachowania się podmiotów, które przebywają na terenach lub w obiektach o jakich mowa w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., przy czym regulaminy wydawane na podstawie art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g., nie mogą być utożsamiane stricte z przepisami porządkowymi. Trafnie też wyjaśnił Wojewoda, iż przepisy porządkowe stanowią szczególną formę aktów prawa miejscowego, w stosunku do których prawodawca formułuje dodatkowe zastrzeżenia, które nie dotyczą innych aktów prawa miejscowego, tj. zobowiązuje organ wykonawczy do ich przesłania do wiadomości wójtom sąsiednich gmin i staroście powiatu, w którym leży gmina, następnego dnia po ich ustanowieniu (art. 41 ust. 5 ustawy o samorządzie gminnym), przewiduje także krótsze vacatio legis - tj. 3-dniowe (art. 4 ust. 3 ustawy o ogłaszaniu aktów normatywnych i niektórych innych aktów prawnych 2 )). Okoliczności w których organ gminy uzyskuje uprawnienie do wydania przepisów porządkowych nie są dowolne i zostały zawarte w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. W zakresie nieuregulowanym w odrębnych ustawach lub innych przepisach powszechnie obowiązujących rada gminy może wydawać przepisy porządkowe, jeżeli jest to niezbędne dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego. Przy czym upoważnienie do wydawania przepisów porządkowych stanowi wyjątek od zasady stanowienia aktów prawa miejscowego na podstawie szczegółowych upoważnień ustawowych. Wydawanie tych przepisów może mieć miejsce w sytuacjach niecierpiących zwłoki, wymagających natychmiastowej reakcji, co oznacza, że zagrożenie jest tego rodzaju, że wymaga podjęcia niezwłocznego działania prawodawczego przez uprawnione do tego organy gminy. Zgodzić należy się z organem nadzoru, że Rada Miasta Szczecin nie wykazała przesłanki "niezbędności" wydania przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego określonej w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym. Rada Miejska w istocie zmierzała do penalizacji na zasadzie art. 54 Kodeksu zachowań opisanych w pkt 3.1a Regulaminu, jako naruszających przepisy porządkowe. W powyższym przepisie Regulaminu ustalono, iż na terenach zieleni zabrania się: wjazdu i poruszania się wszelkich pojazdów bez pisemnej zgody zarządcy terenu, z wyłączeniem rowerów, hulajnóg, hulajnóg elektrycznych, urządzeń transportu osobistego oraz urządzeń wspomagających ruch, poruszających się z prędkością zbliżoną do prędkości pieszego i zachowaniem pierwszeństwa pieszego. Zakaz ten nie dotyczy pojazdów oznakowanych Policji, Straży Miejskiej, Pogotowia Ratunkowego, Straży Pożarnej oraz pojazdów związanych z utrzymaniem parków i zieleńców oraz osób posiadających tytuł prawny. W ocenie Sądu Wojewoda trafnie ocenił, iż Rada Miasta Szczecin nie wykazała, aby Miasto Szczecin w sposób wyjątkowy wyróżniało się w zakresie występowania zjawiska wjazdu nieuprawnionych pojazdów czy też poruszania się z nadmierną prędkością niektórych pojazdów na terenie parków i zieleńców. W szczególności niepoparte żadnymi danymi oraz nie poddające się żadnej kontroli twierdzenie, że na terenach zieleni występują częste przypadki wjazdu i poruszania się pojazdów oraz parkowania w miejscach do tego nieprzeznaczonych, jak również poruszania się pojazdów nadmierną prędkością, co "może prowadzić do zakłócania porządku i spokoju publicznego szczególnie w przestrzeniach przeznaczonych do wypoczynku i rekreacji" nie dawało podstawy do wydania przepisów porządkowych dla ochrony życia lub zdrowia obywateli oraz dla zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego określonychw art. 40 ust. 3 u.s.g. Słusznie wskazał Wojewoda, iż Rada Miasta Szczecin nie wykazała, aby Miasto Szczecin w sposób wyjątkowy wyróżniało się w zakresie występowania tego zjawiska na tle innych miast i gmin. Brak jest racjonalnych podstaw do uznania, że opisywany przez Radę problem związany z poruszaniem się na terenach parków czy po innych terenach zieleni pojazdami - w tym hulajnogami oraz rowerami - z nadmierną prędkością, jest zjawiskiem charakterystycznym wyłącznie dla Gminy Miasto Szczecin nie zaś zjawiskiem ogólnopolskim. Przy czym ocena taka powinna być dokonywana w gminach, w których występuje podobna infrastruktura. Wobec powyższego organ nadzoru trafnie stwierdził, iż brak jest podstaw do uznania wymogu "niezbędności" leżącej u podstaw stanowienia przez gminy przepisów porządkowych. Słusznie też dostrzegł Wojewoda, iż art. 51 Kodeksu wykroczeń penalizuje zakłócanie porządku publicznego w szczególności krzykiem, hałasem, alarmem lub innym wybrykiem przewiduje dla takich zachowań karę aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny. W tym zakresie poddanie "zakłócania porządku i spokoju publicznego szczególnie w przestrzeniach przeznaczonych do wypoczynku i rekreacji" odpowiedzialności za naruszenie przepisów porządkowych przewidziane w art. 54 kodeksu wykroczeń jako podlegające karze grzywny do 500 złotych albo karze nagany zmierza do zmiany kodeksowych zasad odpowiedzialności obywateli. Jeśli chodzi o przewidzianą w badanej uchwale penalizację wprowadzonego na terenie parków i zieleńców nakazu poruszania się "z prędkością zbliżoną do prędkości pieszego z zachowaniem pierwszeństwa pieszego" który to dotyczy "rowerów, hulajnóg, hulajnóg elektrycznych, urządzeń transportu osobistego oraz urządzeń wspomagających ruch" należy dostrzec, iż z uwagi na objęcie przedmiotową regulacją całych obszarów parków i zieleńców, taki zakaz obejmuje między innymi także działki drogowe i ścieżki rowerowe wraz ze stacjami roweru miejskiego położone na terenie parków i zieleńców. Organ gminy nie wykazał także w powyższym zakresie aby poruszanie się czy to rowerem czy innym podobnym pojazdem po terenach zielonych - między innymi po wytyczonych ścieżkach rowerowych - z prędkością wyższą niż "zbliżona do prędkości pieszego" - zagrażało życiu lub zdrowiu obywateli w zakresie wymagającym wprowadzenia w tym zakresie przepisów porządkowych. Przy czym w zakresie wywodzonej przez Radę Miasta braku regulacji w powyższym zakresie warto dostrzec, iż ustawa z dnia 20 czerwca 1997 r. - Prawo o ruchu drogowym (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1251 z późn. zm.) w art. 1 stanowi, iż jej przepisy stosuje się również do ruchu odbywającego się poza miejscami wymienionymi w ust. 1 pkt 1 (drogi publiczne, w strefy zamieszkania oraz w strefy ruchu), w zakresie koniecznym dla uniknięcia zagrożenia bezpieczeństwa osób oraz wynikającym ze znaków i sygnałów drogowych. W przepisach Oddziału 11 (art. 33 – 34) Prawo o ruchu drogowym zawarto przepisy dodatkowe o ruchu rowerów, hulajnóg elektrycznych, urządzeń transportu osobistego, motorowerów oraz pojazdów zaprzęgowych. Stąd zasady korzystania z dróg rowerowych oraz dróg dla pieszych, także przebiegające przez tereny zielone i parki, zostały uregulowane aktem prawnym rangi ustawy. Zasadnie też Wojewoda dostrzegł, iż z wprowadzonego przez Radę Miasta zakazu poruszania się wszelkich pojazdów z prędkością zbliżoną do prędkości pieszego i z zachowaniem jego pierwszeństwa tego wyłączono pojazdy, które poruszają się po terenach zieleni za pisemną zgodą zarządcy terenu, pojazdy oznakowane Policji, Straży Miejskiej, Pogotowia Ratunkowego, Straży pożarnej oraz pojazdy związane z utrzymaniem parków i zieleńców oraz osób posiadających tytuł prawny. Nie sposób stwierdzić, w jaki sposób nieograniczone co do pierwszeństwa i dopuszczalnej prędkości poruszanie się pojazdów posiadających pisemną zgodą zarządcy lub związanych z utrzymaniem parków i zieleńców względnie pojazdów osób posiadających tytuł prawny, miałoby stanowić mniejsze zagrożenia dla bezpieczeństwa i porządku publicznego niż poruszanie się z prędkością wyższą niż "zbliżona do prędkości pieszego" takich pojazdów jak rowery, hulajnogi czy urządzenia transportu osobistego (np. wrotki). Tym samym organ nadzoru zasadnie uznał, że nie został spełniony warunek "niezbędności", o którym mowa w art. 40 ust. 3 ustawy o samorządzie gminnym, co wyklucza możliwość uznania zakazu, sformułowanego w ust. 3 pkt 3 lit. a regulaminu przyjętego w Załączniku Nr 1 do uchwały Nr II/N/350/25 Rady Miasta Szczecin jako przepisu porządkowego w rozumieniu wskazanego przepisu ustawy. W ocenie Sądu, stwierdzenie powyższego dawało podstawy do władczej ingerencji Wojewody na podstawie art. 91 ust. 1 u.s.g. i wydania skarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego. Tym samym, stosownie do art. 151 p.p.s.a., skarga na przedmiotowe rozstrzygnięcie nadzorcze podlegała oddaleniu.