II SA/Sz 929/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Elżbieta Makowska, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2015 r. sprawy ze skargi A. D.-Ż. i M. Ż. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] r. Nr [...], II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia się niniejszego wyroku. W dniu [...]r. A. W. złożył wniosek o ustalenie warunków zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie dwóch budynków: hali warsztatowej z zapleczem socjalnym i magazynowym oraz budynku biurowo-usługowego z bazą noclegową na działce nr [...] przy ul. [...] nr [...] ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia budowlanego polegającego na budowie dwóch budynków: warsztatowo-magazynowego i usługowego wraz z instalacjami i urządzeniami technicznymi oraz żurawia słupowego na działce nr [...] w ramach tworzenia Centrum Usług Morskich. Odwołanie od tej decyzji wnieśli A. D. –Ż. i M. Ż. współwłaściciele działki bezpośrednio graniczącej z działką inwestycyjną podnosząc, iż z uzasadnienia decyzji wynika, że nie narusza ona prawa własności i uprawnień osób trzecich. Tymczasem zezwala na wybudowanie hali warsztatowej z zapleczem w odległości 1,5 m od granicy ich działki [...] , co uniemożliwi wybudowanie na tej działce budynku również w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] . Zdaniem odwołujących się organ I instancji dopuszczając możliwość wybudowania budynku w odległości 1,5 m od granicy ich działki, naruszył § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż w uzasadnieniu decyzji nie wyjaśnił, dlaczego zezwolił na to odstępstwo. Tym bardziej, że nowy budynek ma zostać wzniesiony po wyburzeniu istniejącego budynku. Ponadto, ustalony w decyzji wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy nie większy niż 40% daje szerokie możliwości usytuowania inwestycji w odległości 3 lub 4 metrów od granicy działki nr [...] , w sposób zgodny z ww. rozporządzeniem. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...] r., nr [...] , utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do zarzutów odwołania wskazało, iż odmienna i stanowiąca wyjątek od zasad ogólnych lokalizacja inwestycji na działce musi znajdować uzasadnienie w analizie funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu oraz służyć zapewnieniu ładu przestrzennego. Jednak wbrew twierdzeniom odwołujących się, zezwolenie na odstępstwo o którym mowa w § 12 ust. 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Działka nr [...] będąca własnością odwołujących się stanowi w dużej części pas Nabrzeża Zachodniego i graniczy z działką nr [...] na niewielkim odcinku 10 m. Ewentualna budowa na tym odcinku hali warsztatowej z zapleczem magazynowym w odległości 1,5 m od działki odwołujących się w żadnym razie nie pogorszy warunków użytkowania ich działki, w szczególności nie uniemożliwi posadowienia na niej budynku, w tym w odległości 1,5 m od granicy z działką nr [...] Kolegium zaznaczyło, iż organ I instancji nie przesądził, że planowany budynek rzeczywiście zostanie wybudowany w odległości 1,5 m od działki odwołujących się, jedynie dopuścił taką możliwość. W przypadku działek przemysłowych i usługowych położonych na terenie portu, wymagane odległości budynków od granicy działek sąsiednich, nie mogą być tak rygorystycznie przestrzegane, jak w przypadku zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej czy turystycznej. Ponadto, decyzja o warunkach zabudowy zawiera jedynie ogólną informację czy określona inwestycja możliwa jest do realizacji na konkretnej działce. Nie gwarantuje ona uzyskania pozwolenia na budowę dla określonej w projekcie budowlanym inwestycji. W skardze na tę decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. D. –Ż. i M. Ż. wnieśli o jej uchylenie oraz o uchylenie decyzji wydanej w I instancji z uwagi na nie zebranie wystarczającego materiału dowodowego pozwalającego na wydanie decyzji, nie rozważenie czy decyzja nie narusza praw osób trzecich, oraz wydanie decyzji zezwalającej na wybudowanie obiektu budowlanego w odległości 1,5 m od granicy ich działki, co pogorszy możliwość zagospodarowania tej działki w przyszłości. Skarżący ponownie wskazali, że organ zezwolił na wybudowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m wymagane przepisami od ich działki, nie wyjaśniając w żaden sposób, dlaczego zezwolił na to odstępstwo. Tymczasem w razie braku planu miejscowego tylko szczególne warunki, np. takie jak mała powierzchnia działki inwestycyjnej, mogłyby uzasadniać to odstępstwo. Organ nie wskazał, by wymiary działki inwestycyjnej uniemożliwiały zachowanie odległości przewidzianej § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, ale zezwolił wnioskodawcy na posadowienie nowego budynku w odległości 1,5 m od granicy ich działki, co jest niedopuszczalne. Ponadto, wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy możliwości wybudowania budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią, umożliwi inwestorowi zaprojektowanie i wybudowanie budynku w takiej odległości, przy czym skarżący nie będą mogli już zakwestionować decyzji o pozwoleniu na budowę w tym zakresie, skoro będzie zgodna z decyzja o warunkach zabudowy. Jedynie na obecnym etapie procesu inwestycyjnego, skarżący mogą sprzeciwić się takiemu rozwiązaniu. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Zdaniem Kolegium określenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku w odległości mniejszej niż 3 m jest dopuszczalne i wiąże organ administracji budowlanej. Działka nr [...] stanowi cześć Nabrzeża Zachodniego portu graniczy z działką nr [...] na 30 metrowym odcinku, a projektowany budynek ma być wzniesiony wzdłuż tej granicy na odcinku liczącym 10 m (hala warsztatowa z zapleczem), w odległości 1,5 m od granicy działki. Nie ma żadnych przeszkód, aby skarżący wystąpili z wnioskiem o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ich działki, również w odległości 1,5 m od granicy działką sąsiednią. Poza tym zaskarżona decyzja zaledwie dopuszcza wybudowanie budynku w takiej odległości, nie zezwala jednak na jego wybudowanie. Na etapie postępowania w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy nie można mówić i niezgodności planowanej inwestycji z warunkami technicznymi, skoro inwestor, zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy Prawo budowlane, może uzyskać zgodę na odstępstwo od przepisów techniczno-budowlanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.) – dalej "P.p.s.a." sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Uwzględnienie skargi, skutkujące wyeliminowaniem zaskarżonego aktu z obrotu prawnego, następuje w przypadku stwierdzenia przez sąd naruszenia przez organ administracyjny przepisów prawa materialnego lub istotnych wad w przeprowadzonym postępowaniu, które mogły mieć wpływ na wynik sprawy jak również, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 P.p.s.a.). W świetle powyższych unormowań skargę należało uznać za zasadną. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012 r. poz. 647 ze zm.) – dalej "ustawa", wydanie decyzji o warunkach zabudowy (dla terenu, na którym brak jest miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego) jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi. Ustalenie przez właściwy organ administracji publicznej, czy wspomniane warunki faktycznie zostały spełnione, wiąże się z koniecznością przeprowadzenia analizy urbanistycznej zgodnie z zasadami szczegółowo określonymi w przepisach rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Wyniki analizy urbanistycznej, zawierające część tekstową i graficzną, stanowią załącznik do decyzji o warunkach zabudowy. Rzeczona decyzja, podobnie jak analiza urbanistyczna, składa się z części tekstowej oraz części graficznej i ustala warunki oraz wymagania dotyczące nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Zarówno część graficzna decyzji jak i część graficzna analizy powinny być sporządzone na kopiach mapy zasadniczej lub, w przypadku jej braku, na kopiach mapy katastralnej, przyjętych do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, obejmujących teren, którego wniosek dotyczy, i obszaru, na który ta inwestycja będzie oddziaływać, w skali 1:500 lub 1:1000, a w stosunku do inwestycji liniowych również w skali 1:2.000, w czytelnej technice graficznej zapewniającej możliwość wykonywania ich kopii. Z materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w kontekście przywołanych na wstępie norm prawnych wynika, że w toku postępowania administracyjnego poprzedzającego wydanie zaskarżonej decyzji opracowana została analiza urbanistyczna, której wyniki, co do zasady, powinny stanowić punkt wyjścia do ustalenia parametrów nowej zabudowy przy sporządzeniu decyzji o warunkach zabudowy. Zadaniem organu orzekającego w tym postępowaniu jest niewątpliwie zweryfikowanie poprawności sporządzonej analizy, co oznacza, że w przypadku powzięcia jakichkolwiek wątpliwości organ powinien zwrócić się do osoby, która sporządziła ów dokument o wyjaśnienie tych kwestii (art. 7 i 77 § 1 K.p.a.). Co istotne, organ administracyjny nie posiada kompetencji do samodzielnego ustalania parametrów nowej zabudowy odmiennie, aniżeli wynika to z analizy. W pierwszej kolejności wskazać należy, że w kontrolowanym przez Sąd postępowaniu analizę urbanistyczną poprzedzającą wydanie decyzji o warunkach zabudowy sporządziła osoba zatrudniona w Wydziale Urbanistyki i Architektury Urzędu Miasta. W aktach administracyjnych sprawy brak jest jednak dokumentu potwierdzającego, że osoba ta jest wpisana na listę izby zawodowej samorządu urbanistów albo architektów lub posiada dyplom ukończenia studiów wyższych w zakresie architektury, urbanistyki lub gospodarki przestrzennej, co uprawniałoby ją do sporządzenia takiej analizy (art. 60 ust. 4 ustawy). Lektura tej analizy nie daje odpowiedzi na pytanie dlaczego w zaskarżonej decyzji ustalającej warunki zabudowy usytuowanie projektowanego budynku hali warsztatowej określono w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, a zatem by w tym zakresie przeprowadzona analiza urbanistyczna uzasadniała odstępstwo od wymogu przewidzianego § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690 ze zm.) i z jakich powodów. W myśl §12 ust. 1 powołanego wyżej rozporządzenia budynek na działce budowlanej należy sytuować w odległości od granicy z sąsiednią działką budowlaną nie mniejszej niż: 1) 4 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy, 2) 3 m - w przypadku budynku zwróconego ścianą bez otworów okiennych lub drzwiowych w stronę tej granicy. Możliwe jest usytuowanie budynku w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią lub bezpośrednio przy tej granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (§ 12 ust. 2 rozporządzenia). W niniejszej sprawie wniosek dotyczył terenu nie objętego planem miejscowym, zatem to z decyzji o warunkach zabudowy powinno wynikać, dlaczego organ zezwolił na odstępstwo od warunków technicznych określających zasady usytuowania budynków na działce budowlanej. Jak wskazano powyżej, decyzja o warunkach zabudowy wydawana jest na podstawie wyników analizy urbanistycznej i powinna być z nią spójna. W niniejszej sprawie wymóg ten nie został dochowany, ponieważ w części tekstowej analizy urbanistycznej brak jest informacji o usytuowaniu projektowanego budynku w odległości mniejszej od granicy działki sąsiedniej, niż wymagana przepisami. Wprawdzie decyzja organu I instancji zapis taki zawiera (pkt II ppkt 1 lit b), ale w tym zakresie nie jest zgodna z analizą urbanistyczną. Organ rozpoznający sprawę samodzielnie ustalił jeden z parametrów nowej zabudowy, w sposób odmienny niż wynikało to z ustaleń analizy urbanistycznej, do czego nie był uprawniony. Podobnie wygląda sytuacja z ustaleniem górnej krawędzi elewacji frontowej projektowanej zabudowy. Z analizy urbanistycznej wynika, iż wysokość obu projektowanych budynków będzie nie wyższa niż 11,5 m nad poziom terenu, tymczasem organ I instancji postanowił w decyzji, że wysokość budynku warsztatowo magazynowego nie będzie większa niż 14 m. Także w tym zakresie organ odmiennie ustalił parametr nowej zabudowy niż wynikało to z analizy, co stanowi naruszenie § 7 ust. 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury w sprawie ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu (...). Zauważy również należy, że decyzję o warunkach zabudowy wydaje się po uzgodnieniu z organami wymienionymi w art. 53 ust. 4 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy. Uzgodnienie oznacza, że organ współdziałający zaakceptował projekt decyzji w takim kształcie w jakim została później wydana. W niniejszej sprawie organ I instancji pismem z dnia 14 kwietnia 2014 r. zwrócił się do Okręgowego Urzędu Górniczego, Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska i Urzędu Morskiego o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy. Postanowieniem z dnia 7 maja 2014 r. Dyrektor Urzędu Morskiego odmówił uzgodnienia projektu decyzji w proponowanym kształcie, z uwagi na konieczność pozostawienia wolnego od zabudowy pasa o szerokości minimum 10 m od krawędzi nabrzeża. W dniu 22 maja 2014 r. organ I instancji przesłał Dyrektorowi Urzędu Morskiego poprawiony projekt decyzji o warunkach zabudowy, a organ ten postanowieniem z dnia 22 maja 2014 r. uzgodnił projekt bez uwag. W aktach sprawy brak informacji, by poprawiony projekt decyzji został przedłożony do zaopiniowania pozostałym dwóm organom. Uzasadnia to przypuszczenie, że projekt decyzji o warunkach zabudowy, uwzględniający zmiany wynikające z postanowienia Dyrektora Urzędu Morskiego nie został uzgodniony z Okręgowym Urzędem Górniczym i Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska, co stanowi naruszenie art. 53 ust. 4 pkt 4 i 8 ustawy. Ponadto, zdaniem Sądu, po dokonaniu uzgodnień z właściwymi organami, nie jest dopuszczalne dokonywanie zmian parametrów zabudowy i odmienne ich określenie w decyzji końcowej w stosunku do uzgodnionego projektu decyzji. Tak jak już wyżej wskazano uzgodnienie oznacza, że organ współdziałający zaakceptował projekt decyzji w takim kształcie w jakim została później wydana. Tymczasem w przedmiotowej sprawie przedstawiony do uzgodnienia projekt decyzji nie dopuszczał by projektowany budynek hali warsztatowej miał zostać wybudowany w odległości 1,5 m od granicy działki sąsiedniej, ani jego wysokości do 14 m. Reasumując stwierdzić należy, że organ I instancji ustalił parametry nowej zabudowy w sposób odbiegający od ustaleń zawartych w analizie urbanistycznej, co uzasadnia uchylenie zaskarżonej decyzji oraz decyzji organu I instancji. Ponadto, z akt administracyjnych sprawy nie wynika, by osoba która analizę urbanistyczną sporządziła, posiadała wymagane do tego uprawnienia, co nie pozwala na przyjęcie, że organ przed wydaniem decyzji dokonał analizy warunków i zasad zagospodarowania terenu oraz jego zabudowy. W przekonaniu Sądu, Samorządowe Kolegium Odwoławcze wydając zaskarżoną decyzję nie dostrzegło błędów, jakimi dotknięta była analiza urbanistyczna i podjęta na jej podstawie decyzja o warunkach zabudowy, ustalająca m. in. wysokość górnej krawędzi elewacji budynku warsztatowo-magazynowego na 14 m. Sąd nie podziela poglądu organu odwoławczego, że dopuszczenie w decyzji o warunkach zabudowy usytuowania budynku w odległości 1,5 m od granicy sąsiedniej działki budowlanej, nie wymaga szczegółowego uzasadnienia. Skoro usytuowanie budynku w odległości mniejszej niż 3 m od granicy z sąsiednią działką budowlaną ma wynikać z decyzji o warunkach zabudowy, to z uzasadnienia takiej decyzji oraz z analizy urbanistycznej musi wynikać, jakie czynniki uzasadniają zgodę na to odstępstwo. Organ odwoławczy nie dostrzegł także, że decyzja o warunkach zabudowy, w kształcie, w którym została wydana, nie została uzgodniona z organami uprawnionymi do jej uzgodnienia. Organ odwoławczy bezspornie uchylił się od rzetelnego przeanalizowania i ustalenia stanu faktycznego sprawy niniejszej, uznając bezkrytycznie za odpowiadające wymogom prawa parametry nowej zabudowy ustalone w decyzji organu I instancji, wobec czego naruszył przepisy art. 7 i 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a., a w związku z tym naruszył również art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu, na podstawie analizy urbanistycznej sporządzonej przez uprawnioną osobę, organ I instancji ustali, czy budynek warsztatowo-magazynowy będzie mógł być usytuowany na działce nr [...] w odległości 1,5 m od granicy z działką sąsiednią i poda powody ewentualnego odstępstwa, określi także dopuszczalną wysokość tego budynku w sposób wynikający z analizy urbanistycznej. Z tych wszystkich względów Sąd uchylił zaskarżoną decyzją oraz decyzję organu I instancji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 P.p.s.a. oraz orzekł o niewykonalności zaskarżonej decyzji na podstawie art. 152 tej samej ustawy.