II SA/Sz 93/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Marzena Iwankiewicz, Sędziowie Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.),, Sędzia NSA Iwona Tomaszewska, Protokolant Joanna Białas-Gołąb, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 marca 2013r. sprawy ze skargi B. Ś. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zasiłku rodzinnego uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzająca ją decyzję Burmistrza z dnia [...]r. Nr [...]. B.Ś. wnioskiem z dnia [...] r. wystąpiła o ustalenie prawa do zasiłku rodzinnego na okres zasiłkowy 2012/2013, na dzieci M. Ś. i K. Ś. oraz dodatków do zasiłku rodzinnego z tytułu rozpoczęcia roku szkolnego oraz na częściowe pokrycie kosztów związanych z podjęciem przez dziecko nauki w szkole poza miejscem zamieszkania. Burmistrz, reprezentowany przez Dyrektora Miejsko-Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej, decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie 104 K.p.a. oraz art. 5 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. Nr 228, poz. 2255 ze zm.) odmówił B. Ś. przyznania zasiłku rodzinnego oraz dodatków na rzecz dzieci M. i K. Ś. Uzasadniając powyższą decyzję organ podał, że kwota dochodu na osobę w rodzinie w 2011 r., tj. w roku poprzedzającym okres zasiłkowy, wyniosła [...] zł i tym samym przekroczyła ustawowe kryterium dochodowe uprawniające do otrzymania świadczenia w postaci zasiłku rodzinnego. B. Ś. nie zgadzając się z zapadłym rozstrzygnięciem w sprawie, wniosła odwołanie od ww. decyzji. W uzasadnieniu odwołania wskazała, że według ustawy do odliczenia od dochodu należy wziąć składki na ubezpieczenie zdrowotne liczone w następujący sposób: ([...]) Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (tekst jedn. Dz. U. z 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu Kolegium podało, że z akt sprawy wynika, iż rodzina B. Ś. składa się z czterech osób, tj. wnioskodawczym oraz trojga dzieci. Następnie Kolegium wskazało, że w myśl przepisów art. 5 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty [...] zł, a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł. Przez dochód w rodzinie, dla potrzeb rozpatrzenia wniosku o nabycie praw do świadczeń rodzinnych, należy rozumieć przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy, do którego zalicza się, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób: przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenia zdrowotne. Biorąc pod uwagę przytoczone powyżej wymagania i odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, zdaniem Kolegium, organ I instancji prawidłowo ustalił dochód rodziny w roku obliczeniowym 2011 dla potrzeb rozpatrzenia wniosku strony o przyznanie prawa do zasiłku rodzinnego i dodatków na rzecz M. i K. Ś. Z analizy akt sprawy wynika, że miesięczny dochód rodziny wynosił [...] zł, a w przeliczeniu przeciętny miesięczny dochód rodziny na osobę wynosi [...] zł. Kolegium stwierdziło, że organ I instancji w sposób prawidłowy dokonał obliczenia dochodu rodziny bazując na dochodach z 2011 r. Skoro zatem, dochód rodziny na osobę przekracza ustawowe kryterium dochodowe to zasiłek, rodzinny nie przysługuje. W sprawie nie ma również zastosowania ust. 3 art. 5 ustawy, bowiem w okresie zasiłkowym 2011/2012 zasiłek rodzinny stronie nie przysługiwał. Jeśli zatem B. Ś. nie przysługuje zasiłek rodzinny na dzieci, to nie mogą być przyznane wnioskowane dodatki – art. 8 ustawy. Kolegium podkreśliło, że ustawowe określenie "kryterium dochodowego", którego spełnienie jest wymagane do przyznania wnioskodawcy zasiłku rodzinnego, nie pozostawia organowi swobody w ocenie sytuacji materialnej uzasadniającej udzielenie pomocy. Organ zobligowany jest do ścisłego przestrzegania zasad obliczania tego dochodu. Powyższa decyzja została zaskarżona przez B. Ś. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego. W uzasadnieniu skargi B. Ś. podała, że jest wdową wychowującą troje dzieci: M. wiek [...] lat studiującego na I roku [...], M. [...] lat uczącego się w I klasie Liceum Ogólnokształcącego oraz K. wiek [...] lat uczącą się w I klasie Publicznego Gimnazjum. Najmłodsze dziecko posiada orzeczenie o niepełnosprawności, gdyż choruje na padaczkę. Dochody jej rodziny, to wynagrodzenie z pracy w Uzdrowisku oraz renta rodzinna po zmarłym mężu podzielona między nią jako opiekuna M. i K. oraz M., który po ukończeniu 18 roku życia swoją część pobiera osobiście na swoje konto. Następnie wyjaśniła, że po przeanalizowaniu decyzji organu I instancji zauważyła, iż nie zastosowano składki zdrowotnej, jaką stosuje się według ustawy - 9%, tylko tą którą podała w oświadczeniu. Organ I instancji nie wziął pod uwagę tego argumentu, mimo iż informowała, że jeśli trzeba to zrobi korektę zeznania podatkowego. W związku z tym postanowiła odwołać się od decyzji do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Jednak Kolegium przeanalizowało tylko dokumenty, które złożyła wcześniej w MOPS, nie biorąc pod uwagę, że ma zastrzeżenia co do wyliczonej składki zdrowotnej. Nie wzięło pod uwagę, że ustawa podatkowa pozwala na wykazanie maksymalnie 7,75% składki zdrowotnej, mimo, że faktycznie pobierana jest wyższa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności organów administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną i stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia (art. 134 § 1 i art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Na wstępie wskazać trzeba, że zgodnie z treścią art. 7 ustawy z dnia 19 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) - zwanej dalej "K.p.a.", organ prowadzący postępowanie zobligowany jest przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej, a więc podejmować wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, przy uwzględnieniu interesu społecznego i słusznego interesu obywateli. Organ ma obowiązek wszechstronnego zgromadzenia i rozpatrzenia materiału dowodowego (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.), natomiast poczynione w sprawie ustalenia muszą znaleźć odzwierciedlenie w uzasadnieniu wydanej w sprawie decyzji, zgodnie z wymaganiami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. (por.: wyrok NSA z dnia 4 października 2002 r., sygn. akt I SA 3098/01, LEX nr 83731). Z kolei zadaniem organu rozpoznającego sprawę w drugiej instancji jest ponowne rozpatrzenie sprawy. W orzecznictwie sądów administracyjnych wskazuje się, iż istotą dwuinstancyjności jest dwukrotne merytoryczne rozstrzygnięcie tej samej sprawy. Zadaniem organu administracji wyższej instancji nie jest więc kontrola decyzji wydanej w pierwszej instancji, ale ponownie rozpoznanie sprawy w pełnym zakresie, na podstawie własnych ustaleń, zarówno co do stanu faktycznego, jak i stanu prawnego sprawy. Konieczne staje się przy tym wskazanie przez organ argumentacji, która legła u podstaw wydania orzeczenia o określonej treści oraz odniesienie się do zarzutów odwołania, czyniąc tym samym zadość zasadzie przekonywania strony do trafności zajętego stanowiska w sprawie. Jednocześnie należy podkreślić, że sąd orzeka na podstawie materiału sprawy zgromadzonego w postępowaniu administracyjnym. Obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz zebrania i wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego spoczywa zatem na organie orzekającym, a sąd administracyjny nie może zastąpić organu administracji w wypełnieniu tego obowiązku, ponieważ do jego kompetencji należy wyłącznie kontrola legalności wydanego rozstrzygnięcia. W rozpatrywanej sprawie analiza zgromadzonego materiału dowodowego wskazuje, że organy administracji naruszyły powyższe zasady postępowania administracyjnego. Podstawę prawną rozstrzygnięć w niniejszej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz. U. 2006 r. Nr 139, poz. 992 ze zm.), zwanej dalej "ustawą" oraz przepisy rozporządzenia Ministra Polityki Społecznej z dnia 2 czerwca 2005 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenia rodzinne (Dz. U. 2005 r. Nr 105, poz. 881 ze zm.). Świadczeniami rodzinnymi, zgodnie z art. 2 pkt 1 omawianej ustawy są zasiłek rodzinny oraz dodatki do zasiłku rodzinnego wymienione w art. 8 pkt 1 – 7 ustawy. Zasiłek rodzinny zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy przysługuje osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 ustawy, tj. rodzicom, jednemu z rodziców albo opiekunowi prawnemu dziecka, opiekunowi faktycznemu dziecka, osobie uczącej się, jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę albo dochód osoby uczącej się nie przekracza kwoty [...] zł, a w przypadku, gdy członkiem rodziny jest dziecko legitymujące się orzeczeniem o niepełnosprawności lub orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli dochód na osobę w rodzinie nie przekracza kwoty [...] zł. W przypadku, gdy dochód rodziny w przeliczeniu na osobę lub dochód osoby uczącej się przekracza kwotę uprawniającą daną rodzinę lub osobę uczącą się do zasiłku rodzinnego, o kwotę niższą lub równą kwocie odpowiadającej najniższemu zasiłkowi rodzinnemu przysługującemu w okresie, na który jest ustalony, zasiłek rodzinny przysługuje, jeżeli przysługiwał w poprzednim okresie zasiłkowym. W przypadku przekroczenia dochodu w kolejnym roku kalendarzowym zasiłek rodzinny nie przysługuje (art. 5 ust. 3 ustawy). Dochodem, zgodnie z art. 3 pkt 1 lit. a ustawy o świadczeniach rodzinnych są, po odliczeniu kwot alimentów świadczonych na rzecz innych osób, przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach ogólnych na podstawie przepisów o podatku dochodowym od osób fizycznych, pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne. Natomiast dochodem rodziny, zgodnie art. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach rodzinnych, jest przeciętny miesięczny dochód członków rodziny uzyskany w roku kalendarzowym poprzedzającym okres zasiłkowy. Dodatki do zasiłku rodzinnego wymienione w art. 8 pkt 1-7 ustawy przysługują stronie, która spełnia przesłanki uprawniające do przyznania zasiłku rodzinnego i dodatkowo przesłanki określone dla konkretnego dodatku do zasiłku rodzinnego. W rozpatrywanej sprawie organ I instancji odmówił B. Ś. przyznania zasiłku rodzinnego wraz z dodatkami do tego zasiłku uznając, że rodzina wnioskodawczyni przekroczyła kryterium dochodowe warunkujące przyznanie ww. świadczeń, a organ II instancji utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu swojej decyzji Samorządowe Kolegium Odwoławcze wskazało, że organ pierwszej instancji prawidłowo ustalił, iż dochód trzyosobowej rodziny skarżącej w 2011 r. ogółem wyniósł [...] zł, co daje kwotę [...] zł miesięcznie w przeliczeniu na jedną osobę. Zatem kryterium dochodowe w rodzinie B. Ś. zostało przekroczone o kwotę [...] zł. Żaden z organów nie przedstawił szczegółowego sposobu obliczenia dochodu. Organ odwoławczy pominął okoliczności podniesione przez skarżącą w odwołaniu od decyzji organu pierwszej instancji (później także w treści skargi), a w tym przed wszystkim fakt, że wykazanego przez skarżącą dochodu nie pomniejszono o prawidłowo wyliczoną składkę na ubezpieczenie zdrowotne. W świetle powyższego zasadniczym zagadnieniem wymagającym wyjaśnienia był sposób obliczenia dochodu rodziny wnioskodawczyni. Przyjęcie bowiem jako dochodu rodziny przychodu nie pomniejszonego o prawidłowo ustaloną składkę na ubezpieczenie zdrowotne, powiększa w nieuzasadniony sposób dochód rodziny. Z akt administracyjnych sprawy, jak i z uzasadnienia obu decyzji nie wynika, aby organy wyczerpująco i wnikliwie ustaliły okoliczności faktyczne istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. W szczególności organy nie wyjaśniły dlaczego skarżąca jako dochód rodziny podała kwotę [...] zł, która nie wynika z dołączonego do akt PIT-11 za rok 2011, natomiast pozostałe kwoty, tj. należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne, podała z dokumentu PIT-11 za rok 2011. Potrzeby wyjaśnienia powstałych wątpliwości nie dostrzegł organ II instancji, mimo zarzutu podniesionego w odwołaniu i który w myśl zasady dwuinstancyjności zobligowany był do powtórnego merytorycznego zbadania sprawy. Mając na względzie przedstawione wyżej okoliczności, sąd doszedł do przekonania, że sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. Nadto, zaskarżona decyzja oraz utrzymana nią w mocy decyzja organu pierwszej instancji naruszają przepis art. 107 § 3 K.p.a., bowiem nie zawierają pełnych ustaleń faktycznych, dowodów na jakich oparły się oba organy administracji orzekające w sprawie. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organy winny zatem uzupełnić materiał dowodowy, dokonać analizy merytorycznej całokształtu poczynionych w tym zakresie ustaleń, a następnie ocenić, czy w rozpoznawanej sprawie zostały spełnione przesłanki niezbędne do przyznania wnioskowanych świadczeń i podjąć stosowną decyzję w oparciu o przepisy prawa. Dopiero bowiem pełne ustalenia faktyczne i kompletne rozważania prawne pozwolą na wydanie prawidłowej decyzji, to jest takiej, która spełniać będzie wszystkie wymagania przewidziane w K.p.a. W tym stanie rzeczy, Wojewódzki Sąd Administracyjny, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji.