II SA/Sz 931/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Barbara Gebel, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 28 kwietnia 2011 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] Nr [...] w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego na malowanie łazienki i wymianę kranu, w pozostałej części skargę oddala, II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na rzecz radcy prawnego A. W. kwotę [...] ([...]) złotych zawierającą należny podatek od towarów i usług, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. B.U. zwrócił się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w [...] z wnioskiem (data wpływu do MOPR [...] r.) o przyznanie dofinansowania do lekarstw, prądu i gazu, telefonu, abonamentu telewizyjnego, zakupu odzieży letniej, środków czystości i higieny osobistej, dofinansowanie dojazdów do [...] do placówek medycznych oraz lekarzy na terenie [...], dofinansowania opłat mieszkaniowych, a także dofinansowanie remontu zepsutego kranu oraz malowanie łazienki. Kierownik Sekcji Świadczeń Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie, działający z upoważnienia Prezydenta Miasta [...], decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 3 ust. 1, 2 i 3, art. 8 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 106 ust. 1, art. 110 ust. 8 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055) art. 108 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w wyniku rozpatrzenia wniosku B.U., przyznał mu pomoc w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na: – dofinansowanie do zakupu doładowania do telefonu komórkowego w [...] w wysokości po [...] zł, – dofinansowanie do opłat za abonament telewizji kablowej w [...] w wysokości po [...] zł, – dofinansowanie do zakupu leków w [...] w wysokości po [...] zł. Jednocześnie organ odmówił przyznania pomocy finansowej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na – opłaty za czynsz, – opłaty za energię i gaz, – zakup środków czystości, – zakup odzieży letniej, – malowanie łazienki i wymianę kranu. Decyzji organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności z uwagi na ważny interes strony, tj. konieczność dostarczenia środków utrzymania. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, iż wprawdzie B.U. mieszka z matką, jednakże prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, a jego dochód wynosi [...] zł miesięcznie. Dochód osiągany przez B.U. nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, tj. kwoty [...] zł, co uzasadniało przyznanie wnioskodawcy, będącego osobą niepełnosprawną, zasiłku celowego zgodnie z art. 39 ustawy o pomocy społecznej. Organ wyjaśnił, iż przyznanie zasiłku celowego z przeznaczeniem na dofinansowanie do zakupu doładowania do telefonu komórkowego w wysokości po [...] zł w [...] r. uzasadnia stan zdrowia i konieczność stałego kontaktu z placówkami medycznymi wnioskodawcy. Ponadto organ podniósł, iż przyznając zasiłek celowy z przeznaczeniem na dofinansowania do opłat za telewizję kablową w wysokości po [...] zł, potraktował wnioskodawcę wyjątkowo, ponieważ opłata za abonament telewizji kablowej nie jest potrzebą niezbędną w życiu codziennym, bez której osoba nie mogłaby funkcjonować. Jednakże wobec tego, że ze względu na stan zdrowia zainteresowany spędza w domu dużo czasu, organ zdecydował się przyznać powyższe świadczenie. W związku z przedstawieniem przez B.U. faktur za zakupione leki, organ stwierdził, iż można było jednoznacznie określić wysokość ponoszonych wydatków na ten cel, a co za tym idzie przyznano dofinansowanie do zakupu leków w wysokości po [...] zł w [...] r. Jednocześnie organ wskazał, iż kwota przyznanego zasiłku uwzględnia posiadane przez wnioskodawcę środki finansowe oraz dodatek pielęgnacyjny, a także okoliczność, iż pomoc społeczna nie jest instytucją, która zobowiązana jest dostarczać swoim podopiecznym świadczeń pieniężnych w wysokości dla nich wygodnych czy pożądanych. Odmawiając przyznania pomocy na pozostałe potrzeby wymienione we wniosku, tj. opłaty za czynsz, energię i gaz, zakup środków czystości, zakup odzieży letniej, organ podał, iż pomoc finansowa na te cele została już B.U. udzielna decyzją nr [...] Organ wskazał, iż niniejszą decyzją przyznano wnioskodawcy dofinansowanie do opłat za energię elektryczną w wysokości po [...] zł w [...], dofinansowanie do opłat za gaz w wysokości po [...] zł w [...], a także dofinansowanie do opłat za czynsz w wysokości [...] zł w [...] r. Ponadto. B.U. uzyskał pomoc finansową na zakup odzieży letniej i kapci w wysokości [...] zł w[...] oraz zakup środków czystości w wysokości po [...] zł we [...]. Przedmiotową decyzją organ odmówił ponadto przyznania wnioskodawcy pomocy finansowej w formie zasiłku celowego na malowanie ścian w łazience i wymianę kranu, bowiem po przeprowadzeniu wywiadu środowiskowego ustalono, iż nie jest to niezbędna potrzeba, gdyż na ścianach w łazience widoczne są zacieki, jednak nie są one zagrzybione, a kran nie jest uszkodzony i wymaga jedynie wymiany uszczelki, co nie stanowi kosztu, któremu wnioskodawca nie mógłby podołać. Następnie organ powołując się na treść art. 3 ust. 1 – 3 ustawy o pomocy społecznej, wskazał, iż pomoc uzyskiwana przez wnioskodawcę z MOPR w [...] w ramach zasiłków celowych to średnio ok. [...] zł miesięcznie oraz dokonał szczegółowego wyliczenia wysokości pomocy społecznej otrzymywanej przez niego w poszczególnych miesiącach [...] r. Organ ustalił, iż pozostający do dyspozycji B.U. miesięczny dochód, z przeznaczeniem na zaspokojenie własnych potrzeb, kształtuje się w granicach [...] zł. Organ przedstawił ponadto, sytuację finansową MOPR w [...], podkreślając, iż pod jego opieką pozostaje wiele osób i rodzin, które znajdują się w trudnej sytuacji osobistej i finansowej, a wielkość przeznaczonych środków finansowych na pomoc społeczną w budżecie gminy nie pozwala na zaspokojenie wszystkich zgłaszanych potrzeb w całości. W odwołaniu od tej decyzji B.U. podniósł, że ma najniższy w Polsce dochód ([...] zł), z powodu kalectwa pozbawiony jest możliwości zarobkowania, a co za tym idzie musi co miesiąc zwracać się do MOPR, aby mieć zapewnione godne warunki życiowe. Zarzucił, iż bezpodstawnie i bez żadnego uzasadnienia odmówiono mu świadczeń, a w tym dofinansowania do spłaty zadłużenia, środków czystości, a także dofinansowania napojów bogatych w witaminy, lekarstw za miesiąc [...] . Ponadto podniósł, iż decyzje MOPR dublują się i trudno jest określić czy przyznano mu świadczenia celowe czy też nie. B.U. podniósł również, iż nie posiada gruntów rolnych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z dnia [...] wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.), w związku z art. 8 ust. 1 pkt. 1 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2009 r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.), §1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. Nr 127, poz. 1055), utrzymało w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Uzasadniając motywy podjętego rozstrzygnięcia Kolegium wskazało, że zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej oraz § 1 pkt 1 lit. a) rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, prawo do świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej przysługuje osobie samotnie gospodarującej, której dochód nie przekracza kwoty [...] zł przy jednoczesnym wystąpieniu co najmniej jednego z powodów wymienionych w art. 7 pkt. 2-15 lub innych okoliczności uzasadniających udzielenie pomocy społecznej. Organ, powołując się na ustalenia wynikające z przeprowadzonego wywiadu środowiskowego podał, że B.U. mieszka z matką, ale prowadzi samodzielne gospodarstwo domowe, nie pracuje oraz legitymuje się orzeczeniem o znacznym stopniu niepełnosprawności. Wnioskodawca utrzymuje się z zasiłku pielęgnacyjnego oraz zasiłku stałego i łączna wysokość dochodu w jego przypadku wynosi [...] zł, a więc nie przekracza ustawowego kryterium dochodowego, co uprawnia go do przyznania pomocy na zasadach ogólnych. Odnosząc się do zarzutów zawartych w odwołaniu, co do wysokości przyznanych świadczeń, Kolegium wskazało, iż żaden przepis ustawy nie określa wysokości zasiłku celowego i nie podaje kryterium ustalenia tej wysokości, a wyznacznikami do jej ustalenia w takim przypadku są sytuacja materialna wnioskodawcy i cel, na który zasiłek jest przyznany, a z drugiej strony możliwości finansowe organów pomocy społecznej. Kolegium podniosło ponadto, iż przyznanie zasiłku celowego jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem właściwego organu, a zatem leży w granicach uznania administracyjnego właściwego organu. Kolegium podkreśliło, iż organ I instancji wnikliwie rozważył zasadność udzielenia B.U. pomocy w postaci zasiłku celowego, biorąc pod uwagę jego stan zdrowia i kondycję psychiczną. Analizując zaskarżone orzeczenie w części odmawiającej przyznania B.U. zasiłku celowego, na opłatę czynszu, energii, gazu, środków czystości i odzieży letniej, Kolegium wskazało, iż pomoc na ten cel została mu przyznana na mocy decyzji administracyjnej z dnia [...] r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie na opisaną wyżej B.U. ponownie przedstawił swoją sytuację zdrowotną i finansową. Ponadto stwierdził, iż organy I i II instancji działają z ogromną szkodą dla jego zdrowia i życia. B.U. zarzucił, iż Kolegium nie rozpatrzyło w sposób właściwy jego odwołania, gdyż dotyczyło ono konkretnego wniosku i decyzji z dnia [...] r., a nie innych decyzji wydanych w jego sprawie. Ponadto podkreślił, iż świadczenia celowe nie noszą cech dobrowolności, a w związku z tym Kolegium powinno wykazać, że MOPR w [...] nie ma pieniędzy oraz że nie może zaspokajać potrzeb osoby chorej w konkretnym miesiącu. Skarżący wskazał również, iż remont łazienki oraz wymiana kranu, na które odmówiono dofinansowania są niezbędne, a on, ani członkowie jego rodziny, nie mają możliwości dokonania ich we własnym zakresie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze odpowiadając na skargę wniosło o jej oddalenie. Przyznany skarżącemu na zasadzie prawa pomocy pełnomocnik – radca prawny A.W. w piśmie procesowym z dnia [...] sprecyzowała żądania skargi wnosząc o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 39 ust. 1 i 2 ustawy o pomocy społecznej, poprzez jego niewłaściwe zastosowanie oraz naruszenie art. 107 § 3 kpa w zw. z art. 7 i art. 77 kpa, poprzez nie odniesienie się w sposób wystarczający do zarzutów skarżącego zawartych w odwołaniu od decyzji organu I instancji, w tym dotyczących sytuacji zdrowotnej, majątkowej i rodzinnej skarżącego, a także jego warunków mieszkaniowych i bytowych. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.), sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod kątem jej zgodności z prawem o ile ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do postanowień art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1271 ze zm.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że obowiązkiem Sądu było w niniejszej sprawie skontrolowanie zaskarżonej decyzji w pełnym jej zakresie. Tak przeprowadzona ocena kwestionowanej decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego doprowadziła Sąd do uznania, że decyzja ta narusza prawo w stopniu uzasadniającym częściowe uwzględnienie skargi. Podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji stanowią przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (t.j. Dz. U. z 2008 r. Nr 115 poz. 728 ze zm.), w której to unormowano zasady przyznawania świadczeń z zakresu pomocy społecznej, stanowiącej instytucję polityki społecznej państwa, mającej na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Prawo do uzyskania świadczeń na podstawie ustawy o pomocy społecznej, co do zasady, jest uzależnione, m.in. od spełnienia przez wnioskodawcę i członków jego rodziny tzw. kryterium dochodowego. W dacie rozpoznawania wniosku skarżącego przez organy obu instancji, dla osoby samotnie gospodarującej miesięczny dochód nie powinien przekraczać kwoty 477 zł (art. 8 ust. 1 pkt 1 w związku z § 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 29 lipca 2009 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej - Dz. U. Nr 127 poz. 1055). Jak wynika z akt sprawy i ustaleń organów obu instancji, B.U. kryterium tego nie przekracza. Zasiłek celowy przyznawany jest w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby bytowej. Pod tym pojęciem należy uznać potrzebę usprawiedliwioną ze względu na zachowanie życia, zdrowia, a także pełnienie ról społecznych, możliwości zarobkowania i pełnienia funkcji członka rodziny. Jest to potrzeba uzasadniona podstawowym katalogiem dóbr zasługujących na ochronę, z założenia konsumująca się jednorazowo, której zadość czyni zaspokojenie jej w minimalnym standardzie. W art. 39 ustawy z dnia wymienione zostały przykładowo niezbędne potrzeby bytowe, których ocena powinna przebiegać z uwzględnieniem celów i zasad pomocy społecznej. Przedmiotowe świadczenie przyznawane jest zawsze na określony cel, co podkreśla już nazwa zasiłku. Z treści komentowanego artykułu wynika, że zasiłek nie jest przyznawany na pokrywanie pełnych całomiesięcznych kosztów utrzymania osoby objętej pomocą, lecz ma charakter pomocy doraźnej, ukierunkowanej na konkretny cel bytowy. Pojęcie "niezbędnej potrzeby bytowej" jest prawnie niedookreślone, jego interpretacja i ocena należą do organu rozstrzygającego indywidualny przypadek. Również ustalenie kwoty wsparcia pozostawiono organowi przyznającemu świadczenie. Spełnienie warunków do otrzymania zasiłku celowego nie obliguje organu do jego przyznania, jednakże odmowa udzielenia świadczenia wymaga uzasadnienia, w tym powołania się na interes społeczny bądź brak możliwości organu. W ramach uznania administracyjnego organ ma prawo dokonywać oceny hierarchii zgłaszanych potrzeb, które należy ustalać w kontekście ogólnej liczby osób ubiegających się o pomoc oraz zgłoszonych przez nich żądań, a także wysokości środków finansowych przeznaczonych na świadczenia z zakresu pomocy społecznej. W ocenie Sądu, rozpatrując wniosek B.U. z dnia [...] r. o przyznanie dofinansowania do zakupu lekarstw, pokrycia wydatków na prąd i gaz, telefon, abonament telewizyjny, zakup odzieży letniej, środków czystości i higieny osobistej, dofinansowanie dojazdów do [...] do placówek medycznych oraz lekarzy na terenie [...] dofinansowanie opłat mieszkaniowych, organy nie naruszyły art. 39 ustawy o pomocy społecznej. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organy wskazały przesłanki jakimi kierowały się przyznając skarżącemu pomoc finansową na pokrycie części z wnioskowanych wydatków a przede wszystkim przyczyny z powodu których odmówiły udzielenia pomocy w zakresie dofinansowania opłat na czynsz, energię i gaz, zakup środków czystości oraz zakup odzieży letniej. Okolicznością powszechnie wiadomą jest, że ośrodki pomocy społecznej dysponują ograniczoną pulą środków finansowych zaś ilość osób oczekujących wsparcia jest bardzo duża. Gospodarowanie tymi środkami musi się odbywać w takim sposób, aby zapewnić minimum egzystencji tym osobom i rodzinom, które nie posiadają jakichkolwiek własnych dochodów i znajdują się w wyjątkowo trudnej sytuacji, nie mając szans, np. z powodu stanu zdrowia, we własnym zakresie przezwyciężyć swą trudną sytuację życiową. Niewątpliwie do takich osób można zaliczyć także skarżącego, co jest niekwestionowane przez organy obu instancji, które rozpoznając kolejne wnioski skarżącego, obejmują go wsparciem w postaci przyznawanych zasiłków. Jak wynika z akt sprawy i jest także Sądowi wiadomym z urzędu z innych rozpatrywanych skarg B.U., wnioski pomocowe skarżący składa systematycznie, czasem nawet dwukrotnie w ciągu miesiąca, co jak widać z treści odwołania sprawia już u samego skarżącego wrażenie powielania się ("dublowania się") przyznawanej pomocy. Uzasadnione było odmówienie przyznania B.U. świadczeń z przeznaczeniem na opłaty za czynsz, energię i gaz, zakup środków czystości oraz zakup odzieży letniej w sytuacji, gdy pomoc w tym zakresie, na ten sam okres czasu została stronie przyznana wcześniejszą decyzją z dnia [...]. Oceniając niewątpliwie trudną sytuację skarżącego należy jednocześnie zwrócić uwagę na fakt, iż B.U. zamieszkuje wspólnie z matką – G.U., z którą, chociaż nie prowadzi wspólnego gospodarstwa domowego, wspólnie ponosi koszty utrzymania lokalu i opłat związanych z korzystaniem z niego. Sąd dostrzegł zarazem, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odnosi się merytorycznie do wszystkich kwestii, których dotyczyło odwołanie B.U. od decyzji organu I instancji, a mianowicie odmowy przyznania skarżącemu pomocy finansowej na malowanie łazienki i wymianę kranu. O ile Samorządowe Kolegium Odwoławcze zawarło swoje stanowisko co do przyczyn z jakich uznało przyznanie skarżącemu pomocy na określone cele za uzasadnione i z powodu których orzeczono o odmowie przyznania pomocy z przeznaczeniem na opłaty za czynsz, energię i gaz, zakup środków czystości oraz zakup odzieży letniej, to nie przedstawiło argumentów odnoszących się do wniosku B.U. o przyznanie pomocy finansowej na malowanie łazienki i wymianę kranu. W tym zakresie organ II instancji uchybił obowiązkowi należytego rozpatrzenia sprawy naruszając art. 138 § 1 pkt 1 i art. 107 § 3 Kpa. Pomimo, że Kolegium utrzymało w całości rozstrzygnięcie organu I instancji, to nie wyjaśniło powodów swego orzeczenia w tej części, która dotyczyła przyznania środków na malowanie łazienki i wymianę kranu. Tym samym nie znając uzasadnienia stanowiska organu, Sąd w tym zakresie nie mógł ocenić prawidłowości decyzji Kolegium w ramach sprawowanej funkcji kontrolnej. Stwierdzone uchybienie organu skutkować musiało uwzględnieniem skargi w części utrzymującej w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia [...] r. w zakresie odmowy przyznania zasiłku celowego na malowanie łazienki i wymianę kranu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. O oddaleniu skargi w pozostałym zakresie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie orzekł na mocy art. 151 ustawy. Obowiązkiem Samorządowego Kolegium Odwoławczego przy ponownym rozpoznaniu sprawy będzie odniesienie się do tej pominiętej kwestii i wydanie decyzję w tym zakresie, która zawierać będzie uzasadnienie spełniające wymogi stawiane przez art. 107 § 3 kpa. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt II wyroku oparte zostało na art. 250 ww. ustawy.