II SA/Sz 931/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Bukowiecka-Kleczaj (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 lutego 2016 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. z dnia [...] nr [...] w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] nr [...], II. zasądza od Głównego Inspektora Transportu Drogowego w W. na rzecz skarżącego Spółki A. kwotę [...] ([...]) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr[...] , po rozpatrzeniu odwołania wniesionego przez P. od decyzji Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. nr [...] o nałożeniu na ww. P. kary pieniężnej w wysokości [...] zł - utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Powyższa decyzja organu odwoławczego zapadła w następującym stanie faktycznym. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 92a ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U.z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) nałożył na P. karę pieniężną w kwocie [...] zł za naruszenie przepisu art. 18 ust. 1 ustawy o transporcie drogowym polegające na wykonywaniu przewozu regularnego bez wymaganego zezwolenia, bez wymaganego zaświadczenia na wykonywanie publicznego transportu zbiorowego albo potwierdzenia zgłoszenia przewozu w publicznym transporcie zbiorowym. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ wskazał, że pierwszym dowodem na wykonywanie przez Spółkę przewozów regularnych specjalnych było pojawienie się pojazdu o nr rej. [...] na oznaczonym przystanku z rozkładem jazdy [...] Pojazd w chwili zatrzymania przewoził dzieci, miał za przednią szybą tablicę z symbolem dzieci i posiadał wyraźne oznakowanie [...] Kontrolowany kierowca posiadał przy sobie i okazał "kartę kursową ważną od dnia [...] r.", według której realizował przewóz – kurs nr [...] – gdzie w S. miał przystanek na ul.[...] . Z analizy dokumentów przedstawionych przez kierowcę wynika, że jego praca codziennie przebiega w ten sam sposób, na tej samej trasie i w tych samych porach. Skoro przewóz dotyczył określonej grupy pasażerów (uczniów jadących do szkół w S.), tymi samymi trasami z wykorzystaniem oznaczonych przystanków z zamieszczonym rozkładem jazdy, tym samym był to transport o charakterze niepublicznym. Przewóz okazjonalny nie posiadałby wskazanych wyżej cech, tzn. regularności (przewozy codziennie w trakcie trwania roku szkolnego przez ściśle określone miejscowości, z oznaczonych przystanków posiadających rozkład jazdy – tożsame z dokumentacją posiadaną przez kierowcę co do godzin odjazdów). W odwołaniu od powyższej decyzji P. , podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym "w szczególności poprzez nieprawidłową wykładnię art. 4 pkt 9 tej ustawy", a także naruszenia zasad określonych w art. 7 w zw. z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez "porzucenie obowiązku rzetelnego ustalenia wszelkich okoliczności faktycznych mających związek ze sprawą" oraz "naruszenia art. 81 poprzez przywoływanie w toku postępowania dowodów, co do których strona nie miała możliwości wypowiedzenia się" – wniosła o uchylenie przedmiotowej decyzji oraz ponowne przeanalizowanie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. W uzasadnieniu odwołania Spółka nie zgodziła się z zaliczeniem przewozu wykonywanego w dniu kontroli do "usługi regularnej". Zdaniem odwołującej się, "do zaliczenia danego przewozu do usługi regularnej niezbędna jest analiza treści umowy – zlecenia, na podstawie której przewoźnik działał". Jak wynika z załączonych kopii dokumentów przedmiotem zleceń było dowożenie uczniów do Zespołu Szkół Specjalnych oraz Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego. Zleceniodawcami były dwa podmioty:[...] . Podmioty te telefonicznie ustalają wraz z przewoźnikiem godziny odbioru poszczególnych pasażerów oraz informują o czasie trwania zajęć szkolnych. Przewoźnik w chwili kontroli nie miał ustalonego umownie haromonogramu podróżowania, według którego mógłby zgłosić do właściwego organu wniosek o udzielenie zezwolenia na linię regularną specjalną. Główny Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...]r. uchylił opisaną wyżej decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji. Zdaniem organu odwoławczego organ I instancji prowadząc postępowanie naruszył przepisy art. 7, 77, 80 i 107 K.p.a. Przede wszystkim organ ten nie ustalił charakteru przewozu z dnia kontroli. W sprawie zachodzi wątpliwość czy wykonywane przewozy dotyczą wyłącznie dzieci – uczniów szkół w S., czy też są to przewozy regularne dostępne dla ogółu pasażerów. W ocenie organu odwoławczego sam fakt przedłożenia do kontroli tzw. "karty kursowej" zawierającej harmonogram przewozów dzieci nie może przesądzać o wykonywaniu przewozów regularnych specjalnych, tj. dotyczących określonej grupy osób z wyłączeniem innych osób. Wojewódzki Inspektor Transportu Drogowego decyzją z dnia [...] r. nr [...] wydaną na podstawie art. 4 pkt 7, art. 9 i 22, art. 5 ust. 1, art. 18 ust. 1, art. 20 ust. 1a, art. 22 ust. 1 pkt 1, art. 87 ust. 1, art. 92a ust. 1, 2 i 6 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r. poz. 1414 ze zm.) oraz lp. 2.1 załącznika nr 3 do tej ustawy, a także art. 104 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.) po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego w sprawie zakończonej decyzją Głównego Inspektora Transportu Drogowego nr [...] z dnia [...] r. uchylającą decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., nałożył na P. karę pieniężną w wysokości [...] zł za wykonywanie przewozu z naruszeniem ustawy o publicznym transporcie drogowym. Mając na uwadze zalecenia organu odwoławczego organ I instancji ustalił, że w dniu kontroli kierowca przewoził jedynie dzieci z opiekunkami do Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w S. i do Zespołu Szkół Specjalnych. Czynił to od kilku dni (od [...] r.) codziennie od poniedziałku do piątku, zatem przewóz nie miał charakteru okazjonalnego. Kierowca zatrzymywał się na wielu przystankach o ściśle oznaczonych porach. W ocenie organu wykonywał on bezsprzecznie w tym dniu regularny specjalny przewóz dzieci. Już po przeprowadzonej kontroli przewoźnik uzyskał zezwolenie na wykonywanie regularnych przewozów osób w krajowym transporcie drogowym przez miejscowości [...] jednakże z pominięciem przystanków będących w zarządzie Burmistrza oraz Wójta gminy S., z którymi nie uzgodniono rozkładów jazdy. W ocenie organu przewóz uczniów do szkoły nie był przewozem okazjonalnym, gdyż zgodnie z art. 4 pkt 11 ustawy taki przewóz to inny przewóz niż regularny, regularny specjalny czy wahadłowy. Skoro przewóz dotyczył ściśle określonej grupy pasażerów, był to transport o charakterze niepublicznym. Przewóz okazjonalny nie posiada cech regularności (codziennie w czasie trwania roku szkolnego i przed zajęciami lekcyjnymi i po zajęciach) i nie dotyczy ściśle określonej grupy osób. Przewożeni byli uczniowie określonych szkół, zatem przewóz miał charakter niepubliczny. Organ I instancji, mając na uwadze zebrany materiał dowodowy, nie znalazł podstaw do zastosowania art. 92 c ust. 1 ustawy o transporcie drogowym. W odwołaniu od powyższej decyzji P. wniosło o jej uchylenie, zarzucając decyzji rażące naruszenie art. 107 § 3 K.p.a. przez wydanie decyzji na podstawie tylko częściowego materiału dowodowego, a także naruszenie art. 7 w związku z art. 77 § 1 K.p.a. poprzez nienależyte wyjaśnienie stanu faktycznego sprawy. Spółka wskazała, że organ I instancji nie zrealizował w ponownie przeprowadzonym postępowaniu zaleceń zawartych w decyzji Głównego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r., tj. nie zgromadził materiału dowodowego pozwalającego na rzetelną ocenę sytuacji. Materiał dowodowy nadal zawiera istotne braki, a uzasadnienie decyzji w dalszym ciągu jest zorientowane na maksymalizację kary pieniężnej. Spółka podkreśliła, że podstawą świadczenia usług transportowych była zawarta umowa. W przypadku usług regularnych umowa ta jest zawierana bezpośrednio z pasażerem, a w przypadku usług okazjonalnych, wahadłowych czy specjalnych, z organizatorem przewozu. Do zaliczenia danego przewozu jako regularnego niezbędna jest analiza treści umowy - zlecenia, na podstawie której przewoźnik działał. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że przedmiotem przewozu było dowożenie uczniów do Zespołu Szkół Specjalnych oraz Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego na zlecenie dwóch podmiotów, tj. Urzędu Miejskiego i Urzędu Miejskiego. Podmioty te telefonicznie ustalały z przewoźnikiem godziny odbioru poszczególnych pasażerów oraz informowały go o czasie trwania zajęć szkolnych. Zdaniem skarżącej, z protokołu kontroli wynikają sprzeczności. Wynika z niego, że kierowca codziennie zatrzymuje się w stałych miejscach o określonych stałych porach, przy czym codziennie pokonuje trasę od [...] km. Jest rzeczą niecodzienną aby kierowca realizując tę samą stałą trasę pokonywał inną ilość kilometrów. Przeczy to tezie o codziennym realizowaniu przejazdu na tej samej trasie. Strona podniosła, że celem uzupełnienia materiału dowodowego organ I instancji "kontaktował się telefonicznie z pracownikami Ośrodka Rehabilitacji Edukacyjno-Wychowawczej w S. i Zespołu Szkół Specjalnych w S". Bliżej nieokreśleni pracownicy tych placówek mieli potwierdzić, że przewozy realizowane były o stałych porach, co w ocenie organu oznacza, że przewozy dzieci wykonywane są w sposób regularny. Organ dokonał analizy treści zawartej umowy z podmiotem nie będącym jej stroną, co wykracza poza standardy określone w K.p.a. Organ oparł wydane rozstrzygniecie na analizie sześciu dni pracy kierowcy oraz okazanych, na żądanie organu kart drogowych, których posiadania nie wymagają przepisy prawa. Ponieważ w ciągu tych dni kierowca realizował podobne (nie tożsame) przewozy organ bezpodstawnie uznał, że przewóz miał charakter regularnego przewozu specjalnego. Tymczasem dla uznania, że w danym przypadku mamy do czynienia z takim przewozem konieczne jest zaistnienie nie tylko elementów koniecznych do uznania przewozu za specjalny, a więc dla ściśle określonej grupy osób, ale wykonywania tego przewozu w sposób regularny, tj. w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, a więc według konkretnego stałego rozkładu jazdy. [...] był podmiotem w pełni dyspozycyjnym dla podmiotów organizujących przejazd, nie miał wpływu na ustalanie tras przejazdu czy czasokresów jazd w ramach zleconej usługi. Zarzut wykonywania przewozów regularnych specjalnych bez zezwolenia jest w tej sytuacji chybiony, w szczególności organ nie wykazał, by kierowca realizował przejazd według z góry ustalonego rozkładu jazdy. Także umowa zlecenia nie przewiduje przewozów według ściśle określonego czasu czy tras. Główny Inspektor Transportu Drogowego opisaną na wstępnie decyzją z dnia 28 maja 2015 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Po przeanalizowaniu materiału dowodowego zgromadzonego w postępowaniu organ odwoławczy podzielił stanowisko organu I instancji co do zakwalifikowania przewozu z dnia kontroli jako przewozu regularnego specjalnego. Zdaniem Głównego Inspektora Transportu Drogowego, zgodnie z definicją zawartą w art. 4 pkt 9 ustawy o transporcie drogowym, w przypadku wykonywania przewozu regularnego specjalnego przewoźnik wykonuje przewóz określonej grupy osób (w tym przypadku - uczniów Zespołu Szkół Publicznych w D. oraz Zespołu Szkół Specjalnych i Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w S. ), z wyłączeniem innych osób, na trasie określonej między stronami umowy. Przewóz z dnia [...] roku dotyczył uczniów Zespołu Szkół Publicznych w D. oraz Zespołu Szkół Specjalnych i Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w S. przewożonych na trasie[...] . Przewóz odbywał się w oparciu o umowę nr [...] zawartą w dniu [...] roku między skarżącą Spółką a gminą D. na przewozy uczniów Zespołu Szkół Publicznych w D. oraz zlecenie na wykonywanie przewozów uczniów Zespołu Szkół Specjalnych i Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w S. z dnia [...] roku. W ocenie organu odwoławczego argument strony dotyczący wykonywania przewozów niemających charakteru regularnego jest bezzasadny. Analiza umowy na przewóz uczniów do Zespołu Szkół Publicznych w D. wykazała bowiem, że strona zobowiązała się do wykonywania usług przewozu uczniów według harmonogramu stanowiącego załącznik do umowy. Nadto istotnym jest, że już na etapie postępowania w sprawie udzielenia zamówienia publicznego zamawiający - gmina D. - wskazał w specyfikacji istotnych warunków zamówienia harmonogram dowozu i odwozu uczniów wraz ze wskazaniem tras przewozu, godzin przyjazdu i odjazdu oraz liczby przewożonych dzieci do i z poszczególnych miejscowości. W ocenie organu odwoławczego wykonywanie przewozów na stałych trasach i w stałych godzinach oznacza, że przewozy wykonywane przez stronę mają charakter regularny. Brak harmonogramu przewozu uczniów Zespołu Szkół Specjalnych i Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w S. w sytuacji, gdy wykonywane są one w rzeczywistości regularnie (co potwierdza chociażby notatka służbowa z rozmowy telefonicznej z pracownikami tychże placówek), nie może stanowić o braku obowiązku uzyskania zezwolenia na przewozy regularne specjalne. W odniesieniu natomiast do przywołanych przez stronę wyroków NSA organ poinformował stronę, że każda decyzja administracyjna wydawana jest indywidualnie, po zebraniu materiału dowodowego i rozpatrzeniu okoliczności danej sprawy, w oparciu o przepisy prawa obowiązujące na dzień jej wydania. W polskim porządku prawnym nie obowiązuje system prawa precedensowego, stąd też organ nie jest związany w swoim rozstrzygnięciem wydanym w podobnej sprawie, ani też wyrokami sądów administracyjnych. Ponieważ w niniejszej sprawie strona bezspornie popełniła naruszenie z lp. 2.1 załącznika nr 3 do ustawy, należało utrzymać w mocy decyzję organu I instancji. Odnosząc się do treści odwołania, organ odwoławczy stwierdził, że zebrany w sprawie materiał dowodowy jest kompletny i uwzględnia wszystkie istotne okoliczności sprawy, dlatego zarzuty strony w tym zakresie są nieuzasadnione. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na ww. decyzję Spółka podniosła zarzut naruszenia prawa materialnego poprzez wadliwe zastosowanie przepisów ustawy z dnia 6 września 2001 roku o transporcie drogowym, w szczególności poprzez niewłaściwą wykładnię pojęcia przewozu regularnego, a ponadto zarzut naruszenia przepisów postępowania, tj. 81 K.p.a. przez uwzględnienie dowodu, w stosunku do którego strona nie miała możliwości wypowiedzenia się w toku postępowania, jak również art. 7 i 77 K.p.a. poprzez nierzetelne rozpatrzenie materiału dowodowego oraz oparcie decyzji na niejednoznacznym i niepełnym materiale dowodowym. W konsekwencji wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Wniosła o zwrot poniesionych kosztów postępowania. Uzasadniając skargę Spółka powołała argumenty analogiczne do przedstawionych w odwołaniu od decyzji z dnia [...] r. Ponownie wskazała, że wykonywany przez kierowcę w dniu kontroli przewóz dzieci do szkoły nie miał charakteru przewozu regularnego specjalnego jak to uznały organy orzekające w sprawie, a był to przewóz okazjonalny w rozumieniu ustawy, na który zezwolenie nie jest wymagane. Spółka podkreśliła, że organ skorzystał z informacji uzyskanych drogą telefoniczną od pracowników Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w S. oraz Zespołu Szkół Specjalnych w S., którzy mieli rzekomo potwierdzić, iż uczniowie dowożeni są wg ściśle określonego harmonogramu, co stanowi naruszenie zasady pisemności (art. 14 § 1 K.p.a.). Ponadto ustalanie faktów istotnych w sprawie w drodze ustnej wymiany informacji budzi uzasadnione wątpliwości odnośnie wiarygodności takich ustaleń i prawidłowości faktów z nich wywodzonych. Zdaniem skarżącej, zaskakujące jest, że urzędnik organu administracji publicznej otrzymujący informacje odnośnie zasad wykonywania usług przez przewoźnika (stronę postępowania) nie umie wskazać, z kim rozmowę tę przeprowadził i jaką ta osoba pełni funkcję w wymienionych wyżej podmiotach. Powoływanie się na rzekomych świadków potwierdzających ustalenia organu oparte na wątłych, mało wiarygodnych dowodach, nie uzasadnia wydania decyzji nakładającej karę za naruszenie przepisów ustawy. Organy w sposób nieuprawniony uznały, że przewóz miał charakter przewozu regularnego. Podstawą świadczenia usług transportowych była umowa zawarta z organizatorem przewozu, co podważa tezę o przewozie regularnym, kiedy to umowę przewoźnik zawiera z pasażerem. Z treści umowy – zlecenia wynika, że przewoźnik w chwili kontroli nie miał ustalonego umownie harmonogramu podróżowania, co pozwalałoby mu ubiegać się o wydanie zezwolenia na linię regularną specjalną. Zdaniem Spółki, przywołane w omawianym fragmencie decyzji rzekome fakty nie zostały w sposób należyty udowodnione, co stanowi kwalifikowaną wadę postępowania organu I instancji, a Główny Inspektor Transportu Drogowego nie odniósł się do tej argumentacji w zaskarżonej decyzji, co stanowi obrazę art. 107 § 3 K.p.a. Ponieważ jak ustalił organ I instancji w protokole kontroli trasy przewozu nie były tożsame i poszczególne przebiegi w określonych dniach się różniły, nie może być mowy o stałej linii komunikacyjnej. Organ I instancji powołał się na treść umowy zawartej pomiędzy Zespołem Szkół Publicznych w D. a P. , w załączniku do której określono harmonogram podróży. Jednak decyzja nie zawiera żadnych rozważań na temat tego, czy organ porównał godziny wskazane w harmonogramie z faktycznymi godzinami i okresami wykonywania przewozów drogowych przez przewoźnika. Główny Inspektor Transportu Drogowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. W ocenie organu przewozy wykonywane przez skarżącą Spółkę miały niewątpliwie charakter przewozów regularnych specjalnych, tj. przewozów ściśle określonej grupy osób, na trasie określonej między stronami umowy i według harmonogramu stanowiącego załącznik do umowy. Przy ustalaniu, czy zachodzi regularność przewozów należy wziąć pod uwagę pewną cykliczność, powtarzalność kursów do i z określonych miejsc oraz stałe zasady przewozu co do częstotliwości. Przewóz dokonywany przez Spółkę posiadał cechy regularności. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2014 r. poz. 1647) - sądy administracyjne powołane są do badania zgodności z prawem decyzji, postanowień, czynności i innych aktów administracyjnych. Kontrolują zatem, czy organy administracyjne wydające zaskarżone akty nie dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego lub procesowego, i to naruszenia mającego bądź mogącego mieć istotny wpływ na wynik sprawy, czy stanowiącego podstawę wznowienia postępowania, albo wreszcie naruszenia prawa uzasadniającego ich nieważność, albowiem jedynie wówczas jest możliwe uchylenie kwestionowanej decyzji bądź stwierdzenie jej nieważności - art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz.270 ze zm.). Zgodnie z art. 134 tej ustawy, sądy nie są związane zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, czyli rozpatrują sprawę w jej całokształcie. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych wyżej kryteriów Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja organu I instancji zostały podjęte z naruszeniem przepisów prawa, w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W ocenie Sądu organy nie wyjaśniły wszystkich istotnych dla sprawy okoliczności, w tym w szczególności nie zbadały należycie czy wykonywany w dniu kontroli (tj. [...] r.), pojazdem należącym do P. przewóz był przewozem regularnym specjalnym, wymagającym zezwolenia o jakim mowa w art. 18 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o transporcie drogowym (Dz. U. z 2013 r., poz. 1414 z późn. zm.). Zdaniem skarżącej opisany wyżej przewóz był jedynie przewozem okazjonalnym ponieważ przewoźnik działał na podstawie – zawartych z organizatorami przewozów – umów – zleceń, których przedmiotem było dowożenie uczniów do Zespołu Szkół Specjalnych oraz Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w S. Zleceniodawcami były przy tym dwa podmioty, tj. Urząd Miejski w S. oraz Urząd Miejski w D., które ustalały z przewoźnikiem godziny odbioru poszczególnych pasażerów oraz informowały o czasie trwania zajęć szkolnych. Z tego względu przewoźnik w chwili kontroli nie miał ustalonego umownie harmonogramu podróżowania, według którego mógłby zgłosić do właściwego organu wniosek o udzielenie zezwolenia na linię regularną specjalną. Dokonując ustaleń w tym zakresie organ I instancji uznał, że przewóz nie miał charakteru okazjonalnego, a potwierdzeniem powyższego miały być rozmowy telefoniczne z pracownikami Zespołu Szkół Specjalnych oraz Ośrodka Rehabilitacyjno-Edukacyjno-Wychowawczego w S., którzy stwierdzili, że plany zajęć uczniów ustalane są z góry i nie mają charakteru zmiennego. Notatka z dnia [...] r. z rozmów przeprowadzonych ze wspomnianymi pracownikami nie zawiera ani imion i nazwisk tych osób ani nawet informacji co do zajmowanych przez nich w tych placówkach stanowisk. Zdaniem Sądu, w tej sytuacji nie sposób nie zgodzić się ze skarżącą, że ustalanie faktów istotnych w sprawie w drodze ustnej wymiany informacji może budzić uzasadnione wątpliwości co do wiarygodności takich ustaleń. Odnosząc się do tak sformułowanego zrzutu skarżącej, organ odwoławczy wskazał, że organ I instancji posłużył się informacjami uzyskanymi na podstawie rozmowy telefonicznej z pracownikami opisanych wyżej placówek wyłącznie w celu potwierdzenia dokonanych na podstawie przeprowadzonych dowodów ustaleń w sprawie. Nie podał jednak, jakie konkretnie dowody miały zostać w ten sposób potwierdzone a jednocześnie pominął milczeniem okoliczność, że w aktach sprawy znajduje się pismo z dnia [...] r., podpisane przez Burmistrza D., w którym jednoznacznie wskazano, że P. wykonywała usługę przywozu i odwozu uczniów do Zespołu Szkół Specjalnych w S. w okresie od [...] r. na podstawie zlecenia "w godzinach dostosowanych do rozkładu godzin lekcyjnych uczniów". Dopiero od [...] r. przewozy uczniów odbywają się w komunikacji regularnej. Organ nie wspomniał także o piśmie z dnia [...] r., podpisanym przez Burmistrza S., w którym podano, że zlecona temu Przedsiębiorstwu usługa polegała na dowozie dwóch niepełnosprawnych uczniów w dni nauki szkolnej z S. do ZS Nr [...] w S. i z powrotem w godzinach różnych w zależności od pracy szkoły. Zważywszy na treść powyższych pism, nie ulega wątpliwości, że przeprowadzone w dniu [...] r. rozmowy telefoniczne w żadnym razie nie mogły stanowić potwierdzenia informacji zawartych w tych pismach wobec czego ustalenia oparte na tychże rozmowach należ uznać za co najmniej dowolne. Podkreślenia wymaga przy tym, że z uzasadnień decyzji organów obu instancji nie wynika by odmówiły one wiary dowodom z opisanych wyżej pism z dnia [...] r. ewentualnie by uznały je za niezrozumiałe czy nieścisłe. Zgodnie z treścią art. 18 ust. 1 pkt 1 ustawy o transporcie drogowym, wykonywanie przewozów regularnych i przewozów regularnych specjalnych - w krajowym transporcie drogowym - wymaga zezwolenia - wydanego, w zależności od zasięgu tych przewozów odpowiednio przez: a) wójta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gminy, b) burmistrza albo prezydenta miasta - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej, c) burmistrza albo prezydenta miasta, któremu powierzono to zadanie na mocy porozumienia, o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych w komunikacji miejskiej w granicach określonych w art. 4 pkt 7a lit. a albo lit. b , d) burmistrza albo prezydenta miasta, będącego siedzibą związku międzygminnego, o którym mowa w art. 4 pkt 7a - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze gmin, które utworzyły związek międzygminny, d1) prezydenta miasta na prawach powiatu, w uzgodnieniu z właściwym starostą ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych przebiegających na obszarze miasta i sąsiedniego powiatu, e) starostę, w uzgodnieniu z wójtami, burmistrzami lub prezydentami miast właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych na obszarze powiatu, z wyłączeniem linii komunikacyjnych określonych w lit. a-d1, f) marszałka województwa, w uzgodnieniu ze starostami właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego powiatu, jednakże niewykraczających poza obszar województwa, g) marszałka województwa właściwego dla siedziby albo miejsca zamieszkania przedsiębiorcy, w uzgodnieniu z marszałkami województw właściwymi ze względu na planowany przebieg linii komunikacyjnej - na wykonywanie przewozów na liniach komunikacyjnych wykraczających poza obszar co najmniej jednego województwa. Z kolei w myśl przepisu art. 4 pkt 7 ustawy o transporcie drogowym, przewóz regularny oznacza publiczny przewóz osób i ich bagażu w określonych odstępach czasu i określonymi trasami, na zasadach określonych w ustawie i w ustawie z dnia 15 listopada 1984 r. - Prawo przewozowe (Dz. U. z 2012 r. poz. 1173 i 1529 oraz z 2013 r. poz. 1014). Natomiast zgodnie z art. 4 pkt 9 tej ustawy przewóz regularny specjalny oznacza niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób. Mając na uwadze powyższe regulacje, słusznie uznał organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] r. (uchylającej decyzję z dnia [...] r.), że kluczowym w tej sprawie było ustalenie charakteru przewozu z dnia kontroli, czego organ I instancji nie dokonał należycie, naruszając tym samym przepisy art. 7, art, 77, art. 80 i art. 107 K.p.a. Należy zaznaczyć, że organ I instancji prawidłowych ustaleń nie dokonał także w trakcie ponownie przeprowadzonego postępowania jednak pomimo to organ odwoławczy – decyzją z dnia [...] r. - utrzymał w mocy decyzję Wojewódzkiego Inspektora Transportu Drogowego z dnia [...] r. Jak wynika z uzasadnienia ostatniej z wymienionych decyzji, organ I instancji uznał przewóz wykonywany w dniu kontroli za przewóz regularny specjalny m.in. w oparciu o treść umowy zawartej w dniu [...]r. pomiędzy przewoźnikiem a kontrolowanym kierowcą M. C. Zdaniem tego organu, w myśl § 14 wspomnianej umowy, kierowca otrzymywał wynagrodzenie w kwocie [...] zł za wykonanie zadań przewozowych "w komunikacji regularnej specjalnej, gdzie zaznaczono, że dotyczy to dowozu do szkół". Szczegółowa analiza treści umowy z dnia [...] r. powyższego ustalenia nie potwierdza jednak. Zgodnie z § 2 ust. 1 i 4 tej umowy, strony zobowiązały się do współpracy w realizacji przewozów pasażerskich, przy czym szczegółową podstawę tej współpracy miały stanowić każdorazowe uzgodnienia stron co do czasu, miejsca i sposobu jej wykonania. Postanowienia umowy dotyczące wynagrodzenia zleceniobiorcy zawierają zapisy dotyczące stawek wynagrodzenia za różnego rodzaju zadania – w tym m.in. wyjazdy komercyjne, obsługę wycieczek zagranicznych, przewozy w komunikacji regularnej lub regularnej specjalnej – jednak bez sprecyzowania, kiedy i które z tych zadań kierowca faktycznie będzie realizował. Należy zaznaczyć przy tym, że organ I instancji uznając przewóz wykonywany w dniu kontroli za przewóz regularny specjalny, przyjął jednocześnie, że przedsiębiorca polecił kierowcy sprzedaż biletów także tym pasażerom, którzy będą chcieli skorzystać z przewozu na trasie, na której przewożono uczniów. Biorąc pod uwagę definicję takiego przewozu przedstawioną powyżej (niepubliczny przewóz regularny określonej grupy osób, z wyłączeniem innych osób) stanowisko organu I instancji w tym zakresie należy uznać za niekonsekwentne. Co prawda, przesłuchany w dniu [...] r. (w protokole zapisano datę [...] r., jednak świadek podpisując się pod zeznaniem zamieścił datę [...]r.) M. C. faktycznie podał, że "ostatnio sprzedał bilet w S. w stronę S. i było to w piątek [...] r." jednak nie ustalono w jakich okolicznościach to nastąpiło. W szczególności, świadka nie wypytano czy faktycznie codziennie o tych samych porach przewoził tę samą grupę uczniów do tych samych szkół jak również, ilu uczniów maksymalnie przewoził i czy w ogóle w pojeździe było jeszcze miejsce dla innych pasażerów. Wskazane zaniechania organów w zakresie postępowania wyjaśniającego, nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego zmierzającego do wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy uniemożliwiły – zdaniem Sądu - prawidłowe ustalenie stanu faktycznego sprawy, a co za tym idzie wydanie prawidłowego rozstrzygnięcia. Uzasadnienie stanowi integralną część decyzji i jego zadaniem jest wyjaśnienie rozstrzygnięcia, stanowiącego dyspozytywną część decyzji. Obowiązek jego sporządzenia wiąże się także z zasadą przekonywania, która zobowiązuje organy administracji publicznej do dołożenie szczególnej staranności w uzasadnieniu swoich rozstrzygnięć tak, aby strony poznały argumenty i przesłanki podejmowanych decyzji. Motywy decyzji winny wyjaśnić tok rozumowania organu prowadzący do zastosowania konkretnego przepisu prawa materialnego do rzeczywistej sytuacji faktycznej. W sprawie będącej przedmiotem rozpoznania, uzasadnienia zarówno, zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji - z przyczyn, na które Sąd powołał się wyżej - nie spełniają powyższych przesłanek. Reasumując, ponieważ postępowanie administracyjne w niniejszej sprawie było prowadzone z istotnym naruszeniem art. 7, 77 § 1, 80 K.p.a., wskutek tego zaskarżona decyzja jak również decyzja ją poprzedzająca zostały podjęte z takim naruszeniem wskazanych przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W konsekwencji również uzasadnienia decyzji nie odpowiadają normie wynikającej z art. 107 § 3 K.p.a. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną oraz poprzedzającą ją decyzję. Nie przesądzając ostatecznego wyniku postępowania, należy wskazać, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ winien uwzględnić ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu niniejszego wyroku, w szczególności zaś odnoszącą się do zasad prowadzenia postępowania dowodowego oraz ustalenia stanu faktycznego sprawy. Przedmiotem ustaleń oraz oceny organu przede wszystkim będą te dowody i okoliczności, które organ bądź pominął bądź też należycie nie rozważył w dotychczasowym postępowaniu, ewentualnie te, które strony dodatkowo złożą w postępowaniu. Prawidłowe sporządzenie uzasadnienia decyzji wymaga najpierw dokonania oceny dowodów, z zachowaniem zasady swobodnej oceny dowodów (art. 80 K.p.a.). Uzasadnienie to winno zawierać wskazanie dowodów, na których organ się oparł, oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności (art. 107 § 3 K.p.a.). Dopiero wykonanie tych czynności, winno być przełożone na ustalony stan faktyczny, to jest wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione. Tylko bowiem fakty ustalone przez organ, a nie stwierdzone przez strony, mogą być podstawą aktu subsumcji (podciągnięcia prawidłowo ustalonego przez organ stanu faktycznego, pod normę prawa materialnego, która winna znaleźć zastosowanie w sprawie). Orzeczenie o kosztach postępowania zostało wydane w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.