II SA/Sz 933/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska (spr.), Sędziowie Sędzia NSA Stefan Kłosowski,, Sędzia WSA Maria Mysiak, Protokolant Aneta Kukla, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 9 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi Spółki A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy oddala skargę. G. Spółka Jawna z siedzibą w [...] wystąpiła do Wójta Gminy o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] domków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej – na terenie działki nr [...], położonej w [...]. Wójt Gminy decyzją nr [...], na podstawie art. 104 kpa, art. 59 ust 1, art. 61 ust 1, art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. z 2003r. Nr 80, poz. 717 ze zm.) odmówił G. spółce jawnej z siedzibą w [...]ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie [...] domków jednorodzinnych w zabudowie bliźniaczej na terenie działki nr [...], położonej w [...]. Zdaniem organu planowane zamierzenie inwestycyjne nie spełnia przesłanek z art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, ponieważ nie stanowi kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników ukształtowania zabudowy i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu. Teren planowanej inwestycji przylega do ul. [...]drogi gminnej na działce nr [...]. Wnioskowany teren nie może być dostępny z drogi powiatowej – ul. [...]. Teren inwestycji oddzielony jest od ul. [...]obszarem leśnym o szerokości [...]m. Na terenach leśnych nie została wydzielona droga wewnętrzna, ani żaden inny teren, który mógłby stanowić możliwość obsługi komunikacyjnej terenu działki nr [...] z drogi powiatowej. Ne została również ustanowiona służebność drogowa dojścia i dojazdu w działce leśnej nr [...]na rzecz działki nr [...]. Biorąc ten fakt pod uwagę, będąca w sąsiedztwie zabudowa mieszkaniowa, położona w obrębie ewidencyjnym [...], nie może zostać uznana jako spełnienie warunku art. 61 ust.1 pkt 1 ustawy. W obszarze analizowanym znajduje się zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna, jednak jest ona dostępna z innej drogi niż działka nr [...] ( z drogi powiatowej – ul. [...]). Jednocześnie organ I instancji wskazał, iż z przepisu art. 61 ust 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym wynika, iż w drodze umowy z właściwą jednostką organizacyjną ( zajmującą się dostarczeniem odpowiednich usług) a inwestorem, musi być zagwarantowane uzbrojenie, które jeszcze nie powstało. Dalej organ wskazał, że ustawodawca nie przewiduje możliwości stosowania innych rozwiązań w zakresie uzbrojenia terenu niż te wynikające ze stosownych umów z właściwą jednostką organizacyjną, powołując się przy tym na orzecznictwo właściwego Kolegium. Z załączonych do wniosku dokumentów wynika, że dla planowanej inwestycji nie ma możliwości odbioru ścieków- nie ma możliwości przyłączenia do istniejącej kanalizacji sanitarnej oraz w rejonie planowanej inwestycji należy wykonać sieć wodociągową. Wnioskodawca przedłożył jedynie umowę o przyłączenie do sieci elektroenergetycznej – w związku z powyższym przepis art. 61 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie został spełniony. Nadto organ I instancji wskazał także na treść art. 6 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także na jeszcze nieobowiązujący, ale będący w trakcie opracowania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, dotyczący budowy zachodniego drogowego i kolejowego obejścia miasta [...], z czego wywiódł, że planowana zabudowa uniemożliwi budowę zachodniego drogowego i kolejowego obejścia miasta [...]. Od powyższej decyzji odwołanie złożył pełnomocnik spółki adw. W. D., zarzucając zaskarżonej decyzji: 1. naruszenie art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 Kodeksu postępowania administracyjnego, poprzez nierozpatrzenie całokształtu materiału dowodowego i zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz rozważenia wszystkich okoliczności, które w efekcie doprowadziło do stwierdzenia, iż w przedmiotowej sprawie nie zostały spełnione warunki z art. 61 ust. 1 pkt 1,3 i 5 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z dnia 10 maja 2003r. ze zm.), pomimo, iż analiza całości zebranego w sprawie materiału prowadzi wprost do odmiennego wniosku, 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust 1 pkt 1 i 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez błędną wykładnię pojęć " dostęp do drogi publicznej" i "działka sąsiednia", 3. obrazę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj. art. 61 ust. 1 pkt 5 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez ustalenie, że będący w trakcie opracowania miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego stanowi odrębny przepis prawa powszechnie obowiązującego. Wskazując na powyższe zarzuty pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i wydanie orzeczenia, co do istoty, ewentualnie uchylenie zaskarżonej decyzji w całości i przekazanie sprawy organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, decyzją z dnia [...]r. utrzymało w mocy decyzję organu I instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa, oraz art. 59 ust 1, art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podniósł, że z akt postępowania w szczególności z załączonej analizy wraz z częścią graficzną, brak jest na działkach gruntu dostępnych z tej samej drogi publicznej co nieruchomości zainwestowania (ul. [...]) w prawidłowo wyznaczonym obszarze analizowanym, jakiejkolwiek zabudowy pozwalającej na określenie wymagań dotyczących wnioskowanej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu- stosownie do art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa okoliczność w ocenie organu odwoławczego stanowi wystarczającą i jedyną przesłankę do odmowy ustalenia warunków zabudowy dla planowej inwestycji. Nie jest zatem tak jak podnosi pełnomocnik strony, że teren zainwestowania dostępny jest także od ulicy [...]stanowiącej drogę powiatową. Działka zainwestowania nie przylega bezpośrednio do tej drogi, a okoliczność, że od ulicy [...]z tej działku można dostać się poprzez [...]lub teren leśny nie zmienia faktu, iż działka ta nie przylega do ulicy [...]. Tylko bowiem w takim wypadku zasadnym byłoby przyjęcie, że teren inwestycji pozostaje dostępny zarówno od ulicy [...]jak i [...]. Oczywistym pozostaje także stwierdzenie, że dostęp do drogi może być także pośredni, ale "pośredniość" dostępu sprowadza się do zapewnienia w ogóle komunikacji terenu zainwestowania z pierwszą najbliższą drogą publiczną, nie zaś poszukiwaniem innych nie graniczących z tą działką dróg publicznych dla ustalenia dobrego sąsiedztwa w myśl przesłanek art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Przedmiotowa działka gruntu posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ( ul. [...]), a nieruchomości sąsiednie bliższe lub dalsze, położone przy tej drodze stanowią jedyny punkt odniesienia dla oceny spełnienia przesłanek dobrego sąsiedztwa. Powołane zatem przez pełnomocnika orzecznictwo nie przystaje do zastanego w sprawie stanu faktycznego. Za słuszne organ uznał stanowisko pełnomocnika skarżącej spółki w zakresie rozważań spełnienia wymogu uzbrojenia jak i również w części powoływania się przez organ I instancji na zapisy uchwalonego, ale nie obowiązującego planu miejscowego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie wniósł pełnomocnik skarżącej spółki G. Spółka jawna z siedzibą w [...]. Zaskarżonej decyzji zarzucił: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy tj. art. 61 ust 1 pkt 1 w zw. z art. 2 pkt 14 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm; dalej nazwana " u.p.z.p") poprzez błędną wykładnię wyrażenia " dostęp do drogi publicznej" i uznanie , że teren zainwestowania stanowiący działkę nr [...]położoną w obrębie ewidencyjnym [...], nie spełnia wymagań określonych art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. przez brak dostępu do drogi publicznej – ul. [...], a w konsekwencji pominięcie położonych w wyznaczonym dla działki nr [...]obszarze analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu zabudowanych działek sąsiednich dostępnych z ul. [...], skutkujące brakiem możliwości ustalenia warunków tzw. dobrego sąsiedztwa, 2. naruszenie art. 107 § 3 kpa przez niewskazanie faktów i dowodów uzasadniających ustalenie, że przyjęty przez organ I instancji minimalny obszar analizy, o którym mowa w § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588) jest prawidłowy, 3. naruszenie Instrukcji technicznej K-1 Mapa zasadnicza, stanowiącej załącznik do Rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 24 marca 1999r. w sprawie standardów technicznych dotyczących geodezji, kartografii oraz krajowego systemu informacji o terenie (Dz. U. Nr 30, poz. 297) i art. 8 ust 1 ustawy z dnia 21 marca 1985r. o drogach publicznych (Dz. U. z 2007r. Nr 19 poz. 115 ze zm.) przez uznanie, że przebiegającą przez działkę leśną nr [...]równolegle do [...], droga oznaczona na wyrysie z mapy ewidencyjnej obrębu [...]skrótem " dr" nie jest drogą wewnętrzną. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o : 1. uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Wójta Gminy Nr [...]z dnia [...]r., 2. przyznanie od Samorządowego Kolegium Odwoławczego kosztów postępowania w tym kosztów zastępstwa prawnego według norm przepisanych. Na rozprawie w dniu [...]r. pełnomocnik skarżącej spółki podniósł zarzut niekonstytucyjności § 3 Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Delegacja ustawowa zawarta w art. 61 ust 6 i art. 61 ust 7 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie upoważniała Ministra Infrastruktury do wyznaczenia obszaru analizowanego i określenia jego granic. Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje: Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r- Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, (jeżeli ustawy nie stanowią inaczej). Oceniając pod względem merytorycznym zaskarżoną decyzję Sąd nie dopatrzył się, wbrew zarzutom skargi, jej niezgodności z prawem. Podstawę materialnoprawną wydania przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy stanowi m.in. art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym ( Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1. co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2. teren ma dostęp do drogi publicznej; 3. istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4. teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, albo objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5. decyzja jest zgodna z przepisami odrębnym. Unormowanie powyższe wprowadziło do prawa polskiego zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Funkcją tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, który został zdefiniowany w art. 2 pkt 1 cytowanej ustawy, jako ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Szczegółowe warunki określania cech nowej zabudowy reguluje rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz. U. Nr 164, poz. 1588). Zgodnie z § 3 ust. 1 i 2 powołanego rozporządzenia w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu organ wyznacza wokół działki budowlanej, której dotyczy wniosek o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1 ustawy. Organ I instancji przeprowadził w wyżej wskazanym zakresie postępowanie wyjaśniające, a w uzasadnieniu znalazło się stwierdzenie, iż dla planowanej inwestycji nie został spełniony zawarty w pkt 1 warunek dobrego sąsiedztwa. Takie samo stanowisko zajął organ odwoławczy. Ze stanowiskiem organów obu instancji należy się zgodzić. W przedmiotowej sprawie organy prawidłowo ustaliły, że działka strony skarżącej posiada dostęp do ulicy [...]. Natomiast dojazd do ulicy [...]jest jedynie nieformalnym dojazdem przez tereny leśne i działki położone przy tej ulicy nie mogą być brane pod uwagę przy ustalaniu dobrego sąsiedztwa. Stan taki wynika z map znajdujących się w aktach sprawy. Podzielić należy stanowisko organu odwoławczego, że stosownie do § 2 pkt 5 i § 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, wyznaczenie obszaru analizowanego następuje od tej drogi (publicznej bądź wewnętrznej dla której istnieje jedna wspólna dla działek sąsiednich droga publiczna), która bezpośrednio przylega do terenu inwestycji. Za taką interpretacją przemawia definicja frontu działki przez którą należy rozumieć tę część działki budowlanej, która przylega do drogi, z której odbywa się główny wyjazd lub wejście na działkę. Niewątpliwie działka nr [...]przylega tylko i wyłącznie do drogi gminnej jaką stanowi ulica [...], a z istoty rozumienia głównego wjazdu lub wejścia na działkę wynika, że głównie wejście lub wjazd może istnieć tylko jeden. W przedmiotowej sprawie nie ulega zatem wątpliwości , że front działki nr [...]jest usytuowany do ulicy [...]skoro tylko od tej drogi może zostać ustanowiony sposób komunikacji terenu zainwestowania. Nie ulega również wątpliwości, że dostępność z tej samej drogi publicznej w rozumieniu art. 61 ust 1 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oznacza dostępność z jednej najbliższej drogi publicznej. Rozważania pełnomocnika skarżącej zawarte w skardze mogłyby być trafne o ile teren inwestycji stanowiłby np. działkę narożną dostępną bezpośrednio z dwóch dróg publicznych. Wówczas ze względu na wykładnię celowościową i zasadę zachowania ładu przestrzennego zasadnym byłoby poszukiwanie zabudowy podobnej w obszarze oznaczonym zabiegiem tych ulic. W przedmiotowej sprawie taka okoliczność jednak nie zachodzi. Dostęp do ulicy [...]jak wyżej podniesiono jest pośredni poprzez graniczący teren leśny i nie pozostaje w związku przestrzennym z terenem zainwestowania dostępnym od ulicy [...]. Za bezpodstawne uznać należy zarzuty pełnomocnika skarżącej dotyczące naruszenia instrukcji technicznej K- 1 o której mowa w punkcie 3 zarzutów skargi. Przedmiotowa instrukcja nie posiada żadnego zastosowania z postępowaniu o warunkach zabudowy, albowiem jej adresatem pozostają właściwe organy geodezyjne. Jeszcze raz podnieść należy w tym miejscu, że dojazd do ulicy [...]jest jedynie nieformalnym dojazdem przez tereny leśne. Na mapach znajdujących się w aktach sprawy nie istnieje droga wewnętrzna łączącą działkę skarżącego z ulicą [...]. Wprawdzie na jednej z map dołączonych do wniosku skarżącego linią przerywaną zaznaczono część działki nr [...]znakiem " dr" jednak potwierdza to tylko fakt, że nie jest to geodezyjnie wydzielona droga wewnętrzna. Liniami przerywanymi bowiem zaznacza się na mapach faktyczny sposób zagospodarowania terenu, a nie geodezyjnie wydzielone działki. W postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy organy nie dokonują uznania legalności drogi wewnętrznej. Rolą organów jest ustalenie, do której drogi publicznej działka objęta wnioskiem o ustalenie warunków zabudowy posiada dostęp i takich ustaleń organy dokonały. Odnosząc się do dalszych zarzutów skarżącej spółki przypomnieć należy, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, jeżeli zamierzenie inwestycyjne spełnia wymagania określone w art. 61 ust 1. Sposób określenia wymagań, o których mowa w tym przepisie został przedstawiony w Rozporządzeniu Ministra Infrastruktury dnia 26 sierpnia 2003r. w sprawie sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. W szczególności przepisy § 3 Rozporządzenia nakazują organom wyznaczenia obszaru analizowanego i przeprowadzenia na nim analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków o których mowa między innymi w art. 61 ust 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Podstawę ustawową wydania tego rozporządzenia stanowił przepis art. 61 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, który upoważnił ministra właściwego do spraw budownictwa, gospodarki przestrzennej i mieszkaniowej do określenia w drodze rozporządzenia sposobu ustalenia wymagań nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego. Art. 61 ust 7 z kolei stanowi, że w rozporządzeniu o którym mowa w ust. 6 należy określić wymagania dotyczące ustalania (1) linii zabudowy, (2) wielkości powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni działki lub terenu i (3) szerokości elewacji frontowej (4) wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki i (5) geometrii dachu (kąta nachylenia , wysokości kamienicy i układu połaci dachowych). Zgodzić się więc należy z pełnomocnikiem skarżącej spółki, że pojęcie obszaru analizowanego " ujęte w § 2 pkt 4 i § 3 rozporządzenia nie jest pojęciem ustawowym i ustawodawca wyraźnie nie upoważnił ministra do stanowienia definicji tego pojęcia. Jednak zdaniem Sądu skoro ustawa upoważniła ministra do określenia sposobu ustalenia wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, a w ust. 7 art. 61 wymieniła jakie parametry, wskaźniki mają być ustalone celem spełnienia wymagań w zakresie ładu przestrzennego, urbanistyki i architektury, to nie jest możliwe dokonanie powyższych ustaleń bez wyznaczenia obszaru analizowanego. Bez wyznaczenia obszaru analizowanego nie można byłoby więc wykonać delegacji ustawowej zawartej w art. 61 ust 6 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Mając więc powyższe na uwadze, Sąd nie uwzględnił wniosku pełnomocnika strony skarżącej o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem prawnym co do zgodności § 3 opisanego wyżej Rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003r. z art. 61 ust 6, art. 61 ust 7 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Z tych przyczyn, skargę jako niezasadną należało oddalić stosownie do treści art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz.U. nr 153 poz. 1270).