II SA/Sz 934/05

łW Y R O K W IMIENIU RZECZYPOSPOLITEJ POLSKIEJ Dnia 11 maja 2006 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Mirosława Włodarczak-Siuda, Sędziowie Sędzia NSA Iwona Tomaszewska,, Asesor WSA Joanna Wojciechowska (spr.), Protokolant Agata Banc, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 maja 2006 r. sprawy ze skargi Z. Z. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie nabycia prawa własności nieruchomości u c h y l a zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...]r. Nr [...]. Burmistrz Miasta i Gminy [...] w dniu [...] r. postanowieniem nr [...]na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 i art. 101 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz.1071 z póź. zm./ zawiesił postępowanie w sprawie wniosku z dnia [...] r. H. Z., J. Z. i Z. Z. o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...]. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że w trakcie rozpoznawania wniosku wyżej wymienionych organ powziął wiadomość, iż Rada Miejska w [...] złożyła do Trybunału Konstytucyjnego wniosek o stwierdzenie niezgodności art. 1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości z art. 2, art. 21 ust. 2, art. 64 ust. 2 i art. 167 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Burmistrz uznał, że rozstrzygnięcie Trybunału Konstytucyjnego w tej sprawie stanowi prejudykat w niniejszym postępowaniu administracyjnym, albowiem pozwoli określić, czy wyżej wymieniony przepis jest zgodny z Konstytucją, a tym samym czy może stanowić podstawę prawną do wydania decyzji w sprawie wnioskodawców. Rozstrzygnięcia wymaga kwestia, czy nabycie prawa własności nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. ma nastąpić odpłatnie czy nieodpłatnie. Postanowieniem z dnia [...]r. nr [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego /Dz. U. z 2000 r., Nr 98 poz.1071 z póź. zm./, art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych / Dz. U. z 2001 r., Nr 79, poz. 865/, art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości / Dz. U. Nr 113, poz. 1209 /, art. 15 i 17 ustawy z dnia 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego / Dz. U. Nr 64, poz. 592./ oraz § 2 ust. 1 rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne / Dz. U. Nr 205, poz. 1991/, po rozpatrzeniu zażalenia Z. Z. na postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. znak [...] w sprawie zawieszenia postępowania z urzędu, utrzymało w mocy zaskarżone postanowienie. Z uzasadnienia postanowienia wynika, że państwo H. Z., J. Z. i Z. Z. złożyli wniosek o nabycie prawa własności nieruchomości gruntowej, zabudowanej, położonej w [...] przy ul. [...], oznaczonej numerem geodezyjnym [...] o powierzchni [...] m2. Jednakże załatwienie ww. wniosku wymaga rozstrzygnięcia zagadnienia, czy nabycie prawa własności tejże nieruchomości na podstawie ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości i rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. w sprawie szczegółowego trybu wydawania decyzji o nabyciu przez użytkowników lub współużytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości zabudowanych na cele mieszkaniowe lub stanowiących nieruchomości rolne, ma nastąpić odpłatnie, czy też nieodpłatnie. Analiza zapisów wymienionych wyżej aktów prawnych nie wyjaśnia tych wątpliwości. Zdaniem Kolegium winny być one rozstrzygnięte w drodze ustawowej poprzez zmianę ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. lub też doprecyzowanie rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. o kwestię odpłatności nabycia przez użytkowników wieczystych prawa własności, bądź to w drodze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Organ odwoławczy wskazał, że powyższa ustawa i rozporządzenie wykonawcze nie przewidziały mechanizmu udzielania rekompensaty z tytułu utraty prawa własności czy też utraty dochodów związanych z opłatami rocznymi za użytkowanie wieczyste nieruchomości dla właścicieli jakimi są jednostki samorządu terytorialnego i Skarb Państwa, co jest niezgodne z art. 21 ust. 2 i art. 32 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Kolegium uznało, że organ I instancji prawidłowo ocenił, iż wystąpiło w sprawie zagadnienie wstępne, a jego rozstrzygnięcie może nastąpić przez inny organ lub sąd, które uzasadniało zawieszenie postępowania administracyjnego. Z. Z. złożył na powyższe postanowienie skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] i wniósł o uchylenie postanowień organów administracyjnych II i I instancji. Wskazał, że Kolegium zajmowało się już kwestią zawieszenia postępowania administracyjnego z jego wniosku o przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości i uchyliło w dniu [...]r. postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] o zawieszeniu postępowania. Burmistrz, nie podejmując żadnych nowych czynności ponownie zawiesił postępowanie administracyjne w jego sprawie na tej samej podstawie. Skarżący domagał się, aby Sąd zajął jasne stanowisko czy należy mu się nieodpłatne przekształcenie prawa użytkowania wieczystego w prawo własności nieruchomości, czy też nie. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie i podtrzymało argumentację jak w zaskarżonym postanowieniu. Dodało, że Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 16 września 2002 r. sygn. akt OPK 26/02 zawiesił postępowanie w sprawie, stwierdzając, iż rozpoznanie pytania prawnego Kolegium w tej sprawie, zależy od rozstrzygnięcia sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym. Postępowanie przed NSA zostało zawieszone na podstawie art. 97 § 1 pkt 4 Kpa w związku z art. 59 ustawy z dnia 11 maja 1995r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym. Powyższe oznacza, że NSA uznał rozstrzygnięcie sprawy zawisłej przed Trybunałem Konstytucyjnym za zagadnienie wstępne dla udzielenia odpowiedzi na pytanie prawne. Stanowisko Kolegium w przedmiocie zawieszenia postępowania w sprawie Z. Z. znajduje wsparcie w przytoczonym orzeczeniu NSA. W dniu [...] r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] postanowieniem nr [...] uchyliło własne zaskarżone postanowienie z dnia [...] r. nr [...] i postanowienie Burmistrza Miasta i Gminy [...] z dnia [...] r. znak [...]. Skarżący podtrzymał swoją skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje : Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych / Dz. U. Nr 153, poz. 1269 / sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 97 § 1 Kpa, organ administracji publicznej zawiesza postępowanie : 1) w razie śmierci strony lub jednej ze stron, jeżeli wezwanie spadkobierców zmarłej strony do udziału w postępowaniu nie jest możliwe i nie zachodzą okoliczności, o których mowa w art. 30 § 5 Kpa, a postępowanie nie podlega umorzeniu jako bezprzedmiotowe (art. 105 Kpa); 2) w razie śmierci przedstawiciela ustawowego strony; 3) w razie utraty przez stronę lub przez jej ustawowego przedstawiciela zdolności do czynności prawnych; 4) gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. W niniejszej sprawie nie zaistniała przesłanka z art. 97 § 1 pkt 4 Kpa, na którą powoływały się organy administracyjne przy zawieszeniu postępowania dotyczącego rozpoznania wniosku skarżącego o nabycie prawa własności nieruchomości, położonej w [...] przy ul. [...], gdyż nie wystąpiło zagadnienie wstępne, którego rozstrzygnięcie przez inny organ lub sąd miałoby mieć wpływ na rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji. Konstrukcja zagadnienia wstępnego składa się z czterech elementów : 1) zagadnienie wyłoniło się w toku postępowania administracyjnego; 2) rozstrzygnięcie zagadnienia należy do innego organu lub sądu; 3) rozstrzygnięcie zagadnienia musi poprzedzać rozpoznanie sprawy i wydanie decyzji; 4) istnienie zależności między uprzednim rozstrzygnięciem zagadnienia wstępnego a rozpoznaniem sprawy i wydaniem decyzji. Organy administracyjne traktowały jako zagadnienie wstępne fakt złożenia do Trybunału Konstytucyjnego przez Radę Miejską w [...] wniosku o stwierdzenie niezgodności art. 1 ust.1 ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. o nabywaniu przez użytkowników wieczystych prawa własności nieruchomości z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Jednakże powyższy wniosek został złożony w innej sprawie niż rozpoznawana przez organy (por. wyrok NSA z dnia 10 września 1997 r. sygn. akt SA/Bk 969/96 ). Ponadto Trybunału Konstytucyjnego nie można zaliczyć do pojęcia "innego organu lub sądu", o którym mówi art. 97 § 1 pkt 4 Kpa. " Innym organem" w rozumieniu ww. przepisu jest każdy organ państwowy / organ władzy publicznej / uprawniony na podstawie przepisów prawa do podejmowania rozstrzygnięć w indywidualnych sprawach administracyjnych w formach przewidzianych prawem. Pojęcie "sądu", o którym mowa w tymże artykule dotyczy sądów powszechnych i sądów polubownych, których orzeczenia mają moc równą z orzeczeniami sądów powszechnych. Sądy administracyjne, sądy wojskowe oraz Sąd Najwyższy mieszczą się w pojęciu "sądu", choć ze względu na swoją właściwość czy funkcje ich rola jest ograniczona / por. G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze, 2005, do art. 97 Kpa/. Podnoszona przez organy administracji kwestia oczekiwania na zmianę stanu prawnego poprzez zmianę ustawy z dnia 26 lipca 2001 r. lub też doprecyzowanie rozporządzenia Ministra Skarbu Państwa z dnia 25 listopada 2003 r. o kwestię odpłatności nabycia prawa własności nieruchomości przez użytkowników wieczystych, bądź to w drodze orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego nie stanowi zagadnienia wstępnego uzasadniającego zawieszenie postępowania administracyjnego ( por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 1996 r., sygn. I S.A. 1843/94, ONSA 1996, nr 4 poz. 191 ). Zgodnie z art. 6 Kpa organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa i nie są powołane do oceny ich zgodności z Konstytucją RP. Na mocy art. 188 Konstytucji stwierdzenie zgodności ustaw z ustawą zasadniczą należy do kompetencji Trybunału Konstytucyjnego. Sąd uznał, że naruszenie przepisów postępowania w niniejszej sprawie przez organy administracji publicznej miało istotny wpływ na jej wynik i uchylił postanowienia organu II i I instancji. Nadmienić należy, iż powołane postanowienie NSA z dnia 16 września 2002 r. sygn. akt OPK 26/02 przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w odpowiedzi na skargę na poparcie zaskarżonego postanowienia dotyczy innego stanu faktycznego i wydane zostało w oparciu o art. 59 uchylonej ustawy z dnia 11 maja 1995 r. o Naczelnym Sądzie Administracyjnym / Dz. U. Nr 74, poz. 368 z póź. zm./. Obecnie kwestię zawieszenia postępowania sądowego w związku z toczącą się sprawą przed Trybunałem Konstytucyjnym regulują przepisy art. 124 § 1 pkt 5 i art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. W związku z zawartym w skardze wnioskiem strony o orzeczenie, czy należy mu się nieodpłatne przekształcenie wieczystego użytkowania nieruchomości, czy też nie, wyjaśnić należy, iż sąd administracyjny nie jest właściwy do orzekania merytorycznego w konkretnej sprawie i nie może zastępować organów administracji w ich kompetencjach. Dlatego też nie było podstaw do wydania przez Sąd wyroku potwierdzającego czy też negującego uprawnienia skarżącego zgodnie z jego żądaniem. Sąd bada legalność zaskarżonych orzeczeń, czyli ich zgodność z przepisami prawa procesowego i materialnego. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art.145 § 1 pkt 1 lit.c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi / Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z póź. zm. /, orzekł jak w sentencji.