II SA/Sz 934/07

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Grzegorza Jankowski /spr./, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk Meder, Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 grudnia 2007 r. sprawy ze skargi M. K. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie przyznania płatności bezpośrednich do gruntów rolnych I. uchyla zaskarżoną decyzję ; II. orzeka że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu; Decyzją z dnia [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2, art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz.1071, ze zm., dalej zwanej k.p.a.), art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej ( Dz. U. Nr 229 poz. 2273), art.12 ust. 4 ustawy z dnia 18 grudnia 2003 r. o krajowym systemie ewidencji producentów, ewidencji gospodarstw rolnych oraz ewidencji wniosków o przyznanie płatności (Dz. U. z 2004 r. Nr 10, poz. 76), art. 2 Ustawy z dnia 18 grudnia 2003 roku o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych (Dz. U. z 2004 r. Nr 6, poz. 40 ze zm.), §1 ust.1 pkt 4 rozporządzenia z dnia 7 kwietnia 2004 r. w sprawie minimalnych wymagań utrzymywania gruntów rolnych w dobrej kulturze rolnej (Dz. U Nr 65, poz. 600 ze zm.) art. 138 ust. 1 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 z dnia 29 października 2004 r. ustanawiającego szczegółowe zasady zastosowania rozporządzenia Komisji (WE) nr 1782/2003 w sprawie systemów wsparcia przewidzianych w tytułach IV i IV a tego rozporządzenia oraz wykorzystania gruntów zarezerwowanych do produkcji surowców (Dz. Urz. WE Nr L 345 z 20 listopada 2004), art.2 pkt 10, pkt 22, pkt 35, art. 51 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004 z dnia 21 kwietnia 2004 roku ustanawiającego szczegółowe zasady wdrażania wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu administracji i kontroli przewidzianych w rozporządzeniu Rady (WE) nr 1782/2003 (Dz. Urz. WE Nr L 141 z 30 kwietnia 2004, ze zm.), Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S. orzekł o uchyleniu decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu P. z dnia [...] Nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania płatności z tytułu płatności bezpośrednich do gruntów rolnych za rok 2005 oraz odmówił M. K. przyznania za rok 2005 Jednolitej Płatności Obszarowej i Uzupełniających Płatności Obszarowych z jednoczesnym nałożeniem w ramach tychże instytucji sankcji odpowiednio w wysokości 11.841,75 zł i 14.860,08 zł, które potrąceniu miałyby podlegać z płatności pomocy do której producent rolny zostanie uprawniony z tytułu wniosków składanych w ciągu trzech lat kalendarzowych następujących po roku kalendarzowym, w którym stwierdzono niezgodności. W uzasadnieniu wskazał, że w dniu 31 maja 2005 r. M. K. złożył do Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa dla Powiatu p. wniosek o przyznanie płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. We wniosku do dopłat zgłoszono działkę rolną A - pastwisko o pow. 52,63 ha, położoną na dwóch działkach ewidencyjnych w Obrębie G. ( nr [...] o pow. 11,44 ha oraz nr [...] o pow. 41,19 ha). W dniu 12 lipca 2006 r. Kierownik Biura Powiatowego po rozpatrzeniu podania M. K., przedłożonej doń korekty oraz na podstawie podjętych w toku postępowania czynności sprawdzających wydał decyzję Nr [...] o odmowie przyznania wnioskowanej płatności. Rozstrzygnięcie uzasadnił okolicznością, iż producent zadeklarował do płatności obszar o powierzchni 52,63 ha. Natomiast przeprowadzona kontrola gospodarstwa wykazała, iż objęty wnioskiem obszar, na którym rzeczywiście prowadzona była działalność rolnicza wynosił 40,06 ha. Od niniejszej decyzji M. K. wniósł odwołanie. Organ II instancji wskazując na wątpliwości, jakie budziło rozstrzygnięcie Kierownika Biura Powiatowego Agencji, decyzją z dnia [...], uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, zamieszczając jednocześnie wytyczne w zakresie niezbędnych ustaleń stanu faktycznego sprawy. W wyniku powtórnie przeprowadzonego postępowania Kierownik Biura Powiatowego Agencji decyzją z dnia [...] także odmówił M. K. przyznania płatności z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania na rok 2005. Organ I instancji podkreślił, iż na podstawie przeprowadzonej kontroli dokonanej na miejscu ustalono niespójność działki rolnej A polegającą na tym, iż przedmiotowy obszar został podzielony, tworząc pięć działek rolnych. Ponadto wykazano, że działka ewidencyjna Nr 2 Obręb G. w całości nie spełniał warunków do przyznania płatności. Poza tym podkreślił, iż w wyniku wezwania do wyjaśnień producent złożył korektę wniosku w której zawarł 5 działek rolnych: A, B, C, D i E. Organ I instancji zaznaczył również, że podczas kontroli w dniu 10 października 2005 roku na działce ewidencyjnej nr [...] wypasane były 52 sztuki bydła (buhajów) nie należące do wnioskodawcy, lecz do innych producentów rolnych. Zwierzęta według oświadczenia M. K. wypasane były całodobowo i całorocznie. Producent oświadczył również, że jest posiadaczem 350 sztuk danieli. Wobec powyższego organ I instancji uznał, że ze zgłoszonych we wniosku do płatności 52,63 ha kwalifikowała się powierzchnia 40,06 ha, a ponieważ stwierdzony poziom nieprawidłowości był wyższy od 20% lub 2 ha, na podstawie art. 51 ust. 1 Rozporządzenia Komisji 796/2004 odmówiono płatności. Odwołanie od tejże decyzji w dniu 6 marca 2007 r. złożył pełnomocnik M. K. wnosząc o uchylenie niekorzystnego rozstrzygnięcia. W niniejszym piśmie powołał się na trudności związane z użytkowaniem przedmiotowego gruntu, jak również wskazał przyczyny wyboru prowadzonego profilu produkcji. Następnie wyraził wątpliwość, co do argumentacji dotyczącej wypasania bydła nie stanowiącego własności M. K. na należącym doń terenie. Zarzucił również pracownikom Biura Powiatowego Agencji uchybienia odnoszące się do zakresu i sposobu przeprowadzania czynności dowodowych, jak też dotyczące udzielanych skarżącemu informacji. W wyniku weryfikacji akt sprawy organ odwoławczy stwierdził, że część działki rolnej A o powierzchni 11,44 ha położonej na działce ewidencyjnej Nr [..] nie kwalifikowała się do płatności, ponieważ nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej. Z kolei cześć działki rolnej A o powierzchni 41,19 ha położonej na działce ewidencyjnej Nr [...] znajdowała się w posiadaniu innych producentów rolnych, wypasane były bowiem na niej należące doń sztuki bydła. W konsekwencji należało przyjąć, iż do płatności jednolitej i uzupełniającej zadeklarowany został obszar o powierzchni 52,63 ha. Obszar stwierdzony do płatności natomiast, z uwagi, że działka Nr [...] Obręb G. została wykluczona ze względu na brak kultury rolnej, a działka ewidencyjna Nr [...] Obręb G. wykluczona została ze względu na posiadanie jej przez inne osoby – wyniósł 0,00 ha. Różnica pomiędzy powierzchnią zadeklarowaną do płatności a stwierdzoną wyniosła zatem 100%. Wobec powyższego, zdaniem organu odwoławczego należało uznać, że organ I instancji niezasadnie pozwolił M. K. na zmianę wniosku, a następnie nieprawidłowo zweryfikował akta sprawy, w wyniku czego przyjął, że wnioskodawca był posiadaczem 40,06 ha zadeklarowanej powierzchni, a różnica między powierzchnią deklarowaną i wyznaczoną do płatności wyniosła 31,38 %. W przeświadczeniu organu II instancji zaskarżona decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] wydana została z rażącym naruszeniem prawa krajowego oraz unijnego, które nie pozwala na uznaniowe traktowanie producentów rolnych, co uzasadniało jej uchylenie na niekorzyść skarżącego. W dalszej części organ odwoławczy wyjaśnił, iż ponieważ różnica między obszarem stwierdzonym a deklarowanym wyniosła 52,63 ha, tj. 100 % obszaru deklarowanego, w zakresie Jednolitej Płatności Obszarowej, z uwagi na wartość błędu wyższą od 30% należało odmówić przyznania płatności, natomiast ze względu na wartość błędu wyższą niż 50% dodatkowo naliczyć sankcje w wysokości 11.841,75 złotych. Z kolei w zakresie Uzupełniającej Płatności Obszarowej, ze względu na wartość błędu wyższą niż 3% i 2 ha oraz wyższą niż 20% należało odmówić przyznania płatności. Z przyczyny zaś przekroczenia wartości błędu ponad 50% konieczne było także nałożenie sankcji w kwocie 14.860,08 złotych. Na powyższą decyzję M. K. złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w S. wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, zakreślenie nieprzekraczalnego terminu wydania nowej decyzji w sprawie oraz nakazanie niezwłocznej wypłaty wszystkich należnych dopłat. W uzasadnieniu podniósł, że zaskarżona decyzja organu II instancji, jak również poprzedzająca ją decyzja Kierownika Biura Powiatowego ARiMR z dnia [...] oparte zostały na nierzetelnych protokołach z przeprowadzonych w sprawie czynności kontrolnych. W konsekwencji wszystkie wyciągnięte na ich podstawie lub podjęte, wnioski, interpretacje oraz decyzje były błędne. Zarzucił przy tym, iż przy ustaleniach okoliczności faktycznych organu obu instancji bazowały przede wszystkim na ustaleniach protokołu kontroli przeprowadzonej w dniu 4 lipca 2006 r., pomijając odmienne ustalenia wynikające z uprzedniej kontroli stwierdzone protokołem z dnia 10 października 2005 r. Jednocześnie zaznaczył, że po upływie ponad 2 lat od daty przeprowadzenia pierwotnej kontroli, niektórych okoliczności nie sposób będzie już zweryfikować. Skarżący odniósł się także do kwestii spójności działek, wskazując na trudności ustaleń w tym przedmiocie z uwagi na kwestie interpretacyjne pozostałości po dawnych rowach melioracyjnych. Nadmienił, iż był pouczany przez pracowników ARiMR o sposobach konserwacji rowów melioracyjnych, zaznaczając, iż nie wzięto przy tym pod uwagę okoliczności, że rowy te wiele lat wcześniej utraciły swą funkcję melioracyjną i jako obiekty inżynierii wodnej nie zostały także zewidencjonowane w Zachodniopomorskim Zarządzie Melioracji i Urządzeń Wodnych w S. W przekonaniu skarżącego, ponieważ w odniesieniu do przedmiotowych działek nie zostały zarejestrowane jakiekolwiek rowy melioracyjne, posiadał on pełną swobodę w sposobie ich użytkowania. Z uwagi zatem na niedogodności terenu przejawiające się w pagórkowatym charakterze o ostrej rzeźbie polodowcowej, zdecydował się on prowadzić hodowlę danieli, jak również, złożyć wnioski o dopłatę z tytułu wspierania działalności rolniczej na obszarach o niekorzystnych warunkach gospodarowania Wobec powyższego celowo porośnięte rowy i zagłębienia stanowiły spójny element tychże użytków, a nie jak stwierdziły organy, źle konserwowanymi urządzeniami liniowymi inżynierii wodnej. Zaznaczył również, iż wszystkie sporządzone na potrzeby rozpatrywanej sprawy protokoły potwierdzały fakt prowadzenia na należącym do skarżącego terenie wypasu, co w jego ocenie stanowiło pośredni dowód na to, iż przedmiotowe działki utrzymywane były w dobrej kulturze rolnej. Podkreślił, iż ukształtowanie terenu narzucało spore ograniczenia w wyborze zwierząt hodowlanych, stąd też wybór padł na daniele, dla których istniejąca ruń łąkowa była w zupełności wystarczająca. Kontrolerzy nie chcieli jednakże uwzględnić specyfiki terenu oraz prowadzonej na nim hodowli. Jako bezsporną wskazał poza tym okoliczność figurowania skarżącego w ewidencji producentów jako właściciela i użytkownika przedmiotowych działek oraz fakt, iż nikt poza nim nie występował o związane z nimi dopłaty. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Zachodniopomorskiego Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa w S., wskazując na bezzasadność przedstawionych przez M. K. zarzutów, potrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny u z n a ł, co następuje: Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji prowadzona na podstawie art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.) doprowadziła do stwierdzenia, że skarga nie jest zasadna, choć z innych powodów niż to podano w uzasadnieniu skargi. Jak wynika z ustaleń organu odwoławczego uznał on, że M. K. nie był posiadaczem części działki rolnej A (o pow. 41,13 ha) położonej na działce ewidencyjnej nr [...] obręb G. i wobec tego działkę tę należało wykluczyć z jego wniosku o płatności na 2005r., gdyż nie będąc jej posiadaczem nie posiadał uprawnień do gruntów rolnych za 2005r. Analiza zebranego materiału dowodowego wskazuje więc na to, że organ odwoławczy dokonał odmiennej oceny stanu faktycznego niż organ pierwszej instancji. W ocenie Sądu inna ocena stanu faktycznego dokonana przez organ odwoławczy nie może być uznana za okoliczność uzasadniającą potraktowanie tego za rażące naruszenie prawa i wobec tego pogorszenie sytuacji strony odwołującej się. Art. 139 Kodeksu postępowania administracyjnego in fine, czyli dopuszczający możliwość pogorszenia sytuacji strony, która się odwołała powinien być stosowany w absolutnie wyjątkowych sytuacjach dotyczących naruszenia normy prawa materialnego (np. wyznaczenie innej stawki przez organ pierwszej instancji niż to wynika, jasno z przepisu prawa). Odmienne ustalenia faktyczne lub inna ocena ustaleń faktycznych nie mogą być uznane za rażące naruszenie prawa. Instytucja zakazu reformationis in peius została zdefiniowana w art. 139 Kpa i oznacza, że organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się. Wyjątki od zasady zakazu reformationis in peius Kpa oparł na dwóch kryteriach rozłącznych: - rażącym naruszeniu prawa w decyzji organu I instancji, - rażącym naruszeniu interesu społecznego. Organ odwoławczy odstępując od zasady zakazu reformationis in peius obowiązany jest w uzasadnieniu szczegółowo wykazać wystąpienie w decyzji organu I instancji rażącego naruszenia prawa lub rażącego naruszenia interesu społecznego. W wyroku z 9 listopada 1995r., III ARN 53/95 )OSN 1996,nr 11, poz. 152), SN stwierdził: "Organ odwoławczy nie może wydać decyzji na niekorzyść strony odwołującej się, nakładając na nią nowy obowiązek, który nie był objęty postępowaniem w pierwszej instancji". Organ odwoławczy może orzec na niekorzyść odwołującego się, jeżeli szczegółowo wykaże, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo lub rażąco narusza interes społeczny. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie organ II instancji nie tylko nie wykazał szczegółowo, że zaskarżona decyzja rażąco narusza prawo ale też nieprawidłowo zastosował art. 139, gdyż w sprawie nie zaistniało rażące naruszenie prawa przez organ pierwszej instancji. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi uchylił zaskarżoną decyzję i orzekł o wykonalności na podstawie art. 152 tej ustawy.