II SA/Sz 934/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia WSA Katarzyna Grzegorczyk-Meder,, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), , Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Ciesielska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. sprawy ze skargi W. K. na pisemną propozycję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w S. z dnia [...] r. Nr [...] w przedmiocie określenia warunków zatrudnienia p o s t a n a w i a odrzucić skargę. W. K., po uprzednim wykorzystaniu trybu wskazanego w art. 52 § 3 i art. 53 § 2 ustawy o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie skargę na złożoną jej przez Dyrektora Izby Administracji Skarbowej pismem z dnia [...] r. nr [...] propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S.. Skarżąca wskazała, iż złożona jej, jako posiadającej dotychczas status funkcjonariusza celnego, propozycja zatrudnienia jest określonym w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej "P.p.s.a.", aktem lub czynnością z zakresu administracji publicznej, zatem podlega kontroli sądu administracyjnego. Skarżonej propozycji zatrudnienia zarzuciła nieważność i bezprawność - z uwagi na brak podstaw prawnych do złożenia jej - jako funkcjonariuszowi - propozycji pracy w świetle przepisów ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm.), tj. naruszenie art. 165 ust. 3 i 7, oraz art. 170 tej ustawy, a także naruszenie art. 179 i art. 180 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej, poprzez faktyczne zwolnienie skarżącej ze służby, mimo braku do tego podstaw prawnych. Zarzuciła także niekonstytucyjność zaskarżonego aktu/czynności poprzez jego niezgodność z art. 2, art. 7, art. 32 ust. 1 oraz art. 60 Konstytucji. Zdaniem skarżącej, nie istnieje prawna możliwość "ucywilnienia" funkcjonariuszy, zaś użyty w przepisie art. 165 ust. 3 i 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej wyraz "odpowiednio" wyznacza zakres stosowania wskazanego przepisu, określając oddzielnie sytuację prawną pracowników oraz funkcjonariuszy. Organ winien był zatem złożyć wszystkim pracownikom propozycje pracy, a wszystkim funkcjonariuszom – propozycje służby. W związku z powyższymi zarzutami skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego aktu lub czynności. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w S. wniósł o jej odrzucenie, jako nie podlegającej kognicji sądu administracyjnego. Wyjaśnił, że w sprawie nie toczyło się postępowanie administracyjne i w obrocie prawnym nie funkcjonuje decyzja mogąca być przedmiotem zaskarżenia. Ustawodawca nie przewidział formy decyzji administracyjnej dla zmiany podstawy zatrudnienia w IAS, co uniemożliwia wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Jedynie propozycja służby składana jest w trybie administracyjnym, co wynika z art. 169 ust. 4 ww. ustawy wprowadzającej ustawę o KAS. Ustawodawca przewidział zatem dwa tryby zatrudnienia w jednostkach KAS. Złożenie funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia nie może także być traktowane jako akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. ponieważ czynność ta nie mieści się w sferze działania administracji publicznej, ale jest czynnością pracodawcy wobec pracownika i dotyczy sfery prawa pracy. Złożenie funkcjonariuszowi propozycji zatrudnienia nie może być także traktowane jako zwolnienie ze służby, zgodnie bowiem z art. 170 ust. 3 ww. ustawy wprowadzającej stosunek pracy wygasa w przypadku o którym mowa w ust. 1 (brak propozycji określającej warunki zatrudnienia lub pełnienia służby oraz odmowa przyjęcia propozycji zatrudnienia). Wygaśnięcie stosunku służbowego funkcjonariusza traktowane jest jak zwolnienie ze służby. Skarżąca podniosła, że z uwagi na fakt, że sprawa dotyczy jej praw i obowiązków jako funkcjonariusza do rozpoznania niniejszej sprawy, właściwy jest wyłącznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie, wskazując, iż sądy powszechne (sądy pracy), do których kierowane były pozwy w tego typu sprawach, odrzucały je bądź przekazywały do rozpoznania Dyrektorowi KAS w trybie administracyjnym. W dniu 4 kwietnia 2018 r. do Sądu wpłynął wniosek Związku Zawodowego [...] o dopuszczenie do udziału w sprawie w charakterze uczestnika postępowania. Na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2018 r. Sąd na podstawie art. 33 § 2 P.p.s.a. postanowił dopuścić Związek Zawodowy [...] do udziału w charakterze uczestnika postępowania. Uczestnik postępowania oświadczył, że popiera skargę, gdyż taki sposób załatwienia sprawy powoduje pozbawienie pracowników (funkcjonariuszy) prawa do rozpoznania sprawy przez sąd, tym bardziej, że sądy pracy również uznają się za niewłaściwe, wskazując na właściwość sądu administracyjnego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie z w a ż y ł, co następuje: Badanie merytoryczne złożonej skargi poprzedza analiza jej dopuszczalności, w tym ocena, czy skarga dotyczy sprawy objętej kontrolą sądu administracyjnego. Stosownie do art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2017 r., poz. 2188 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości, między innymi, poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, która sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Granice kognicji rzeczowej wojewódzkich sądów administracyjnych sprecyzowane zostały w przepisach art. 3 § 2, 2a i § 3 oraz art. 4 i 5 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Zgodnie z treścią art. 3 § 2 P.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23, 868, 996 i 1579), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r., poz. 613 ze zm.), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1947), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Sądy administracyjne orzekają także w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 Kodeksu postępowania administracyjnego (§ 2a), oraz w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach (§ 3). Wymienione wyżej wyliczenie stanowi katalog zamknięty, co oznacza, że skarga wniesiona w innych niż wymienione przypadkach dotyczących działalności administracji publicznej, nie podlega kontroli sądów administracyjnych i jako taka podlega odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 P.p.s.a. Ponadto, zgodnie z art. 5 pkt 2 P.p.s.a. sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. Dodać należy, że zgodnie z art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi. Granice sprawy zakreśla jednak wskazany w skardze jej przedmiot. Przedmiotem skargi w niniejszej sprawie jest pisemna propozycja Dyrektora Izby Administracji Skarbowej z dnia [...] r. określająca proponowane skarżącej, posiadającej dotychczas status funkcjonariusza służby celnej, nowe warunki zatrudnienia w ramach korpusu służby cywilnej w Izbie Administracji Skarbowej w S., na podstawie umowy o pracę na czas nieokreślony. Badając dopuszczalność niniejszej skargi w pierwszej kolejności należało zatem dokonać oceny czy złożoną skarżącej pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia, można zakwalifikować jako podlegającą zaskarżeniu do sądu administracyjnego decyzję administracyjną lub też inny akt lub czynność o których mowa w art. 3 § 2 P.p.s.a. Dokonując powyższej analizy należy odwołać się nie tylko do przepisów P.p.s.a. ale również celów ustaw reformujących administrację skarbową. Ustawa z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U z 2016 r., poz. 1947 ze zm.) dokonała głębokiej reformy finansów publicznych w zakresie przebudowy aparatu skarbowego, w szczególności doprowadziła do połączenia Służby Celnej i administracji podatkowej. W jej wyniku doszło do konsolidacji dotychczasowej Służby Celnej i skarbowej oraz urzędów kontroli skarbowej. Zgodnie z ww. ustawą Krajowa Administracja Skarbowa (KAS) to wyspecjalizowana administracja rządowa wykonująca zadania z zakresu realizacji dochodów podatkowych, należności celnych, opłat oraz niepodatkowych należności budżetowych. KAS ma zajmować się ochroną interesów Skarbu Państwa i ochroną obszaru celnego Unii Europejskiej, ma zapewnić obsługę i wsparcie podatnika i płatnika w prawidłowym wykonywaniu obowiązków podatkowych oraz obsługę i wsparcie przedsiębiorcy w prawidłowym wykonywaniu obowiązków celnych. W ramach KAS została wyodrębniona Służba Celno-Skarbowa, będąca jednolitą i umundurowaną formacją, którą tworzą funkcjonariusze. Tak szeroka zmiana ustrojowa w płaszczyźnie finansów publicznych wymusiła także konieczność dostosowania dotychczasowego stanu kadrowego Służby Celnej i administracji podatkowej do nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na organy KAS (art. 11 ust. 1 ww. ustawy). Nastąpiło to w drodze regulacji prawnych zawartych w rozdziale 3 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. (dalej przywoływanej jako "ustawa wprowadzająca". Zgodnie z art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej dyrektor Krajowej Informacji Skarbowej, dyrektor izby administracji skarbowej oraz dyrektor Krajowej Szkoły Skarbowości składają odpowiednio pracownikom oraz funkcjonariuszom, w terminie do dnia 31 maja 2017 r., pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania. Z powyższego przepisu wynika uprawnienie właściwego organu do złożenia w zakreślonym w niej terminie propozycji zatrudnienia lub służby na nowych warunkach. Jednocześnie ustawodawca pozostawił uznaniu organu rozstrzygnięcie o tym jaka to będzie propozycja (zatrudnienia, czy służby). Innymi słowy ustawodawca, mając na uwadze cel reformy, nie wykluczył prawnej możliwości złożenia funkcjonariuszowi celnemu propozycji zatrudnienia w ramach stosunku pracy, a nie służby. Użyty w przepisie art. 165 ust. 7 ustawy wprowadzającej wyraz "odpowiednio" należy odnieść do właściwości organu w dyspozycji którego pozostają pracownicy i funkcjonariusze, którym należy złożyć propozycję, zatem nie ogranicza on tego organu w wyborze rodzaju proponowanej podstawy zatrudnienia. Nie oznacza więc, że w przypadku funkcjonariuszy przedkładana propozycja może dotyczyć wyłącznie nowych warunków służby. Przebudowa administracji celnej i skarbowej możliwa jest wyłącznie w sytuacji umocowania właściwych organów do decydowania o tym kogo i na jakich warunkach pozostawić w strukturze KAS. Należy przyznać, iż kwestia prawnego charakteru składanych funkcjonariuszom służby celnej propozycji zatrudnienia w strukturach KAS na podstawie stosunku pracy budziła kontrowersje w orzecznictwie sądów administracyjnych. W niektórych przypadkach sądy uznawały pisma dyrektora IAS jako akt lub czynność wskazaną w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. w innych – uznawano je za decyzję, o której mowa w pkt 1 ww. przepisu. To ostatnie stanowisko zajął m.in. tutejszy Sąd w wyroku z dnia 4 października 2017 r. sygn. II SA/Sz 987/17. Stanowisko to, jak też stanowisko, że skierowane do funkcjonariuszy służby celnej pisma z propozycją warunków zatrudnienia funkcjonariusza w korpusie służby cywilnej stanowi akt lub czynność, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. nie znalazły uznania w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, rozpatrującego skargi kasacyjne do wyroków wojewódzkich sądów administracyjnych prezentujących przedstawione wyżej stanowiska. Naczelny Sąd Administracyjny uznał natomiast za trafne rozstrzygnięcia odrzucające skargi wniesione w tych sprawach podzielając wyrażone w nich stanowisko, iż przedmiot tych skarg nie mieści się w zakresie kognicji sądów administracyjnych (por. postanowienia NSA z dnia 9 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 2793/17 z dnia 18 stycznia 2018 r. sygn. akt I OSK 2645/17, z 2 marca 2018 r. sygn. akt. I OSK 186/18, z dnia 14 lutego 2018 r. sygn. akt I OSK 105/18, z dnia 28 lutego 2018 r., sygn. akt I OSK 124/18, z dnia 2 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 192/18, z dnia 8 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 101/18, z dnia 15 marca 2018 r. sygn. akt I OSK 98/18 (opubl. w internetowej bazie orzeczenia.nsa.gov.pl.). W przywołanych wyżej orzeczeniach NSA jednoznacznie wyraził pogląd, że propozycja nowych warunków zatrudnienia nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 K.p.a., ani aktem lub czynnością, o której mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a. Stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawania funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Analiza przepisów ww. ustaw wprowadzających reformę administracji skarbowej wskazuje na trafność przedstawionego w przytoczonych wyżej orzeczeniach stanowiska. Stosownie do art. 170 ust. 2 ustawy pracownik albo funkcjonariusz, któremu przedstawiono propozycję zatrudnienia albo pełnienia służby, składa w terminie 14 dni od dnia jej otrzymania oświadczenie o przyjęciu albo odmowie przyjęcia propozycji. Niezłożenie oświadczenia w tym terminie jest równoznaczne z odmową przyjęcia propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby. Rozważając, w świetle powołanego wyżej przepisu, charakter propozycji zatrudnienia lub służby w świetle omawianych przepisów ustawy, stwierdzić należy, iż: 1. wspomniana propozycja stanowi niewiążącą funkcjonariusza ofertę kontynuacji zatrudnienia na nowych warunkach (niekoniecznie dla niego korzystnych), 2. funkcjonariuszowi pozostawiono swobodę w zakresie przyjęcia lub odmowy przyjęcia przedłożonej propozycji, 3. propozycja nie stanowi władczej formy rozstrzygnięcia, nie kształtuje praw i obowiązków, sama nie wywołuje żadnych skutków, 4. ustawodawca nie zastrzegł dla propozycji formy decyzji administracyjnej i nie przewidział możliwości odwołania się od propozycji (poza wyjątkiem z art. 169 ust. 4 ustawy), 5. dopiero dokonana przez funkcjonariusza odmowa przyjęcia propozycji skutkuje wygaśnięciem stosunku służbowego, które oznacza zwolnienie ze służby. Należy zatem dojść do wniosku, iż stanowiąca przedmiot skargi pisemna propozycja, zawierająca warunki zatrudnienia skarżącej w korpusie służby cywilnej KAS nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 § 1 K.p.a. Decyzja rozstrzyga bowiem sprawę co do jej istoty lub w inny sposób kończy postępowanie w danej sprawie. Sama propozycja nie rozstrzyga jeszcze żadnej sprawy ani nie kończy w inny sposób postępowania administracyjnego w danej sprawie. Konsekwencją przyjęcia propozycji jest jedynie określenie nowych warunków zatrudnienia. Natomiast odmowa przyjęcia propozycji prowadzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza. Mając na uwadze powyższe Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie odstąpił od poglądu wyrażonego w wyroku tutejszego Sądu z dnia 4 października 2017 r. sygn. akt II SA/Sz 987/17, stając na stanowisku, że złożona funkcjonariuszowi celnemu propozycja zatrudnienia na nowych warunkach – w ramach pracowniczego stosunku zatrudnienia, z uwagi na jej charakter, nie stanowi decyzji administracyjnej w rozumieniu przepisów K.p.a. Nie stanowi też aktu lub czynności o jakich mowa w art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a. Nie dotyczy ona bowiem bezpośrednio praw i obowiązków administracyjnoprawnych wynikających z przepisów prawa, a przede wszystkim pozostaje w sferze podległości służbowej, o której mowa w art. art. 5 pkt. 2 P.p.s.a. Stosownie do powołanego przepisu sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej między przełożonymi i podwładnymi. W analizowanym przypadku organ przedkładający propozycję występuje w charakterze pracodawcy, a nie jako organ administracji publicznej. Propozycja nowych warunków zatrudnienia lub służby stanowi jedynie ofertę będącą elementem szerszego procesu zmierzającego do pozostawienia funkcjonariusza w stosunku zatrudnienia. Sama propozycja nie kształtuje ostatecznie sytuacji prawnej funkcjonariusza, sama przez się nie zmienia dotychczasowej sytuacji. Sytuacja ta ulega zmianie dopiero z chwilą zajęcia przez funkcjonariusza stanowiska w przedmiocie przedłożonej propozycji. Tym samym propozycja o jakiej mowa w art. 165 ust. 7 ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o KAS nie stanowi czynności w rozumieniu art. 3 § 2 pkt. 4 P.p.s.a., co oznacza że skarga funkcjonariusza celnego na propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby jest niedopuszczalna. W tych okolicznościach Sąd, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a., odrzucił skargę jako wniesioną w sprawie nienależącej do właściwości sądów administracyjnych.