II SA/Sz 936/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Arkadiusz Windak, Sędziowie Sędzia NSA Grzegorz Jankowski, Sędzia NSA Stefan Kłosowski (spr.), Protokolant Małgorzata Płocharska-Małys, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 lutego 2012 r. sprawy ze skargi H. C. i L. C. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do czasu uprawomocnienia niniejszego wyroku, III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżących H. C. i L. C. kwotę [...] ([...]) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wnioskiem z dnia [...] H. i L. C. reprezentowani przez radcę prawnego M. F. wystąpili o stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta z dnia [...]. nr [...] w sprawie wydania M. D. zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych o zawartości do 4,5 % alkoholu oraz na piwo w Drink Barze [...] ", zlokalizowanym [...] przy ul. [...] Wniosek powyższy pełnomocnik stron oparł na przepisach art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. w związku z ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi. W uzasadnieniu wniosku wskazano, iż wnioskodawcy są właścicielami lokalu mieszkalnego nr [...], położonego nad lokalem gastronomicznym, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych. Budynek mieszkalny, w którym lokal ten się znajduje, jest budynkiem wielorodzinnym, a tym samym - zdaniem pełnomocnika - wymagana jest zgoda Wspólnoty Mieszkaniowej na określoną wyżej działalność gospodarczą (art. 22 ust. 2 ustawy o własności lokali). M.D. nigdy nie występowała do współwłaścicieli budynku o taką zgodę, zatem organ I instancji udzielił w/w zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych z rażącym naruszeniem prawa, co winno skutkować wycofaniem tej decyzji z obrotu prawnego przez stwierdzenie jej nieważności. Decyzją z dnia [...]. znak [...], wydaną na podstawie art. 158 § 1 Kpa oraz art. 1 i 2 ustawy z dnia 12 października 1994r. o samorządowych kolegiach (Dz. U. z 2001r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po wszczęciu postępowania i przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego, odmówiło stwierdzenia nieważności wskazanej decyzji. W uzasadnieniu wydanego rozstrzygnięcia SKO wskazało, iż w myśl art. 18 ust. 5 pkt 3 ustawy z dnia 26 października 1982r. o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi (tekst jedn. Dz. U. z 2007r. Nr 70, poz. 473 z późn. zm.), do wniosku o wydanie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych należy dołączyć między innymi pisemną zgodę właściciela, użytkownika, zarządcy lub administratora budynku, jeśli punkt sprzedaży będzie zlokalizowany w budynku mieszkalnym wielorodzinnym. Budynek mieszkalny, w którym zlokalizowany jest lokal gastronomiczny prowadzony przez M.D. na rzecz której przedmiotowe zezwolenie zostało wydane, jest budynkiem wielorodzinnym. Z akt sprawy wynika, że w załącznikach do wniosku M.D. złożyła wszystkie wymagane prawem, tj. art. 18 ust. 5 i 6 w/w ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi załączniki, w tym zgodę właściciela lokalu, w którym prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych, na prowadzenie tego rodzaju działalności. Dla oceny, czy zachodzą przesłanki stwierdzenia nieważności wymienione w art. 156 § 1 k.p.a. istotny jest stan prawny obowiązujący na dzień wydania tej decyzji, a ocena tych przesłanek następuje na podstawie przepisów prawa materialnego. Akta sprawy oraz uzyskane przez Kolegium dowody w toku postępowania wyjaśniającego wskazują, iż Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości położonej przy ul. [...] w [...] powstała w [...] r. o czym świadczy uchwała właścicieli lokali tworzącej w/w Wspólnotę Nr [...] z dnia [...]. w sprawie wyboru zarządu. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, będące przedmiotem postępowania, wydane zaś zostało w dniu [...].Dokonując oceny powyższych dowodów Kolegium stwierdziło, że w dacie wydania kwestionowanej decyzji (zezwolenia) organ i instancji nie był zobowiązany do żądania od wnioskodawcy załączenia do wniosku uchwały Wspólnoty Mieszkaniowej w zakresie zgody na sprzedaż napojów alkoholowych, ponieważ Wspólnota ta w tym czasie nie istniała. Wystarczającym załącznikiem była więc wyłącznie zgoda właściciela lokalu, w którym działalność gospodarcza w tym zakresie została prowadzona, a taka zgoda w aktach sprawy występuje. Kolegium stwierdziło także, iż Wspólnota Mieszkaniowa przedmiotowej nieruchomości na zebraniu ogółu właścicieli w dniu [...] r. udzieliła zgody na sprzedaż napojów alkoholowych w lokalach położonych przy ul. [...] i K. W tym stanie faktycznym i prawnym sprawy Kolegium uznało, że przeprowadzone postępowanie dowodowe nie wykazało, aby w postępowaniu organu I instancji przy wydaniu wymienionej na wstępie decyzji wystąpiła co najmniej jedna z przesłanek wymieniona w art. 156 § 1 kpa, a zatem brak jest podstaw prawnych do stwierdzenia nieważności przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta Pełnomocnik H. i L. C. – r. pr. M. F. korzystając z uprawnienia przewidzianego w art. 127 § 3 k.p.a., w dniu [...]. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, zarzucając Kolegium naruszenie art. 156 § 1 pkt 2 Kpa i wniósł o uchylenie wydanej decyzji z dnia [...]. oraz stwierdzenie nieważności decyzji Burmistrza Miasta w sprawie wydania wymienionego na wstępie zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych. W uzasadnieniu wniosku, pełnomocnik powołał się na art.26ust.1ustawy o spółdzielniach mieszkaniowych, z którego wynika, iż jeżeli w budynku została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu ostatniego lokalu stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali, niezależnie od pozostania przez właścicieli lokali członkami spółdzielni. Pełnomocnik przedłożył też wyciąg z Centralnej Bazy Danych Ksiąg Wieczystych, z którego wynika, że jako ostatni lokal w tym budynku wyodrębniono lokal Nr [...] dla którego założono Księgę Wieczystą Nr [...], a fakt ten nastąpił w dniu [...] r. Po rozpatrzeniu powyższego wniosku oraz przeprowadzeniu ponownej analizy akt sprawy Samorządowe Kolegium Odwoławcze zaskarżoną decyzją z dnia [...]., znak [...] wydaną w trybie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 158 § 2 k.p.a. stwierdziło, że wymieniona decyzja Burmistrza Miasta wydana została z naruszeniem prawa, lecz z powodu nieodwracalności jej skutków prawnych nie stwierdza się nieważności tej decyzji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia wskazano, iż w myśl przepisu art. 26 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000r. o spółdzielniach mieszkalnych (Dz. U. z 2003r. Nr 119, poz. 1116) jeżeli w określonym budynku lub budynkach położonych w obrębie danej nieruchomości została wyodrębniona własność wszystkich lokali, po wyodrębnieniu własności ostatniego lokalu stosuje się przepisy ustawy z dnia 24 czerwca 1994r. o własności lokali. Akta sprawy wskazują, iż wyodrębnienie ostatniego lokalu w budynku, w którym funkcjonuje lokal gastronomiczny, gdzie prowadzona jest sprzedaż napojów alkoholowych, nastąpiło w dniu [...] r. Zezwolenie na sprzedaż napojów alkoholowych, będące przedmiotem niniejszego postępowania, zostało wydane w dniu [...]., a wiec już po faktycznym powstaniu Wspólnoty Mieszkaniowej z mocy prawa, choć zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej, tworzonej przez właścicieli lokali przy ul. [...] w [...] wybrany został uchwałą Nr [...] z dnia [...]. W myśl art. 22 ust. 1 - 3 ustawy o własności lokalu czynności zwykłego zarządu podejmuje zarząd samodzielnie. Do podjęcia przez zarząd czynności przekraczającej zakres zwykłego zarządu wymagana jest uchwała właścicieli lokali wyrażająca zgodę na dokonanie tej czynności. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Wspólnota Mieszkaniowa nieruchomości na zebraniu ogółu właścicieli lokali uchwałą Nr 6/2011 z dnia 31 maja 2011r. udzieliła zgody na sprzedaż w przedmiotowym punkcie, tj. w lokalach o numerach [...] i [...] napojów alkoholowych. Ponadto w dniu [...]. zarząd Wspólnoty Mieszkaniowej wyraził również zgodę na podjęcie tego rodzaju działalności gospodarczej (zgoda Nr [...] z dnia [...].). Bezzasadny jest więc zarzut pełnomocnika wnioskodawców o niewyrażeniu przedmiotowej zgody przez zarząd Wspólnoty. Zdaniem składu orzekającego Kolegium ponownie rozpoznającego sprawę - zgodnie z § 2 art. 156 kpa nie stwierdza się nieważności decyzji z przyczyn wymienionych w § 1 pkt 1, 3, 4 i 7, jeżeli od dnia jej doręczenia lub ogłoszenia upłynęło dziesięć lat, a także gdy decyzja wywołała nieodwracalne skutki prawne. Stwierdzenie nieważności decyzji stanowi wyjątek od ogólnej zasady trwałości decyzji ostatecznej określonej w art. 16 § 1 k.p.a., dlatego wykładnia przesłanek określonych w art. 156 § 1 musi mieć charakter ścisły. Z tych przyczyn, mimo, że miedzy datą wyodrębnienia własności ostatniego lokalu ([...].), a wydaniem zezwolenia na sprzedaż napojów alkoholowych ([...].) jest różnica zaledwie ponad jednego miesiąca, to skład orzekający Kolegium uznaje za zasadne stwierdzenie, iż decyzja – zezwolenie na sprzedaż alkoholu, wydana została z naruszeniem prawa tj. art. 18 ust. 6 pkt 3 ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi Kolegium, jednak z mocy art. 158 § 2 kpa nie orzekło o jej nieważności z powodu nieodwracalnych skutków prawnych jakie zaskarżona decyzja spowodowała. Stwierdzenie nieważności decyzji jest aktem deklaratoryjnym obowiązującym z mocą wsteczną, a więc jest to decyzja działająca ex tunc. W wyroku z dnia 23 czerwca 2010r. (OSK 1142/09), Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, iż; "decyzja administracyjna wywołuje nieodwracalny skutek prawny wtedy, gdy ani przepisy prawa materialnego, ani też przepisy procesowe stanowiące podstawę działania organu administracji publicznej, nie czynią danego organu właściwym do cofnięcia tego skutku przez wydanie decyzji." W stanie faktycznym niniejszej sprawy niemożliwe byłoby cofnięcie skutku, jaki wywołała decyzja, zezwalająca na sprzedaż alkoholu, ponieważ w oparciu o nią (posiadane zezwolenie) napoje alkoholowe w Barze [...] zlokalizowanym w [...] przy ul. [...] były sprzedawane od wielu lat, a ostatnio na podstawie zezwolenia z [...]. Według stanu na dzień wydania tej decyzji przez SKO zgody na sprzedaż tych napojów udzieliła tak Wspólnota, jak i jej zarząd. Zdaniem Kolegium - bez znaczenia dla niniejszego rozstrzygnięcia jest informacja pełnomocnika wnioskodawców o zaskarżeniu wymienionej uchwały Wspólnoty do sądu powszechnego. Skład orzekający Kolegium podkreślił, że przedsiębiorca posiada zgodę na sprzedaż napojów alkoholowych w przedmiotowym lokalu gastronomicznym nieprzerwanie od [...] Powyższą decyzję SKO pełnomocnik H. i W. C. zaskarżył skargą do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, wnosząc o jej uchylenie w całości oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Zdaniem pełnomocnika skarżących ocena Kolegium, wyrażona w zaskarżonej decyzji jest nieuzasadniona i narusza art. 156 § 2 i art. 158 § 2 Kpa, albowiem okoliczność faktyczna, iż w oparciu o udzielone zezwolenie M.D. sprzedawała od [...] r. alkohol nie może być w żadnym razie oceniane jako nieodwracalność skutków prawnych. Okoliczność faktyczna, iż sprzedaż alkoholu następowała na podstawie wadliwego zezwolenia i nie ma ani prawnych, ani faktycznych środków umożliwiających w tym zakresu "przywrócenie" stanu sprzed wydania zezwolenia nie może być podstawą zastosowania w tej sprawie art. 156 § 2 Kpa. Nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny na drodze postępowania administracyjnego nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Na gruncie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi zarówno organ I instancji (m podstawie art. 18 ust. 10 tejże ustawy), jak i Kolegium w trybie art. 156 Kpa mają umocowanie ustawowe do cofnięcia, zniesienia czy odwrócenia skutków prawnych decyzji. W okolicznościach niniejszej sprawy skutkiem tym jest utrata na przyszłość prawa do sprzedaży alkoholu na podstawie wadliwej decyzji administracyjnej. Zdaniem strony skarżącej sądy administracyjne wielokrotnie potwierdzały prawidłowość decyzji organów II instancji stwierdzających nieważność zezwoleń wydawanych na podstawie przepisów ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi z powodu naruszenia przy wydawaniu zezwoleń art. 18 ust. 6 pkt 3 tej ustawy (np. wyroki WSA w Gliwicach z 15 lutego 2010 r. w sprawie III SA/G1 941/09; WSA w Szczecinie z 20 sierpnia 2008 r. w sprawie II SA/Sz 369/08 i w szczególności wyrok NSA w sprawie II GSK 1060/08). W ocenie pełnomocnika skarżących istniały i istnieją warunki do stwierdzenia nieważności udzielonego M. D. zezwolenia na sprzedaż alkoholu. Odpowiadając na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie i podtrzymało stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, wskazując, iż decyzja stwierdzająca nieważność decyzji ma skutek ex tunc, a w stanie faktycznym niniejszej sprawy trudno byłoby przyjąć ze skutkiem prawnym, że przez okres od [...] do [...]. napoje alkoholowe sprzedawane były bezprawnie. Wojewódzki Sąd Administracyjny z w a ż y ł, co następuje. Na wstępie należy wskazać, iż zgodnie z art.1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. – dalej: p.p.s.a.), kontrola sądowa zaskarżonych decyzji, postanowień bądź innych aktów wymienionych w art. 3 § 2 ustawy, sprawowana jest w oparciu o kryterium zgodności z prawem. Skargę należy uznać za zasadną. Wprawdzie trafne jest zawarte w zaskarżonej decyzji stwierdzenie składu orzekającego SKO, rozpatrującego wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, iż stwierdzenie nieważności decyzji eliminuje ją z obrotu prawnego ex tunc, tj. od daty jej wejścia do obrotu, to jednak Kolegium błędnie odnosi te skutki do oceny zgodności bądź niezgodności z prawem aktów sprzedaży napojów alkoholowych w danym lokalu. Należy zgodzić się ze stanowiskiem pełnomocnika skarżących, iż nieodwracalność skutków prawnych ma miejsce wówczas, gdy organ administracyjny nie może cofnąć ani odwrócić skutków prawnych, jakie wywołała decyzja. Skutkiem prawnym wydania decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu jest uprawnienie podmiotu, któremu takie zezwolenie wydano, do wykonywania takiej sprzedaży. Skutek ten może być cofnięty w trybie stwierdzenia nieważności wydanego zezwolenia, powodującego wyeliminowanie go z obrotu prawnego ex tunc,ale skutek praktyczny w postaci utraty prawa wykonywania działalności gospodarczej w postaci sprzedaży alkoholu wystąpi po wejściu do obrotu decyzji stwierdzającej nieważność decyzji zezwalającej na prowadzenie takiej sprzedaży. W rozumieniu art. 156 § 2 k.p.a. nieważność decyzji administracyjnych odnosi się bowiem do skutków prawnych, a nie do wywołanych nimi faktów. Dlatego nieodwracalności skutków prawnych nie można utożsamiać z niemożnością przywrócenia stanu faktycznego istniejącego przed wydaniem wadliwej decyzji. W orzecznictwie pojęcie nieodwracalnego skutku prawnego zostało powiązane z sytuacją, w której nie jest możliwe przywrócenie stanu prawnego poprzedniego ze względu na to, że przestał istnieć przedmiot, którego dotyczyło prawo lub podmiot utracił zdolność do zachowania tego prawa lub też nastąpiła zmiana stanu prawnego w wyniku czego wygasła instytucja stanowiąca źródło prawa (wyrok NSA z 23.11.1987r., sygn. I SA 1406/86, publ. ONSA1987,Nr2,poz. 81). Nieodwracalność skutku prawnego decyzji nie polega zatem na tym, iż w wyniku stwierdzenia jej nieważności nastąpi przywrócenie całego stanu prawnego istniejącego poprzednio. Chodzi wyłącznie o odwrócenie tych skutków prawnych, które wywołuje decyzja dotknięta wadą nieważności. Jak z tego można wnosić, orzecznictwo NSA zmierza raczej w kierunku ścieśniającej wykładni pojęcia nie odwracalnych skutków prawnych i tym samym do ograniczenia zakresu jego stosowania w razie wątpliwości co do natury prawnych skutków decyzji dotkniętej wadą nieważności (por. Barbara Adamiak Janusz Borkowski Kodeks postępowania administracyjnego Komentarz Wyda. C.H. BECK Warszawa 2011). Należy zatem zgodzić się ze stanowiskiem strony skarżącej, iż na gruncie ustawy o wychowaniu w trzeźwości i przeciwdziałaniu alkoholizmowi, będącej podstawą wydania decyzji stanowiących zezwolenie na sprzedaż alkoholu, właściwe organy administracji posiadają prawną możliwość zniesienia skutków prawnych decyzji zezwalającej na sprzedaż alkoholu. W tej sytuacji skargę uznać należało za zasadną, co stanowi podstawę do jej uwzględnienia i orzeczenia zgodnie z dyspozycją art. 145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. Orzeczenie w pkt II oparte jest na art. 152, zaś w pkt III na art. 200 p.p.s.a. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ zobowiązany będzie uwzględnić powyższą ocenę prawną i odnieść ją do stanu prawnego i faktycznego sprawy istniejącego w dacie wydania przedmiotowej decyzji Burmistrza Miasta przy uwzględnieniu stanu prawnego w dacie orzekania.