II SA/Sz 937/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Danuta Strzelecka-Kuligowska, Sędziowie Sędzia NSA Henryk Dolecki,, Sędzia WSA Maria Mysiak (spr.), Protokolant Katarzyna Skrzetuska-Gajos, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 20 stycznia 2011r. sprawy ze skargi B. S., R. B. i J. P. na decyzję Wojewody z dnia [...], nr [...] w przedmiocie uchylenia decyzji i umorzenia postępowania w sprawie odmowy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na przebudowę I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. zasądza od Wojewody na rzecz każdego ze skarżących B. S., R. B. i J. P. kwotę po [...] ([...] ) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] r., Nr [...] , wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 71 ze zm.), po rozpatrzeniu odwołania B. S., L. N., R. B., P. S, J. P., Z. W., P. P., G. P, H. B., reprezentowanych przez radcę prawnego K. G., od decyzji Prezydenta Miasta [...] a z dnia 15 czerwca 2010 r., znak:[...] , o odmowie stwierdzenia wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [...] a z dnia 9 maja 2006 r., znak:[...] , o pozwoleniu na przebudowę lodowiska, wykonania oświetlenia, instalacji zraszania kortów, przyłączy wodnych i kanalizacji, przebudowę tarasu wraz z remontem trybun i ogrodzenia oraz budowę zadaszenia lodowiska przy ul. [...] w [...] , na działkach nr [...] z obrębu [...] , wydanej na rzecz[...] – przeniesionej decyzją z dnia [...] r. na rzecz[...] , orzekł o uchyleniu decyzji organu pierwszej instancji i umorzył postępowanie organu pierwszej instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, ż w dniu 8 grudnia 2009 r. wpłynął do Prezydenta Miasta [..] wniosek B. S.., L. N., B. W., P. S, J. P., Z. W., P. P., reprezentowanych przez pełnomocnika, o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji Prezydenta Miasta [..] z dnia 9 maja 2006 r. Decyzją z dnia 15 czerwca 2010 r. Prezydent Miasta [...] odmówił stwierdzenia wygaśnięcia ww. decyzji o pozwoleniu na budowę, bowiem w jego ocenie nie upłynął przewidziany w art. 37 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118) trzy letni termin, od momentu kiedy decyzja stała się ostateczna do momentu rozpoczęcia robót budowlanych, jak również budowa nie została przerwana na czas dłuższy niż trzy lata. W odwołaniu od decyzji zarzucono naruszeniem przez organ pierwszej instancji: * art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego w zw. z art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez odmowę stwierdzenia wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę; * § 6 pkt 2 i 3 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 czerwca 2002 r. w sprawie dziennika budowy, montażu i rozbiórki, tablicy informacyjnej oraz ogłoszenia zawierającego dane dotyczące bezpieczeństwa pracy i ochrony zdrowia, poprzez wydanie decyzji w oparciu o przedłożony przez inwestora dziennik budowy, który nie spełnia wymagań przewidzianych w w/wym. rozporządzeniu; * art. 28 K.p.a., poprzez nieprzyznanie przymiotu strony władającymi sąsiednimi nieruchomościami; * art. 77 § 1 K.p.a., ze względu na nierozpatrzenie przez organ pierwszej instancji całego materiału dowodowego i art. 7 K.p.a. poprzez niewyjaśnienie w sposób obiektywny stanu faktycznego sprawy. Rozpatrując wniesione odwołanie Wojewoda na wstępie przywołał treść przepisu art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. i wskazał, że jest to przepis odsyłający. Warunki określone w przepisie prawa materialnego mają pierwszeństwo przed wymogami zawartymi w przepisie art. 162 § 1 pkt 1 K.p.a. Przesłanki wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę uregulowane są w przepisach prawa budowlanego. Decyzja wydawana w trybie art. 37 ust. 1 prawa budowlanego ma charakter deklaratywny. Wygaśnięcie decyzji o pozwoleniu na budowę następuje z mocy prawa. Oznacza to, że właściwy organ administracji-architektonicznej, po spełnieniu przesłanek zawartych w art. 37 prawa budowlanego stwierdza decyzją administracyjną wystąpienie skutku prawnego w postaci wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę z mocy prawa. Dalszej części uzasadnienia Wojewoda przywołał treść przepisu art. 28 K.p.a. i wyjaśnił, że przesłanką umożliwiającą uzyskanie statusu strony w postępowaniu administracyjnym jest istnienie interesu prawnego, który musi być interesem indywidualnym strony, tzn. musi dotyczyć jej bezpośrednio. Wniosek w każdej sprawie administracyjnej, stosownie do dyspozycji art. 61 § 1 K.p.a., może pochodzić wyłącznie od strony. Uznanie za stronę postępowania w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, nie oznacza, że ten sam podmiot będzie posiadał przymiot strony w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Oznacza to, że organ rozpatrujący wniosek o stwierdzenie wygaśnięcie pozwolenia na budowę zobowiązany jest do zbadania, czy wnioskujący ma interes prawny w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji. Wnoszący odwołanie byli uznani za stronę w sprawie udzielenia pozwolenia na budowę, będącego przedmiotem wniosku o stwierdzenie wygaśnięcia pozwolenia na budowę w rozumieniu art. 28 ust. 2 prawa budowlanego. Natomiast w przedmiocie wygaszenia decyzji o pozwoleniu na budowę, należy wykazać interes prawny w rozumieniu art. 28 K.p.a. W ocenie organu odwoławczego wnoszący odwołanie nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu wygaśnięcia w/w pozwolenia na budowę. Stwierdzenie, że wniosek nie pochodzi od podmiotu będącego stroną w sprawie nie oznacza, że organ do którego wpłynęło pismo, nie może wszcząć postępowania administracyjnego z urzędu. Powzięcie przez organ administracji-architektonicznej informacji o podstawie do wszczęcia postępowania nie zwalnia organu od podjęcia odpowiednich czynności z urzędu, co nie oznacza uznania podmiotu wnoszącego o podjęcie czynności za stronę postępowania. Reasumując Wojewoda podał, że z uwagi na brak przymiotu strony przez wnoszących odwołanie w postępowaniu przed organem pierwszej instancji, należało zaskarżoną decyzję uchylić i umorzyć postępowanie organu pierwszej instancji. Na powyższą decyzję B. S., L. N., R.. B., P. S, J. P., Z. W., P. P., G. P., H. B., reprezentowani przez pełnomocnika, złożyli skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w [...] , zarzucając naruszenie art. 28 K.p.a. poprzez jego błędną wykładnię, tj. stwierdzenie, iż wnoszący odwołanie od decyzji Prezydenta Miasta [...] nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę. Na tej podstawie wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającej ją decyzji Prezydenta Miasta [...] . W uzasadnieniu skargi podnieśli, że skoro właściciele nieruchomości sąsiednich mają przymiot strony w postępowaniu o pozwolenie na budowę, to przymiot ten przysługuje im również w postępowaniu o wygaśnięcie tejże decyzji. Nadto wskazali, że skoro przepis art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane, ograniczający krąg stron przyznaje go jednocześnie skarżącym, to za całkowicie niezrozumiałe i niezasadne uznać należy stanowisko Wojewody [...] ego, który odmawia go skarżącym w postępowaniu stanowiącym konsekwencję postępowania o pozwolenia na budowę. Skarżący podnieśli również, że będąc właścicielami nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania inwestycji, wywodzą swój interes prawny z tzw. "prawa refleksowego", bowiem źródłem interesu prawnego może być prawo cywilne, w szczególności prawo rzeczowe. W odpowiedzi na skargę Wojewoda [...] podtrzymał stanowisko zajęte w zaskarżonej decyzji i wniósł o jej oddalenie. Postanowieniem z dnia 14 grudnia 2010 r. Sąd, z uwagi na brak wpisu, odrzucił skargę w stosunku do L. N., P. S, Z. W., P. P., G. P. i H. B.. Wojewódzki Sąd Administracyjny w [...] z w a ż y ł, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz.1269 ze zm.) oraz art. 3 § 1 i § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. - dalej P.p.s.a.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji pod względem zgodności z prawem. Rozpoznając skargę na określony akt administracyjny Sąd ocenia, czy wydając go, organ administracji nie dopuścił się naruszenia przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, mającego wpływ na wynik sprawy. Dokonana pod tym kątem kontrola zaskarżonej decyzji doprowadziła do uznania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności należy wskazać, że uznanie przez Wojewodę, iż skarżący nie są stronami postępowania o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę, nie powinno skutkować rozpatrzeniem wniesionego odwołania. Do takiej sytuacji doszło w przedmiotowej sprawie, bowiem Wojewoda, na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 2 uchylił decyzję organu I instancji, a przepis ten nie daje organowi odwoławczemu możliwości działania z urzędu. Tymczasem stwierdzenie przez organ odwoławczy, że odwołanie wniesione został przez podmiot nie będący stroną postępowania winno prowadzić do umorzenia postępowania odwoławczego. Rozpatrzenie bowiem odwołania nie pochodzącego od strony stanowi rażące naruszenie przepisu art. 138 K.p.a. Dodatkowo Sąd wskazuje, że nie celowe wydaje się być umarzanie postępowania administracyjnego z tego powodu, że wniosek o jego wszczęcie pochodzi od podmioty nie będącego stroną postępowania, w sytuacji gdy może być ono prowadzone z urzędu. Zasadnym byłoby potraktowanie wniosku jako pisma sygnalizacyjnego stanowiącego impuls do wszczęcia i prowadzenie postępowania z urzędu oraz zakończenia stosowną decyzją. Natomiast osoby wnoszące podanie wystarczyłoby powiadomić o toczącym się z urzędu postępowaniu z informacją, że nie przysługują im prawa strony i nie mogą brać udziału w postępowaniu. Wątpliwości Sądu wzbudziło też stanowisko Wojewody, że podstawę prawną umożliwiającą uzyskanie statusu strony w postępowaniu o stwierdzenie wygaśnięcia decyzji o pozwoleniu na budowę jest przepis art. 28 K.p.a. W ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2006 r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) zamieszczono przepis art. 28 ust. 2, który stanowi: "Stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu". W relacji do art. 28 K.p.a., art. 28 ust. 2 ustawy Prawo budowlane jest przepisem szczególnym stosowanym w sprawie o wydanie pozwolenia budowlanego, znacznie zawężającym krąg stron tego postępowania. Zdaniem Sadu przepis ten znajduje również zastosowanie w postępowaniach nadzwyczajnych prowadzonych w stosunku do pozwolenia na budowę. Sprawy bowiem o stwierdzenie nieważności, o wznowienie postępowania lub zmiany pozwolenia na budowę prowadzone są prowadzone tylko w nadzwyczajnych trybach postępowań administracyjnych, lecz nie zmienia to ich zasadniczego przedmiotu, to jest udzielenia pozwolenia na budowę. Niezależnie od powyższego należy wskazać, że Wojewoda poprzestał na autorytatywnym stwierdzeniu, że "wnoszący odwołanie nie mają interesu prawnego w stwierdzeniu wygaśnięcia w/wym. pozwolenia na budowę" i nie uzasadnił swojego stanowiska w tym zakresie. Wojewoda nie wziął pod uwag, że skoro skarżący zostali uznani za strony postępowania o pozwolenie na budowę na podstawie przepisu art. 28 ust. 2 w związku z art. 3 pkt 20 ustawy Prawo budowlane, to ten sam przepis odrębny na podstawie, którego wyznaczano obszaru oddziaływania obiektu na nieruchomości sąsiednie, stanowił będzie podstawę do wykazania interesu prawnego skarżących w rozumieniu przepisu art. 28 K.p.a. Tylko w przypadku wykazania, że obszar oddziaływania inwestycji został wyznaczony nieprawidłowo lub uległ zmianie, można byłoby uznać, że skarżącym nie przysługuje przymiot strony w postępowaniu o zmianę decyzji o pozwoleniu na budowę. Jednak takich argumentów brak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Z powyższych względów Sąd uznał, że zaskarżona decyzja wydana została z naruszeniem przepis art. 28 oraz 138 § 1 pkt 2 K.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, dlatego na podstawie przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit c) P.p.s.a. orzekł jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie przepisu art. 200 ww. ustawy.